CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SCLAJPT-10 V.00 IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ Magistrado ponente SL1958-2021 Radicación n.° 80370 Acta 10 Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiuno (2021). Decide la Sala el recurso de casación que la ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS PORVENIR S.A. interpuso contra la sentencia que la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín profirió el 17 de octubre de 2017, en el proceso que HIMELDA INÉS ZAPATA BOTERO adelanta contra la recurrente y la JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ.
I.
ANTECEDENTES La accionante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez de origen común, los intereses moratorios y las costas del proceso. Radicación n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 2 En respaldo de sus aspiraciones, narró que estaba afiliada a la AFP Porvenir y contaba con distintos diagnósticos de salud, que fueron evaluados mediante los siguientes dictámenes de pérdida de la capacidad laboral: Entidad Fecha Dictamen PCL Fecha de Estructuración Naturaleza Dictamen EPS Aliansalud 28/10/2010 66.64% No se indica Dictamen inicial EPS Seguros Alfa 19/01/2011 32.10% 06/12/2010 Valoración interdisciplinaria Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquía 21/02/2012 51.09% 25/11/2010 Calificación en primera instancia. Junta Nacional de Calificación de Invalidez 11/04/2013 39.10% 25/11/2010 Calificación en segunda instancia. Médico Juan Alberto Vélez No se indica 55.7% 25/11/2010 Calificación particular.
Señaló que conforme a la valoración que realizó la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia «presenta una condición de salud compleja (…) su funcionalidad está comprometida y teniendo en cuenta todas sus patologías presenta un cuadro de invalidez material». Agregó que el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral en el trámite de instancias ante las Juntas de Calificación varió porque la Junta Nacional de Calificación de Invalidez emitió un dictamen sin «documentarse de la manera más completa y actualizada posible», dado que no ordenó Radicación n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 3 exámenes complementarios posteriores a los que obraban en el trámite de calificación que le realizaron en el 2010 ni tuvo en cuenta los diagnósticos de síndrome del manguito rotatorio y las valoraciones psiquiátricas, las cuales sí valoró el médico Juan Alberto Vélez.
Por último, indicó que solicitó a Seguros de Vida Alfa S.A. el reconocimiento de la pensión de invalidez y dicha entidad la negó mediante comunicación de 20 de enero de 2011, y que el 3 de mayo de 2013 requirió dicha prestación a Porvenir S.A. sin que a la fecha de presentación de la demanda hubiese obtenido respuesta (f.º 3 a 11, cuaderno 1.1).
Al contestar la demanda, Porvenir S.A. se opuso a las pretensiones. En cuanto a los hechos en que se basa, aceptó la afiliación de la actora a dicha entidad, los dictámenes que emitieron las juntas de calificación y el contenido de los mismos. Respecto a los demás, aseveró que no eran ciertos, no eran hechos o no le constaban. Afirmó que negó el reconocimiento del derecho pensional porque su responsabilidad es trasladar tal petición a la aseguradora previsional y «atender los dictámenes que sean emitidos por las entidades que por expresa disposición legal son las competentes para emitirlos», sin que le sea dable aceptar cualquier otra experticia. Destacó que conforme a los Manuales Únicos de Calificación de Invalidez las Juntas de Calificación Radicación n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 4 concluyeron que la actora no tenía una pérdida de la capacidad laboral superior al 50%.
En su defensa, formuló las excepciones de prescripción, petición antes de tiempo, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, falta de causa en las pretensiones de la demanda, «falta de legitimación por activa de los requisitos legales para reconocer la pensión de invalidez», obligatoriedad del dictamen que profirió la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, compensación y buena fe (f.º 81 a 93, cuaderno 1.1).
Por su parte, la Junta Nacional de Calificación también se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda. En cuanto a los supuestos de hecho en que se fundamenta, aceptó los dictámenes de las juntas de calificación y su contenido. Respecto a los demás, manifestó que no eran ciertos, no eran hechos o no le constaban. Propuso las excepciones de legalidad de la calificación emitida por la Junta Regional de Calificación, «improcedencia del petitum, inexistencia de prueba idónea para controvertir el dictamen–carga de la prueba a cargo del contradictor», «la variación en la condición clínica del paciente con posterioridad al dictamen de la Junta Nacional exime de responsabilidad a la entidad», falta de legitimación por pasiva, inexistencia de pretensiones respecto a la Junta Nacional de Calificación, competencia del Juez Laboral, buena fe y la genérica (f.º 136 a 154, cuaderno 1.1).
