CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SCLAJPT-10 V.00 MARTÍN EMILIO BELTRÁN QUINTERO Magistrado ponente SL1970-2021 Radicación n.° 82075 Acta 17 Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintiuno (2021). Decide la Sala el recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES en calidad de «listisconsorcio necesario por pasiva», contra la sentencia proferida el 19 de abril de 2018 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, en el proceso ordinario laboral instaurado por la EPS Y MEDICINA PREPAGADA SURAMERICANA S.A. - EPS SURA contra LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL., en el que se vinculó a la entidad recurrente.
I.
ANTECEDENTES La EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A. - EPS SURA, demandó a La Nación - Ministerio de Salud y Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 2 Protección Social, para que se declare que tiene la obligación de reconocerle y pagarle el valor de los servicios prestados a 470 afiliados, que fueron debidamente individualizados en la demanda, con ocasión del suministro medicamentos y prestación de los procedimientos, intervenciones no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS), tales como terapias A.B.A., ecocardiograma de stress con prueba de esfuerzo o con prueba farmacológica, entre otros, así como los intereses moratorios y las costas del proceso.
Como fundamento de sus pretensiones, relató que le suministró y prestó oportunamente los procedimientos, intervenciones y/o elementos no incluidos en el POS, conforme lo regula el Acuerdo 08 de 2009, a los afiliados indicados en los hechos de la demanda, los cuales fueron ordenados por fallos de tutela o aprobados por el Comité Técnico Científico (CTC), los cuales ya fueron cancelados a las IPS contratadas.
Explicó que oportunamente presentó al ente demandado la solicitud de «recobro» de los servicios no POS, por la suma de $486.085.970, sin que a la fecha en que se instauró la demanda inaugural le hubiesen sido cancelados, con lo cual agotó la reclamación administrativa, además refirió que a partir de la data en que se profirió respuesta negativa por parte de la entidad demandada, empezó a correr la prescripción para acceder a la vía judicial (f.° 1 a 182 y 195 a 202).
Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 3 La Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, al dar respuesta a la demanda se opuso a la prosperidad de las pretensiones y frente a los hechos, admitió que la demandante elevó las solicitudes de recobro, pero aclaró que no le sufragó valor alguno, porque después de auditar las cuentas, encontró que los servicios, medicamentos y procedimientos están incluidos en la cobertura general del Plan Obligatorio de Salud, de manera que no tenía la obligación de cancelar lo pretendido, puesto que se estaría generando un doble pago por un mismo servicio que ya fue cubierto por la Unidad de Pago por Capitación (UPC).
Adicionalmente aclaró que las terapias A.B.A (Anlied Behavioral Analysis) son actividades que se enmarcan en la esfera de la educación, por lo que se encuentran excluidas del plan de beneficios y en consecuencia no pueden ser reconocidas con los recursos públicos del sistema de salud. Respecto de los demás supuestos fácticos, dijo no ser ciertos, que no le constaban o que no eran hechos.
Propuso la excepción previa de falta de jurisdicción y competencia y las de mérito que denominó: prescripción, inexistencia de la obligación y pago. Solicitó llamar en garantía al Consorcio Fiduciario Fidufosyga 2005, esto en razón a que tales cuentas eran «presentadas y auditadas» por el citado consorcio (f.° 256 a 288). Que posteriormente dicho llamamiento en garantía fue desistido, mediante escrito visible a folio 434 y aceptado por el juez de conocimiento, que lo fue el Tercero Laboral del Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 4 Circuito de Medellín, en audiencia del 18 de septiembre de 2014 (f.° 435).
En la audiencia prevista por el artículo 77 del CPTSS, que fue celebrada el 30 de septiembre de 2014, el a quo declaró no probada la excepción previa de falta de jurisdicción y competencia formulada por el ente gubernamental (f.° 438); decisión que fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, el 15 de diciembre de 2014 (f.° 470-471).
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín, al que correspondió el trámite de la primera instancia, puso fin a la misma mediante fallo del 21 de julio de 2015, a través del cual dispuso lo siguiente: Primero: DECLARAR que próspera la excepción de inexistencia de la obligación frente a los recobros realizados por la EPS SURA S.A. y frente a los servicios prestados a las personas y por eventos indicados en la demanda principal, que se encuentran a folio 2 y siguientes del cuaderno principal.