Radicación n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 5 II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante fallo de 10 de marzo de 2016, la Jueza Diecisiete Laboral del Circuito de Medellín resolvió (f.º 348 a 350, cuaderno 1.2, CD. 3):
PRIMERO. Decretar la nulidad del dictamen No. 42794975 del 11 de abril de 2013, realizado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, a través del cual se calificó la pérdida laboral de la señora Himelda Inés Zapata Botero, en un porcentaje del 39.10% de origen común, con fecha de estructuración del 25 de noviembre de 2010 para, en su lugar, darle validez al dictamen No. F-8801- 03-0013 del 29 de octubre de 2014, emitido por la Facultad Nacional de Salud Pública de La Universidad de Antioquía, donde se le calificó a la demandante con una pérdida de capacidad laboral del 50.61% con fecha de estructuración 08 de octubre de 2010, tal como se desprende de lo dicho en la parte motiva.
SEGUNDO. Declarar que la señora Himelda Inés Zapata Botero (…) le asiste derecho a obtener el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, a partir del 08 de octubre de 2010, conforme se dijo en la parte motiva.
TERCERO. Condenar a ( ) Porvenir S.A. a reconocer y pagar a la señora Himelda Inés Zapata Botero (…) la suma de $44.631.676,67, por concepto de retroactivo pensional calculado entre el 08 de octubre de 2010 y el 29 de febrero de 2016. A partir del mes de marzo de 2016, ( ) Porvenir S.A. continuará reconociendo y pagando a la señora Himelda Inés Zapata Botero (…) una mesada pensional equivalente a un SMMLV, sin perjuicio de los incrementos anuales y sobre 14 mesadas pensionales por año. Se autoriza a ( ) Porvenir S.A. a que del retroactivo pensional liquidado, se realicen los descuentos en salud a que haya lugar y sean remitidos con destino al Fosyga.
CUARTO. Condenar a ( ) Porvenir S.A. a reconocer y pagar a la señora Himelda Inés Zapata Botero (…) la indexación de las condenas, a partir de la fecha de emisión de esta sentencia y hasta el momento en que se haga efectivo el pago de la obligación, conforme fórmula señalada en la parte motiva.
QUINTO. Absolver a ( ) Porvenir S.A. y a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez del resto de las súplicas de la demanda. Radicación n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 6 SEXTO. Condenar a ( ) Porvenir S.A. a cancelar los gastos del proceso. Se abstiene el despacho de condenar a agencias.
SÉPTIMO. Se autoriza a ( ) Porvenir S.A. a compensar lo pagado por concepto de incapacidades superiores a los 180 días, del retroactivo que hoy se concede, conforme a lo que se señaló en la parte motiva. Las demás excepciones quedan implícitamente resueltas. III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Por apelación de Provenir S.A., mediante sentencia del 17 de octubre de 2017 la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín confirmó la decisión de la a quo e impuso condena en costas a la apelante (f.º 362, cuaderno 1.2 y CD. 4).
Para los fines que interesan al recurso de casación, el ad quem señaló que en el proceso se acreditó que: (i) Aliansalud determinó que el pronóstico de salud de la actora era «malo siendo indefinido el término para reintegrarse a sus labores habituales» y le calificó una pérdida de la capacidad laboral del 66.4% de origen común, derivada de dos diagnósticos con orígenes distintos: fibromialgia, de origen común y, síndrome del túnel carpiano, de origen laboral;
(ii) el grupo interdisciplinario de calificación de pérdida de la capacidad laboral de Seguros de Vida Alfa S.A. asignó un porcentaje de secuelas del 32,10%, de origen común con fecha de estructuración del 6 de diciembre de 2010, ante el inconformismo de la actora sobre la calificación que realizaron las entidades de la seguridad social, el de la Junta Regional de Calificación de Invalidez al revisar dichas secuelas mediante dictamen del 21 de febrero de 2012 que Radicación n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 7 determinó un porcentaje del 51,09%, estructuradas el 25 de noviembre de 2010, de origen común en el que se valoraron los diagnósticos de polimialgia reumática, síndrome del túnel carpiano, traumatismo de tendones del manguito rotatorio del hombro y dolor crónico intratable;
(iii) la actora interpuso recursos de reposición y apelación contra la decisión anterior, que analizó la Junta Regional, entidad que no repuso su decisión y remitió el caso a la Junta Nacional de Calificación para resolver la alzada; (iv) Mediante dictamen de 11 de abril de 2013 la Junta Nacional de Calificación de Invalidez resolvió la apelación y concluyó que la actora tenía una pérdida de la capacidad laboral del 39,10%, sin modificar la fecha de estructuración ni el origen de la misma, y (v) la demandante solicitó el reconocimiento pensional a Porvenir S.A. el 3 de mayo de 2013, entidad que la negó el 9 de mayo siguiente, sin que exista constancia de notificación de dicha respuesta a la actora.
Así, asentó que el problema jurídico a resolver consistía en determinar si se habían materializado las condiciones de invalidez en la actora y, por tanto, tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. En esta dirección, indicó que conforme al artículo 38 de la Ley 100 de 1993 una persona es inválida cuando por cualquier causa «no provocada intencionalmente» alcanza una pérdida de la capacidad laboral superior al 50%, condición que se determina en primer lugar por la valoración que realizan las entidades del sistema general de seguridad con fundamento en el Manual Único de Calificación de Invalidez;
Radicación n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 8 y que adicionalmente puede ser valorada por la Junta Regional de Calificación en primera instancia y, por apelación a la Junta Nacional, tal como lo dispone el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005 y adicionado por el artículo 18 de la Ley 1562 de 2012.
Explicó que los dictámenes que emiten dichas entidades son controvertibles ante la jurisdicción del trabajo, en tanto los funcionarios judiciales en el marco de la libertad probatoria gozan de plena competencia y aptitud para examinar los hechos demostrados en el proceso y establecer a través de medios técnicos y científicos el verdadero grado de invalidez de una persona.
En su apoyo, citó las sentencias CJS SL, 19 oct. 2006, rad. 29622, CSJ SL, 18 mar. 2009, rad. 31062 y CSJ SL 18 oct. 2012, rad. 35450. Conforme a lo anterior, indicó que el a quo decretó la práctica de un dictamen pericial que se realizó por la «Facultad Nacional de Salud Pública» bajo los lineamientos del Manual Único de Calificación de Invalidez y concluyó que la actora padecía una pérdida de la capacidad laboral del 50.61%, que se estructuró el 8 de octubre de 2010 como consecuencia de diversos diagnósticos.
Agregó que la citada experticia tuvo en cuenta todas las historias clínicas, radiografías, ecografías, conceptos médicos, las diferentes calificaciones realizadas, al igual que todos los «elementos que consideró pertinentes» para evaluar la condición de invalidez y la llevaron a concluir que la actora Radicación n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 9 no presentaba «mejoría alguna, [sino] por el contrario por el debilitamiento de su salud física, le ha traído trastornos depresivos de mayor gravedad, patologías que le dificultan incursionar de nuevo en el mercado laboral, por lo que lleva varios años incapacitada».
Así, consideró que el citado dictamen merecía total credibilidad, en contraste con el que efectuó la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, pues en este último no se efectuó un estudio detallado de las condiciones de salud de la demandante y excluyó diagnósticos que debieron ser tenidos en cuenta al momento de valorar las deficiencias.
Por otra parte, desestimó los argumentos de la recurrente en relación con el origen de las patologías de la actora, al considerarlos como un «hecho nuevo» que no había sido objeto de controversia en el trámite de calificación realizado ante las juntas ni en este proceso. Por último, expuso que la demandante tenía una invalidez de origen común y cumplía con los requisitos previstos en el artículo 1.º de la Ley 860 de 2003 para acceder a la pensión solicitada, norma aplicable conforme a la fecha de estructuración de dicho riesgo.
IV. RECURSO DE CASACIÓN El recurso extraordinario de casación lo interpuso Porvenir S.A., lo concedió el Tribunal y lo admitió la Corte Suprema de Justicia. Radicación n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 10 V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN La recurrente pretende que la Corte «case totalmente» la sentencia impugnada para que, en sede de instancia, revoque la decisión de la a quo y la absuelva de las pretensiones de la demanda.
Con tal propósito, por la causal primera de casación formula un cargo, que no fue objeto de réplica. VI. CARGO ÚNICO Por la vía directa, acusa la aplicación indebida de los artículos 1.º, numeral 1.º de la Ley 860 de 2003, 38 y 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por los artículos 52 de la Ley 962 de 2005, 142 del Decreto 19 de 2012 y 18 de la Ley 1562 de 2012; y por infracción directa, los artículos 3.º, 4.º, 6.º y 7.º del Decreto 917 de 1999, 5.º, 9.º, 13, 14, 31, 32, 34 y 35 del Decreto 2463 de 2001, 51, 60 y 61 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, 164 y 266 del Código General del Proceso, 29, 228 y 230 de la Constitución Nacional y 1.º del Acto Legislativo 01 de 2005.