Segundo: Consecuencialmente absolver al MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCION SOCIAL, de la pretensión de la sociedad demandante EPS SURA S.A. de declarar que el procedimiento de ecocardiograma de stress con prueba de esfuerzo o con prueba farmacológica y terapias ABA si se encuentran incluidas en el POS en su lugar y se absolverá al Ministerio de la Salud y de la Protección Social de la pretensión de liquidar y pagar los costos de prestación de tal servicio.
Tercero: Consecuencialmente se absolverá a la entidad demandada Ministerio de Salud y de la Protección Social, de liquidar y pagar los intereses moratorios. Cuarta: COSTAS procesales a cargo de la parte vencida en juicio- EPS SURA, en la suma de $6.643.500.00. Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 5 III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA De manera preliminar, el juez de alzada, mediante providencia del 6 de marzo de 2018, dispuso aceptar y vincular a la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud – Adres, como litisconsorte necesario por pasiva, y en esa calidad decidió que esta entidad asumiera el proceso en el estado en que se encontraba, «dejando claro que el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, sigue igualmente como demandado en el presente asunto» (f.° 598 a 593).
Más adelante, al desatar el recurso de apelación elevado por la parte demandante, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, a través de la sentencia del 19 de abril de 2018, resolvió:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín y en su lugar CONDENAR a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES al reconocimiento y pago de la suma total de $406.331.921 por concepto de servicios médicos y prestaciones de salud no POS, terapias ABA, ecocardiograma, ecocardiografía de stress con dobutamina con prueba farmacológica o con ejercicio y elites lúdico integrales, discriminadas y relacionadas en la tabla que se anexa al acta de esta audiencia.
SEGUNDO: ABSOLVER a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD ADRES del reconocimiento y pago de la suma de $73’531.348 por concepto de servicios médicos y prestaciones de salud no POS según las reclamaciones discriminadas en la parte motiva de esta sentencia al no haberse aportado evidencia de la entrega del medicamento, servicio médico, prestación de salud no POS al paciente y ABSOLVER igualmente al recobro sobre la RECONSTRUCCIÓN ESTÉTICA SECUNDARIA DE PIEL Y TEJIDO ADIPOSO DE BRAZO según lo indicado en la parte motiva.
Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 6 TERCERO: CONDENAR a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD ADRES al reconocimiento y pago de los intereses moratorios establecidos en el decreto 1281 de 2002, los cuales serán liquidados a la tasa de interés moratorio establecida para los tributos administrados para la Dirección de Impuestos de Aduanas Nacionales para cada una de las reclamaciones de las cuales se ordenó el cobro en esta sentencia desde la fecha de presentación de la factura, reclamación o cuenta de cobro y hasta el momento de su pago efectivo.
CUARTO: COSTAS en primera instancia a cargo de la parte demandada y favor del demandante, sin costas en esta instancia por haber salido avante el recurso de apelación interpuesto. El sentenciador de alzada, luego de un extenso y detallado estudio del asunto sometido a su consideración, concluyó que las facturas y cuentas de cobro correspondientes a los recobros por servicios extraordinarios de salud, que fueron individualizados en la tabla anexa a su decisión, se habían presentado de manera oportuna y que las glosas por parte de la demandada eran infundadas, razón por la cual, condenó a la ADRES al reconocimiento y pago de la suma total de $406.331.921 por concepto de servicios médicos y prestaciones de salud no POS, terapias A.B.A., ecocardiograma, ecocardiografía de stress con dobutamina con prueba farmacológica o con ejercicio y elites lúdico integrales.
En lo que en estricto rigor interesa al recurso de casación; esto es, en cuanto a la condena por intereses moratorios impuesta a la demandada, discurrió en los siguientes términos: 5. De los intereses moratorios Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 7 Con respecto a los intereses moratorios para esta clase de acreencias es necesario remitirnos al Decreto 1281 de 2002 artículo 4º, el cual establece que serán liquidadas a la tasa de interés moratorio establecidos para los tributos administrados por la DIAN, por su parte el artículo 7 de dicha norma permite en su procedencia en cuanto el inciso 3 dispone que en el caso de resultar infundadas las glosas como en el presente caso ha incurrido se generará el derecho a intereses moratorios desde la fecha de presentación de la factura, reclamación o cuenta de cobro.