En el desarrollo del cargo señala que la certeza del daño generador de la invalidez debe ser determinado por las juntas de calificación, conforme a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. En apoyo, cita apartes de la sentencia CSJ SL5703-2015. Explica que existe un procedimiento para la determinación del estado de invalidez consagrado en el Radicación n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 11 artículo 142 del Decreto 19 de 2012 «(que modificó el artículo 52 de la Ley 962 de 2005), adicionado por el artículo 18 de la Ley 1562 de 2012», en el que se establecieron diversas instancias que deben surtirse con la finalidad de tener certeza del daño que padece un afiliado; asimismo, que conforme a tal regulación y a la «doctrina constitucional» los dictámenes que emiten las Juntas de Calificación deben ser acogidos de manera obligatoria por los operadores judiciales.
Agrega que los citados entes son «los únicos facultados por la ley para emitir dictamen sobre el grado de reducción de la capacidad laboral», pues la experticia que emiten es «necesaria para la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión» y corresponde a «la prueba idónea del estado de invalidez que genere el derecho a la pensión correspondiente».
En su respaldo, cita la sentencia C-1002-2004 de la Corte Constitucional, de la que afirma tiene carácter vinculante y erga omnes, conforme lo dispuso esa misma autoridad judicial en la decisión CC T- 292-2006. Asevera que las Juntas de Calificación emiten los dictámenes de pérdida de la capacidad laboral en el marco de las competencias que le han sido asignadas y en el desarrollo de trámites previamente establecidos en la ley, de modo que el desconocimiento de dichas experticias por parte de los jueces vulnera los principios constitucionales al «debido proceso, la seguridad jurídica y la sostenibilidad financiera del sistema pensional», más aún cuando las decisiones «científicas o técnicas» no son susceptibles de Radicación n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 12 modificación por parte de los jueces conforme a los artículos 226 del Código General del Proceso y 51 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
Por último, aduce que el desatino jurídico del Tribunal es evidente en tanto «soslayó infundadamente» la experticia que realizó la Junta Nacional de Calificación, para en su lugar darle validez a un «dictamen ineficaz» que no cumplía con los parámetros de los artículos 3.º y 4.º del literal a) del «Decreto 917 de 1998» y el artículo 31 del Decreto 2463 de 2001.
Al respecto, refiere la sentencia CSJ SL10507-2014. VII. CONSIDERACIONES No se discute en casación: (i) la afiliación de la actora a Porvenir S.A.; (ii) las valoraciones que le realizaron en los trámites administrativos de determinación de pérdida de la capacidad laboral, los diagnósticos y sus respectivos porcentajes de pérdida de la capacidad laboral, fecha de estructuración y origen, y (iii) la solicitud pensional y la negativa de la AFP a dicho reconocimiento.
Así, la Corte debe determinar si los dictámenes de pérdida de la capacidad laboral que profieran las Juntas Regionales y Nacionales de Calificación de Invalidez son vinculantes para los jueces laborales o estos pueden formar libremente su convencimiento para determinar la situación de invalidez. Radicación n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 13 Pues bien, sea lo primero señalar que el artículo 41 la Ley 100 de 1993, modificado por los artículos 52 de la Ley 962 de 2005, 142 del Decreto Ley 019 de 2012 y adicionado por el artículo 18 de la Ley 1562 de 2012, establece un procedimiento en el sistema de seguridad social para la determinación de la condición de invalidez, que se realiza conforme a los elementos técnicos y científicos definidos en el Manual Único de Calificación de Invalidez vigente al momento de la evaluación, y comprende las siguientes etapas: (i) calificación en primera oportunidad: es la primera calificación que las aseguradoras o entidades administradoras de cada subsistema -Colpensiones, las compañías de seguros previsionales que asumen los riesgos de invalidez y muerte, las administradoras de riesgos laborales y entidades promotoras de salud- se encargan de realizar a fin de atender y definir, a través de equipos multidisciplinarios internos, las solicitudes de sus usuarios dirigidas a establecer el origen, la pérdida de la capacidad laboral o la revisión sobre el porcentaje de secuelas asignado, y;
(ii) las calificaciones de instancia: son aquellas que, respecto a las inconformidades que los usuarios manifiesten en relación con aquella calificación de primera oportunidad y en los eventos en que ello es obligatorio, les corresponde realizar a las Juntas Regionales y Nacionales en primera y Radicación n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 14 segunda instancia, respectivamente, a fin de establecer la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen, conforme lo previsto en el inciso 4.º del artículo 52 de la Ley 965 de 2005.