Más adelante, luego de apoyar su decisión en el concepto proferido por el Consejo de Estado del 19 de agosto de 2010, radicado 11000103600020100086, el que indica que en este tipo de asuntos tales intereses de mora si son procedentes, concluyó lo siguiente: De esta manera y atendiendo que las cuentas de cobro fueron presentadas dentro de los seis meses siguientes a la fecha de prestación del servicio u ocurrencia del hecho, como el propio Decreto 1281 de 2002 lo exige, se ordenará a la entidad demandada al reconocimiento y pago de los intereses de mora allí establecidos, que como se dijo serán liquidados por la tasa de interés moratorio establecida para los tributos administrados por la DIAN sobre cada una de las reclamaciones de las cuales se ordenó el cobro en esta sentencia desde la fecha de presentación de la factura de reclamación o cuenta de cobro y hasta el momento de su pago efectivo, lo anterior con exclusión de los recobros por los servicios prestados al afiliado Hugo Andrés Urruchurto Páez radicado mediante reclamación número 45414903 cuyo cobro fue presentado por fuera del plazo de 6 meses fijado en la norma y por lo tanto no generan intereses de mora.
Todo lo anterior llevó al Tribunal a revocar la decisión de primer grado, para con ello, además de las otras condenas que impartió en contra de la entidad ADRES que fueron cuantificadas en $406.331.921, también la condenó a pagar tales intereses desde la fecha de presentación de la factura, reclamación o cuenta de cobro y hasta el momento de su pago efectivo.
Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 8 IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la entidad ADRES, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver. V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Lo formula de la siguiente manera: Con la demanda se pretende la absolución parcial del Ministerio de Salud y Protección Social y en su lugar, la revocatoria de las condenas en el valor establecido para los recobros, y a la absolución completa por condenas a intereses y de costas, proferidas por el Tribunal.
De esta manera se debe disponer la CASACIÓN PARCIAL de la sentencia del Tribunal Superior de MEDELLÍN Sala Primera de Decisión Laboral, el 19 de abril de 2018, radicación 2012 01046 por cuanto revocó la sentencia absolutoria del Juez 3 Laboral del Circuito de Medellín, del 21 de julio de 2015, en lo relativo i) NUMERAL 1. Al pago de servicios médicos y prestaciones de salud formulados de manera extemporánea ii) NUMERAL 3.
Al reconocimiento y pago de intereses moratorios liquidados a la tasa establecida para los tributos administrados por la DIAN; iii) NUMERAL 4. A las Costas. Una vez constituida la Corte Suprema de Justicia en tribunal de instancia, se solicita MODIFICAR la sentencia del Juez 3 Laboral del Circuito de Medellín del 21 de julio de 2015, para así: PROFERIR CONDENA A RECOBROS calculados de conformidad con lo dispuesto en CASACION; y ABSOLVER a la entidad demandada de todas las demás pretensiones, en particular de INTERESES MORATORIOS y COSTAS.
Para tal efecto, propone un cargo que es replicado únicamente por la demandante SURA, que se estudia a continuación. VI. CARGO UNICO Está enunciado en los siguientes términos: Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 9 Acuso por la vía directa en la modalidad INTERPRETACIÓN ERRÓNEA de los artículos 1, 4, 13 del Decreto 1281 de 2002, sin concordancia con el artículo 107 de la Ley 715 de 2001, y la APLICACIÓN INDEBIDA de los artículos 7 y 15 del Decreto 1281 de 2002, y del encabezamiento de la Resolución 3099 de 2008 del Ministerio de Salud y Protección Social.
En la demostración del cargo, la recurrente aduce que al estar dirigido el ataque por la vía directa, acepta como ciertos los hechos que se establecieron en la sentencia, «relativos a los paquetes de solicitud de recobros de medicamentos, servicios médicos y prestaciones de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS), autorizados por el Comité Técnico Científico».