En esta perspectiva, la Corte ha admitido la relevancia de los dictámenes que emiten las Juntas de Calificación al considerarlos conceptos técnicos y científicos elaborados por órganos autorizados en desarrollo de un trámite previamente establecido por el legislador. Sin embargo, también ha aclarado que los mismos no constituyen prueba solemne, de modo que pueden controvertirse ante los jueces del trabajo, quienes tienen competencia para examinar los hechos que contextualizan la condición incapacitante establecida por estas entidades (CSJ SL, 19 oct. 2006, rad. 29622, CSJ SL, 27 mar. 2007, rad. 27528, CSJ SL, 18 sep. 2012, rad. 35450, CSJ SL, 30 abr. 2013, rad. 44653, CSJ SL16374-2015, CSJ SL5280-2018 y CSJ SL4571-2019).
En la primera de las sentencias referidas, la Corporación indicó: (….) Ciertamente, la Corte ha estimado que en la actualidad el estado de invalidez de un trabajador corresponde establecerse mediante la valoración científica de las juntas de Calificación, a través del procedimiento señalado en los reglamentos dictados por el Gobierno Nacional.
Pero la Sala de Casación Laboral no ha sostenido que los parámetros señalados en el dictamen de la Junta sean intocables (…) De ninguna manera ha considerado la Corte que los hechos relativos a las circunstancias de tiempo, modo y lugar sobre el hecho genitor de la minusvalía, tenidos en cuenta por uno de tales entes, o por ambos si se agotan las dos instancias, sean materia incontrovertible ante la jurisdicción del trabajo (…) Reitera la Corte, entonces, su criterio ya decantado de que los jueces del trabajo y de la seguridad social sí tienen plena Radicación n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 15 competencia y aptitud para examinar los hechos realmente demostrados que contextualizan la invalidez establecida por las juntas, a fin de resolver las controversias que los interesados formulen al respecto.
Ello, por supuesto, no llega hasta reconocerle potestad al juez de dictaminar en forma definitiva, sin el apoyo de los conocedores de la materia, si el trabajador está realmente incapacitado o no y cuál es la etiología de su mal, como tampoco cuál es el grado de la invalidez, ni la distribución porcentual de las discapacidades y minusvalías”.
Igualmente, la Corte ha adoctrinado que el análisis de la condición de invalidez de una persona está sometida a la valoración del juez bajo los principios de libre formación del convencimiento y apreciación crítica y conjunta de la prueba, previstos en los artículos 60 y 61 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CSJ SL, 18 mar. 2009, rad. 31062, CSJ SL, 18 sep. 2012, rad. 35450, CSJ SL3090-2014, CSJ SL9184-2016, CSJ SL697-2019, CSJ SL3380-2019, CSJ SL 3992- 2019, CSJ SL5601-2019 y CSJ SL4346-2020).
Los anteriores precedentes judiciales están acordes con lo previsto en el entonces vigente artículo 40 del Decreto 2463 de 2001, derogado por el Decreto 1352 de 2013, último que en su artículo 44 si bien le atribuyó a las juntas de calificación personería jurídica, autonomía técnica y científica en sus dictámenes, reiteró que «las controversias que se susciten en relación con los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de invalidez, serán dirimidas por la Justicia Laboral Ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, mediante demanda promovida contra el dictamen de la junta correspondiente».
Radicación n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 16 Por otra parte, si bien en la sentencia C-1002-2004 la Corte Constitucional señaló que «el dictamen de las juntas de calificación es la pieza necesaria para la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión, propiamente dicho», también señaló que dichas experticias «no tienen la virtud de resolver de manera definitiva las controversias surgidas en torno al grado de invalidez ni de producir efectos de cosa juzgada», dado que ello solo ocurre con el ejercicio de la función jurisdiccional del Estado, que «implica el desarrollo de una serie de actos procesales que culminan en la expedición de un acto final -la sentencia-, llamado a definir el punto controvertido con fuerza de verdad legal».
Por lo demás, es necesario destacar que la Corte en numerosas oportunidades ha precisado que la existencia de una experticia emitida por alguna de las entidades competentes en el procedimiento de determinación de invalidez en el sistema de seguridad social no es vinculante ni ata al juez al momento de resolver en sede jurisdiccional las controversias que se susciten respecto al mismo (CSJ SL4571-2019).
Precisamente, en esta providencia se indicó: Así las cosas, las partes pueden discutir el contenido de los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de invalidez ante la jurisdicción ordinaria laboral; incluso, dentro del proceso, el juez puede como en este caso, ordenar una nueva valoración para decidir conforme a la sana crítica, sobre la pretensión solicitada.
De igual modo, esta Sala adoctrinó que las decisiones que adopten las juntas no son vinculantes para el funcionario judicial. Al definir un asunto en el que se contrapongan diferentes conceptos científicos sobre el estado de salud de una persona, puede Radicación n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 17 soportar su decisión en el que le otorgue mayor credibilidad y poder de convicción. Así, el Tribunal soportó su decisión en una prueba a la que le otorgó mayor valor probatorio (dictamen de la Facultad Nacional de Salud Pública de la Universidad de Antioquia), en perjuicio de otra que también figura en el proceso (Dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez), determinación que se acompasa con la posibilidad legal de apreciar libremente las pruebas y, por lo mismo, no comporta ningún desatino jurídico.
En el anterior contexto, los jueces laborales tienen plena autonomía y libertad de valoración de las pruebas científicas que les permitan formar libremente el convencimiento de los supuestos de hecho debatidos en juicio, en los términos de los citados artículos 60 y 61 del Estatuto Procesal del Trabajo, de modo que no constituye una transgresión del orden jurídico la selección razonable de una prueba científica diferente a los dictámenes que emiten las Juntas Regionales o Nacional de Calificación, que también evalúe la invalidez de la persona afiliada con apego a los lineamientos legales.
Así las cosas, el Tribunal no incurrió en el desatino jurídico que le endilga la censura, dado que contaba con la facultad de formar libremente su convencimiento; además, los dictámenes emitidos en los trámites administrativos de determinación de la invalidez no eran vinculantes y podía soportar su decisión en otra prueba científica, como lo fue la que efectuó la Facultad Nacional de Salud Pública en el proceso judicial, en contraste con las dictadas por las juntas de calificación. Radicación n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 18 Por lo demás, la censura no controvirtió por la vía adecuada la valoración que emitió la Facultad Nacional de Salud Pública.
En consecuencia, el cargo no prospera. Sin costas por cuanto no hubo réplica. VIII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia que la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín profirió el 17 de octubre de 2017, en el proceso que HIMELDA INÉS ZAPATA BOTERO promovió contra la ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS PORVENIR S.A. y la JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ.
Sin costas. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Radicación n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 19 Presidente de la Sala CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO (No firma por ausencia justificada) Radicación n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 20 SCLAJPT-10 V.00 ACLARACIÓN DE VOTO IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ Magistrado ponente Radicación n.° 80370 HIMELDA INÉS ZAPATA BOTERO vs. ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS PORVENIR S.A. y la JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ Aunque compartimos la decisión adoptada, debemos manifestar nuestra aclaración respecto de un punto de la sentencia y es el relacionado con nuestra convicción de que la valoración probatoria que se viene dando al dictamen pericial rendido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez no refleja en su real dimensión la integración que dicho órgano tiene dentro del sistema de seguridad social al punto que, desde la redacción primigenia de la Ley 100 de 1993, se contempló la creación de un cuerpo especializado encargado de determinar el estado de invalidez a que hace alusión dicha normativa.
Aclaración de voto n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 2 En efecto, creemos, debe partirse de lo dispuesto por el artículo 48 de la CP el cual establece que «La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley», además de ser una garantía de derecho de carácter irrenunciable.
A lo anterior debe añadirse la modificación introducida por uno de los incisos del Acto Legislativo 01 de 2005, en el sentido de que «Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones», lo que permite establecer el amparo normativo constitucional que es la génesis del sistema en lo que a invalidez se refiere.
Nótese que en cumplimiento de los preceptos constitucionales mencionados en precedencia, ha sido expedida una numerosa normativa a lo largo del tiempo que ha pretendido regular el tema, de la cual hace parte, entre otras, la Ley 100 de 1993, el Decreto Ley 1295 de 1994, el Decreto 917 de 1999, el Decreto 2566 de 2009, el Decreto Ley 019 de 2012, la Ley 1562 de 2012, el Decreto 1352 de 2013, el Decreto 1477 de 2014, el Decreto 1507 de 2014 y el Decreto1072 de 2015.