Precisado ello, hace énfasis en que acusa la sentencia recurrida por interpretación errónea del artículo 4 del Decreto 1281 de 2002, porque su alcance fue «recabado» principalmente de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Explica además que dicha interpretación equivocada se dio por no hacer las debidas concordancias y contextualizaciones con «i) El Decreto Ley las (sic) facultades otorgadas al presidente para expedir la norma; ii) del artículo 4º del Decreto con el Decreto (sic) en su totalidad; iii) el exhaustivo examen que de los recobros ha hecho la Corte Constitucional, desde el 2012; y iv) la dimensión de la tarea de examinar cuentas y evitar la extendida corrupción», pues el artículo 7 simplemente se aplicó como si no hubiese diferencia entre una IPS y una EPS, que es la naturaleza de la demandante.
Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 10 Posteriormente, luego de reproducir apartes de la sentencia recurrida en cuanto a la imposición de los intereses moratorios y en relación a lo que denomina la recurrente «extemporaneidad de los recobros», realiza un extenso discernimiento sobre los «RECOBROS POR BENEFICIOS EXTRAORDINARIOS», así denominados normativamente por no estar incluidos en el POS y que de todas maneras son reconocidos por las EPS por una doble vía, esto es, a través de los Comités Técnico Científicos o por decisiones de tutela.
Más adelante sostiene lo siguiente: Para el Tribunal la tarea interpretativa la cumple por traslado de la elaborada por la Sala de Consulta del Servicio Civil, y de la que sólo revela un encadenamiento simple y superficial: si se fijaron unos plazos para que el FOSYGA cumpa (sic) con unas obligaciones, y si vencido este no lo ha hecho, y por tanto esta en mora, y si está en mora entonces ha de pagar intereses moratorios y para el efecto adopta, lo que prevé el Decreto.
Pero este alcance normativo, pasa por alto, una prevención principal, indispensable para la dimensión de la sanción que pasa a adoptar -los intereses más altos que se puedan imponer- el que ella sólo opera para: El incumplimiento de los plazos previstos para el pago o giro de los recursos de que trata este decreto. Por fuerza, una equilibrada y cuidadosa interpretación debe absolver el interrogante ¿los recobros por beneficios extraordinarios son materia del Decreto?.
La respuesta queda en el ámbito del derecho positivo, no en el plano de lo teleológico. Esto de manera concreta, es que la respuesta ha de hallarse en el texto mismo, y no en consideraciones generales como las de eficiencia y oportunidad en el manejo de los recursos, o en la fuerza disuasiva de una sanción por los intereses moratorios más altos.
Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 11 Posteriormente reproduce el contenido de los artículos 4 y 13 del Decreto 1281 de 2002, para con ello manifestar que el Tribunal incurre en una «FALACIA DE LA GENERALIZACIÓN PRECIPITADA», pues si bien tales preceptivas hablan de la procedencia de los intereses, los mismos proceden es para el «pago o giro de los recursos de que trata este Decreto», entre los cuales no se encuentran los «RECOBROS POR BENEFICIOS EXTRAORDINARIOS».
En seguida arguye que el citado Decreto 1281 de 2002 es fruto de las facultades extraordinarias contempladas por el artículo 107 de la Ley 715 de 2001, por tanto «lo que protege el artículo 4º son los recursos del sistema de actuaciones indebidas de las EPS», es por esto, que asevera que el Tribunal no podía «trastocar la ecuación al proteger los recursos de las EPS, de las actuaciones del FOSYGA».
Hace énfasis en que el Decreto 1281 de 2002, en ningún aparte establece para que el «FOSYGA proceda a efectuar un pago» no exista «ninguna SANCIÓN al FOSYGA a favor de las ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD». Dice además que la «inapropiada generalización que trae el artículo 4º del Decreto 1281 de 2002, en gracia de discusión, es para los eventos, y sólo para aquellos, que estén contemplados en el Decreto», entre los que no aparecen los citados recobros por beneficios extraordinarios.
De otra parte explica que el sentenciador de alzada también le da un alcance equivocado al artículo 7 del Decreto 1281 de 2002, al ordenar el pago de tales intereses Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 12 moratorios a partir de la presentación de las facturas, cuando en verdad tal disposición en sus diferentes incisos regula son las situaciones en que se pueden encontrar las IPS y no las EPS, como lo es la aquí demandante, pues éstas pueden reclamar del FOSYGA atención en accidentes de tránsito, eventos catastróficos y terroristas, y ninguno de estos cobros son objeto de la presente acción, por tanto tampoco se podían imponer los mismos.