Varias de tales preceptivas establecen la imperatividad de los pronunciamientos de la Junta de Calificación de Invalidez o su obligatoriedad, sobre el entendimiento del Aclaración de voto n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 3 sistema de seguridad social como un todo, del cual, insistimos, ellos hacen parte, como eslabón fundamental, del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
La idoneidad probatoria de los dictámenes de la Junta no se puso en duda por parte de la Sala antaño y, por vía de ejemplo, así se reconoció en la sentencia CSJ SL, 27 jun. 2002, rad. 17999: […] considera la Corte pertinente reiterar que dada la circunstancia no contradicha en casación de haberse estructurado el estado de invalidez en abril de 1997, es decir, en vigencia de la Ley 100 de 1993, la prueba idónea para establecer dicho estado y el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral es el dictamen emitido por las juntas de invalidez, regional o nacional, y no otra clase de experticio rendido por autoridades o personas diferentes.
(Subrayas propia) En el mismo sentido se pronunció la Sala en el proveído CSJ SL, 29 jul. 2003, rad. 20558: […] anota la Sala que después de la vigencia de la Ley 100 de 1993, la prueba idónea para decretar el estado de invalidez de los afiliados al Sistema de Seguridad Social Integral a quienes se aplique la misma, no es el dictamen emitido por el Médico Laboral del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ni por ninguna otra autoridad diferente a la respectiva junta de calificación de invalidez que sea competente con arreglo a los reglamentos.
(Subrayas propias). Todo lo cual fue ratificado en pronunciamiento CSJ SL, 24 sep. 2003, rad. 21113: De otra parte, lo que en el fondo se cuestiona al Tribunal es que hubiera privilegiado el dictamen rendido por la Junta Calificadora de Invalidez que dicho sea de paso es la prueba que la ley prevé en estos casos, frente a otros medios de convicción obrantes en el proceso que para el actor merecen mayor credibilidad, cuando en esta materia con arreglo al artículo 61 Aclaración de voto n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 4 del Estatuto Procesal Laboral y de Seguridad Social, rige el principio de libertad probatoria que permite al juez formar su convencimiento inspirándose en los principios científicos que informan la crítica de la prueba y atendiendo a las circunstancias relevantes del pleito y a la conducta procesal observada por las partes.
Por lo tanto no puede atribuirse un yerro de apreciación al Juzgador cuando escoge de entre varios medios probatorios aquellos que en su sentir ameritan mayor credibilidad. (Subrayas propias). Llegados a este punto, no estamos abogando por considerar que el dictamen dado por la Junta de Calificación de Invalidez sea considerado una prueba solemne, es decir, ad substantiam actus o ad solemnitatem como «[…] aquella que para la existencia o validez de un acto jurídico material, la ley exige una forma instrumental determinada […]» (sentencia CSJ SL, 2 feb. 2005, rad. 23219), pues es nuestra convicción que la postura de la Sala en ese sentido ha sido acertada, como lo indicó desde la sentencia CSJ SL, 29 jun. 2005, rad. 24392, al señalar, precisamente que el dictamen de la Junta carece de esa condición: El ataque esta edificado fundamentalmente en la aseveración según la cual el juzgador de segundo grado incurrió en un error de derecho consistente en dar por probado que no hubo accidente de trabajo, pese a que la prueba solemne acerca de la calificación de origen del accidente lo acredita fehacientemente, es decir el dictamen emanado de la junta de calificación. Planteamiento que resulta inexacto pues la referida prueba no es más que un experticio que la ley estableció debía ser practicado por unos determinados entes, lo cual difiere claramente de lo que es una prueba solemne.
Al respecto, es oportuno resaltar que tratándose del accidente de trabajo lo que invariablemente obliga del dictamen es la determinación de la minusvalía del afiliado, pero no siempre la calificación del infortunio como accidente de trabajo, pues frente al acontecer irrebatible de que aparezcan en el proceso pruebas irrefutables que desvirtúen el origen de la incapacidad o la muerte del asegurado, […] (subrayas propias) Aclaración de voto n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 5 Además, la Corte Constitucional, en sentencia CC C- 1002-2004, al examinar la exequibilidad de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, señaló en relación con los dictámenes de las Juntas, desde la perspectiva de estudiar la violación de las normas sobre separación de poderes y otorgamiento de funciones jurisdiccionales a particulares: Las juntas de calificación de invalidez, tanto las regionales como la junta nacional, son organismos de creación legal, integrados por expertos en diferentes disciplinas, designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social -hoy, Ministerio de la Protección Social- para calificar la invalidez en aquellos eventos en que la misma sea necesaria para el reconocimiento de una prestación. De conformidad con los artículos acusados, los miembros de las juntas de calificación de invalidez no son servidores públicos y reciben los honorarios por sus servicios de las entidades de previsión o seguridad social ante quienes actúan, o por la administradora a la que esté afiliado quien solicite sus servicios[7].
Del contenido de la normativa legal se tiene que el fin de las juntas de calificación de invalidez es la evaluación técnica científica del grado de pérdida de la capacidad laboral de los individuos que se sirven del sistema general de seguridad social. El dictamen de las juntas de calificación es la pieza necesaria para la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión, propiamente dicho.
No obstante, del texto de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 se tiene que mientras las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez califican en primera instancia la invalidez y determinan su origen, la Junta Nacional de calificación de Invalidez resuelve en segunda instancia las controversias que sean sometidas para su decisión por las juntas regionales o seccionales respectivas, lo cual, en principio, sugiere que dichos organismos ostentan una potestad de resolución de conflictos que podría catalogarse como jurisdiccional.
Sin embargo, pese a que las normas demandadas utilizan expresiones propias del léxico jurisdiccional como "instancia" y "resolución de controversias", es evidente que no existe una disposición concreta que les otorgue, ex profeso, la facultad de administrar justicia. De hecho, guardadas las proporciones y respetando las diferencias, la vía gubernativa, que también se tramita en dos instancias y busca la solución de una controversia suscitada con la administración, tampoco es una manifestación del ejercicio de la función jurisdiccional del Estado, por lo que de Aclaración de voto n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 6 la sola existencia de instancias o de la definición de una situación jurídica no puede inferirse que el procedimiento de la referencia encierre la potestad de administrar justicia. Los procedimientos adelantados por las juntas de calificación de invalidez no tienen naturaleza administrativa ni jurisdiccional, porque su finalidad es exclusivamente la certificación de la incapacidad laboral para efectos del reconocimiento de las prestaciones sociales que la requieren.
En esa medida, los dictámenes que las juntas de calificación expiden no tienen la virtud de resolver de manera definitiva las controversias surgidas en torno al grado de invalidez ni de producir efectos de cosa juzgada, que es como propiamente la jurisprudencia constitucional ha definido la función jurisdiccional. En efecto, la Corte Constitucional, ha señalado que "el ejercicio de la función jurisdiccional implica el desarrollo de una serie de actos procesales que culminan en la expedición de un acto final -la sentencia-, llamado a definir el punto controvertido con fuerza de verdad legal"[8].
El reconocimiento de que los dictámenes expedidos por las juntas de calificación de invalidez no son pronunciamientos de naturaleza judicial que diriman de manera definitiva las controversias surgidas en relación con la calificación de la pérdida de incapacidad laboral ha sido corroborado por la Corte Suprema de Justicia, tribunal para el cual el legislador, por conducto de los artículos 41, 42 y 43, sencillamente estableció un procedimiento de dos instancias, que no es ni administrativo ni judicial, para determinar el grado de incapacidad laboral, pero en manera alguna desplazó a los jueces en la función de señalar, en último término, la titularidad de los derechos que se reclaman.
Al respecto es enfática la Sentencia de la Sala de Casación Laboral, del 29 de septiembre de 1999, que a continuación se cita in extenso. 2. Para determinar el estado de invalidez, la ley 100 de 1993 estableció un procedimiento de dos instancias y para ello adjudicó la competencia exclusiva a las Juntas Regionales de calificación de Invalidez y a la Junta Nacional de calificación de Invalidez. 3.
El legislador de 1993 sustrajo de la órbita de las mismas entidades o personas que cubren el riesgo de invalidez la determinación de ese estado y dispuso que cualquier discusión sobre la reducción de la capadidad laboral fuera definido por las juntas regionales y la nacional ya mencionadas. (…) Aunque se reitera que en virtud de las normas antes citadas, la prueba idónea del estado de invalidez que genere el derecho a la pensión correspondiente es el dictamen emitido por las Juntas de Calificación de Invalidez, regionales y nacional, cuya Aclaración de voto n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 7 obtención impone agotar el trámite señalado en la ley 100/93 y en sus decretos reglamentarios, ello no significa la imperiosa necesidad de hacerlo en forma previa a la presentación de la demanda, sin desconocer el inmenso beneficio que conlleva acompañar a la misma el correspondiente resultado.
Tampoco puede concluirse que dichas disposiciones