Hace énfasis en que «no existe en el Decreto 1281 de 2002, ninguna norma que establezca un plazo dentro del cual el FOSYGA deba cumplir con pago de facturas» y menos que «establezca una sanción al FOSYGA por la injustificada formulación de glosas». Por tanto, no se puede «hacer de una norma consagrada para proteger el FOSYGA una fuente de su desangre».
Finalmente transcribe apartes de la sentencia CC C510- 2004, para con ello esgrimir que el plazo sólo opera para la presentación de la factura de cobro, y no para su pago y menos para la imposición de sanción en caso de no hacerlo, de ahí que, es evidente la interpretación errónea que el Tribunal hizo de las normas señaladas en la proposición jurídica.
VII. LA RÉPLICA La EPS SURA, en síntesis, manifiesta que la entidad recurrente no logra demostrar en el desarrollo del cargo la supuesta interpretación errónea de los artículos 1, 4 y 13 del Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 13 Decreto 1281 de 2002, menos la falta de aplicación del artículo 107 de la Ley 715 de 2001 y la indebida aplicación de los artículos 7 y 15 del decreto mencionado con antelación, por lo que el juez de alzada concluyó válidamente que los intereses establecidos en el artículo 4 del citado Decreto 1281 de 2002 eran aplicables a la ADRES por desconocer los plazos establecidos para el pago de los recobros.
Aduce que las normas que establecían el procedimiento para adelantar el trámite de recobros al FOSYGA, no imponían plazos perentorios para que el administrador fiduciario informara el resultado de auditoría y realizara el pago de los recobros a la entidad, pero que mediante la Resolución 3797 de 2004 se regularon los mencionados plazos por primera vez.
Más adelante y luego de hacer énfasis en que el Estado no está exento de la condena por intereses moratorios, se plantea el siguiente cuestionamiento «¿si el Estado no está exento de la condena a los intereses de mora, cual es la tasa del interés que se debe aplicar?», al que respondió que ahí es donde el operador judicial debe hacer uso de la hermenéutica para interpretar y aplicar las normas vigentes y precisó que el Decreto 1281 de 2002 estableció las normas relativas al flujo de recursos dentro de los actores del sistema general de seguridad social, siendo el Estado un actor activo, por consiguiente le son aplicables los postulados de esta disposición; y que contrario a lo dicho por ADRES, la tasa de los intereses moratorios debe ser la establecida en el artículo Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 14 4 del aludido Decreto 1281 de 2002, por tratarse de un precepto que consagra la sanción a título de mora de las entidades que incumplen con el flujo de recursos a su cargo.
Concluye que la sustentación del recurso pretende enmascarar una obligación a cargo del Estado, bajo la premisa de que está exento de cualquier obligación por la mora en el pago de tales recursos. VIII. CONSIDERACIONES Conforme a la sustentación del cargo propuesto, a la Corte le corresponde dilucidar desde el punto de vista jurídico, si el Tribunal se equivocó al condenar a la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud – Adres, al pago de los intereses moratorios.
Como se recuerda, el Tribunal soportó la condena por intereses moratorios en contra de la ADRES, en el artículo 4 del Decreto 1281 de 2002, lo que fue apoyado en el entendimiento que, sobre el alcance de dicha preceptiva, le dio el Consejo de Estado en concepto del 19 de agosto de 2010. Intereses que por demás encontró procedentes al haberse presentado las facturas y cuentas de cobro dentro de los seis meses a su causación o prestación del servicio, y adicionalmente porque resultaron infundadas las glosas, habiéndose generado los mismos desde la fecha de presentación de la factura, reclamación o cuenta de cobro, según lo establecido en el citado Decreto, con exclusión de Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 15 los servicios cobrados de manera extemporánea y relacionados con el afiliado Hugo Andrés Urruchurto Páez.
Para la entidad recurrente, dicha decisión es equivocada en razón a que la normativa aplicable no consagra el pago de tales intereses, tampoco establece un plazo para que el Fosyga, hoy Adres, realice la cancelación de tales recobros por beneficios extraordinarios y menos el reconocimiento de los intereses moratorios previstos por el artículo 4º del Decreto 1281 de 2002, en caso de mora en su cancelación. Para dilucidar lo anterior, es importante recordar que la Ley 100 de 1993 en su artículo 218 dispuso la creación del Fondo de Solidaridad y Garantía - Fosyga, como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud, encargada de administrar los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud y que se maneja por encargo fiduciario, con el fin de lograr una atención sanitaria prioritaria y de calidad para aquellos que la requieren, sean contribuyentes o no. Así mismo, el artículo 219 ibídem, estructuró dicho fondo a partir de cuatro subcuentas independientes: a) de compensación interna del régimen contributivo; b) de solidaridad del régimen de subsidios en salud; c) de promoción de la salud y, d) del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito.
Fosyga fue sustituida en sus funciones por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, desde el 1 Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 16 de agosto de 2017, conforme lo establecido en la Ley 1753 de 2015. Ahora bien, el derecho al recobro por beneficios extraordinarios surge por tratarse de un pago realizado por la EPS, al que no se encuentra obligada ni legal ni reglamentariamente, y que le acarrearía la falta de flujo en los recursos y, por ende, su afectación en la sostenibilidad financiera, ya que los dineros que recibe a título de Unidad de Pago por Capitación - UPC, que es el valor per cápita que reconoce el Sistema General de Seguridad Social en Salud a cada Entidad Promotora de Salud por la organización y garantía de la prestación de los servicios contenidos en el Plan Obligatorio de Salud – POS, deben destinarse exclusivamente a costear los servicios de ese plan (POS).
Así, el Estado actúa como garante del goce efectivo del derecho a la salud, y es a quien le corresponde reembolsar los valores gastados por las EPS por conceptos ajenos al POS, con la finalidad de que se garantice la prestación ininterrumpida del servicio a sus afiliados y usuarios. El Decreto 1281 de 2002 emitido por el Gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el numeral 4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 y «Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación», en su artículo 1 señala lo siguiente: Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 17 Artículo 1.
Eficiencia y oportunidad en el manejo de los recursos. Para efectos del presente decreto, se entenderá por eficiencia, la mejor utilización social y económica de los recursos financieros disponibles para que los beneficios que se garantizan con los recursos del Sector Salud de que trata el presente decreto, se presten en forma adecuada y oportuna.
La oportunidad hace referencia a los términos dentro de los cuales cada una de las entidades, instituciones y personas, que intervienen en la generación, el recaudo, presupuestación, giro, administración, custodia o protección y aplicación de los recursos, deberán cumplir sus obligaciones, en forma tal que no se afecte el derecho de ninguno de los actores a recibir el pronto pago de los servicios a su cargo y fundamentalmente a que se garantice el acceso y la prestación efectiva de los servicios de salud a la población del país.(Subraya la Sala).
Para lo indicado en precedencia, en el artículo 7 ibídem se reguló el trámite de las cuentas presentadas por los prestadores de servicios de salud por recobros y cuando se causan los intereses moratorios, y allí se indicó: ARTICULO 7- TRÁMITE DE LAS CUENTAS PRESENTADAS POR LOS PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD. Además de los requisitos legales, quienes estén obligados al pago de los servicios, no podrán condicionar el pago a los prestadores de servicios de salud, a requisitos distintos a la existencia de autorización previa o contrato cuando se requiera, y a la demostración efectiva de la prestación de los servicios.
Cuando en el trámite de las cuentas por prestación de servicios de salud se presenten glosas, se efectuará el pago de lo no glosado. Si las glosas no son resueltas por parte de la Institución Prestadora de Servicios de Salud, IPS, en los términos establecidos por el reglamento, no habrá lugar al reconocimiento de intereses, ni otras sanciones pecuniarias.
En el evento en que las glosas formuladas resulten infundadas el prestador de servicios tendrá derecho al reconocimiento de intereses moratorios desde la fecha de presentación de la factura, reclamación o cuenta de cobro. Las cuentas de cobro, facturas o reclamaciones ante las entidades promotoras de salud, las administradoras del régimen subsidiado, las entidades territoriales y el Fosyga, se deberán presentar a más tardar dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de la prestación de los servicios o de la ocurrencia del Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 18 hecho generador de las mismas.
Vencido este término no habrá lugar al reconocimiento de intereses, ni otras sanciones pecuniarias (Se subraya). Sobre esta preceptiva, lo primero que debe decirse, es que si bien es cierto como lo pone de presente la censura, su inciso segundo refiere a las IPS, ello es para significar la procedencia o no de los intereses moratorios cuando las glosas no son resueltas en los términos establecidos en el reglamento, pero nunca para excluir a las EPS que es una de las entidades prestadoras de salud a las que señala el mismo título del artículo, para efectos de la obligación de pagar los recobros; tanto así que, el inciso final de la norma que se subraya, se hace alusión a las «entidades promotoras de salud» (régimen contributivo) al igual que a las administradoras del régimen subsidiado, a las entidades territoriales y al FOSIGA hoy ADRES, que es precisamente la obligada a sufragar los citados recobros a las EPS.
Del mismo modo, de la citada normativa surge sin lugar a equívocos, la procedencia de los intereses moratorios, «En el evento en que las glosas formuladas resulten infundadas», que es el caso al que se contrae el sub lite, en el que, como quedó demostrado, frente a los recobros a los cuales se accedió fueron presentados dentro de los seis meses y las glosas formuladas se declararon carentes de fundamento, inferencias del Tribunal que no son atacadas en casación y se mantienen incólumes.
De lo expuesto se concluye que no acierta la censura cuando en su disertación alega la improcedencia de los Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 19 intereses moratorios, por no haberse establecido un plazo para el pago de los recobros y menos si los mismos no eran cancelados, cuando los que aquí se imponen, tienen como fundamento la existencia de glosas infundadas, las que, dicho sea de paso, no son controvertidas en el recurso de casación por la entidad recurrente y, que se itera, sí dan lugar al reconocimiento de la citada sanción, pues es el mismo Decreto 1281 de 2002, el que en su artículo 4 los consagra en los siguientes términos: El incumplimiento de los plazos previstos para el pago o giro de los recursos de que trata este decreto, causará intereses moratorios a favor de quien debió recibirlos, liquidados a la tasa de interés moratorio establecida para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
(Se subraya). De otra parte, es cierto que el artículo 13 del decreto en mención, únicamente hace alusión a los «términos para cobros o reclamaciones con cargo a recursos del Fosyga», estableciendo para ello que «cualquier tipo de cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga deberá tramitarse en debida forma ante su administrador fiduciario dentro de los seis meses siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, según corresponda», sin que allí se contemple el plazo para efectuar su pago por parte del FOSYGA, hoy ADRES.
No obstante lo precedente, dicha omisión fue superada desde la expedición de la Resolución 3797 de 2004, emitida por el entonces Ministerio de la Protección Social «Por la cual Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 20 se reglamentan los Comités Técnico – Científicos y se establece el procedimiento de recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga por concepto de suministro de medicamentos, no incluidos en el Plan Obligatorio de salud y, de fallos de tutela», la que en su artículo 13, consagró lo siguiente: Artículo 13.
Término para estudiar la procedencia y el pago de las solicitudes recobro. El Ministerio de la Protección Social o la entidad que se defina para tal efecto, deberá adelantar el estudio de la solicitud de recobro e informar a la entidad reclamante el resultado del mismo, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a su radicación. Como resultado del estudio, las solicitudes de recobro podrán ser objeto de rechazo, devolución, aprobación condicionada o aprobación para pago.
Las solicitudes de recobro presentadas oportunamente y en debida forma, que tengan como resultado aprobación para pago, deberán pagarse dentro del plazo señalado en el presente artículo. Es decir, desde dicha preceptiva se estableció el plazo, que echa de menos la censura, dentro del cual el Fosyga efectuará el pago del recobro y, por ende, establece la fecha de causación de los intereses moratorios y si bien, la mencionada Resolución 3797 de 2004 fue posteriormente derogada por las Resoluciones 2933 de 2006 y 3099 de 2008, esta última modificada por las Resoluciones 3754 y 5033 de 2008, 4377 de 2010 y, 1089 y 2064 de 2011, en todas ellas se mantuvo el plazo de pago de dos meses conforme se consagró desde la primera Resolución 3797 de 2004.
Así las cosas, no existe el supuesto vacío legal que invoca la censura Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 21 y menos que el Fosyga, hoy Adres, no tenga un plazo para efectuar tales pagos. Por último, es oportuno señalar que el Consejo de Estado en sentencia dictada dentro del proceso radicado bajo el n.° 11001 03 24 000 2005 00264 01, del 15 de diciembre de 2016, fue claro en precisar que el artículo 4 del Decreto 1281 de 2002 no excluye de la imposición de los intereses moratorios al Fosyga, por el contrario, lo que allí se establece es que se generarán por el incumplimiento de los plazos previstos para el pago o giro de los recursos de que trata dicho precepto y, precisamente, aquella entidad tiene a su cargo el pago de los recobros que por medicamentos y/o servicios médicos no POS deben hacer las EPS por orden del Comité Técnico Científico o de autoridad judicial en decisiones de tutela, así lo precisó: En síntesis, el pago tardío de los recobros presentados al FOSYGA por servicios y medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, da lugar al pago de intereses de mora a la tasa establecida para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, no sólo porque así se deriva de una lectura sistemática de los artículos 1, 4 y 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, sino porque ello se adecúa a las finalidades y objetivos mismos del decreto y del sistema de salud en general.
Por lo mismo, al existir norma expresa sobre la tasa de interés moratorio aplicable a esta materia, no resultaría pertinente acudir a la tasa de interés del Código Civil que ha sido utilizada en algunas ocasiones por la jurisprudencia del Consejo de Estado cuando no existe disposición legal aplicable». Es, entonces, el ordenamiento jurídico el que despeja las dudas que el demandante tiene en relación con el restablecimiento del derecho, esto es, (1) por virtud del artículo 4 del Decreto 1281 de 2002, los recobros al Fondo de Solidaridad y Garantía por prestaciones por fuera del plan obligatorio de salud devengan intereses moratorios, cuyo reconocimiento fue solicitado en el Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 22 libelo de la demanda;
(2) la morosidad en el pago de los recobros por parte de dicho fondo da lugar a que deban reconocerse intereses moratorios a la tasa establecida para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, al tenor de la citada disposición legal; (3) a la pregunta sobre el inicio del cálculo de dichos intereses, resulta evidente que está determinado por las disposiciones que regulan el pago de este tipo de prestaciones establecidos en la misma Resolución 3797 de 2004.
Todo lo anterior lleva a la Sala a concluir que no se equivocó el Tribunal al imponerle a la entidad ADRES el pago de los intereses moratorios a la tasa establecida para los tributos administrados por la DIAN, con lo cual descarta la violación de las normas señaladas en la proposición jurídica. Finalmente, en cuanto a lo manifestado en el alcance de la impugnación, en relación con la revocatoria de las condenas por «RECOBROS» y lo referente al «pago de servicios médicos y prestaciones de salud formulados de manera extemporánea»; como quiera que en el cargo no se trae ningún argumento jurídico en relación con esta temática, la Sala se abstiene de hacer algún pronunciamiento, máxime que si lo que pretendía la censura era cuestionar la extemporaneidad de tales recobros, según la fecha en que se presentaron, debió dirigir un ataque por la vía indirecta o de los hechos, para poner de presente las pruebas que respalden su aspiración, ya que el Tribunal dio por probado que dichos «recobros» por el valor de las condenas que impuso, fueron presentados en tiempo, inferencia que es fáctica, la cual se mantiene incólume dada la orientación de la acusación. Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 23 En consecuencia, la colegiatura no cometió los yerros jurídicos endilgados, por ende, el cargo no prospera.
Las costas en el recurso extraordinario están a cargo de la entidad recurrente ADRES y en favor de la EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A. - EPS SURA, por cuanto la acusación no tuvo éxito y hubo réplica. Se fijan como agencias en derecho a favor de la opositora la suma de $8.800.000, que se incluirán en la liquidación, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 366 del CGP.
IX. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, el 19 de abril de 2018, en el proceso ordinario laboral instaurado por la EPS Y MEDICINA PREPAGADA SURAMERICANA S.A. - EPS SURA contra LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, proceso en el que se vinculó como «listisconsorcio necesario por pasiva» a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES.
Costas conforme lo indicado en la parte motiva. Radicación n.° 82075 SCLAJPT-10 V.00 24 Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen.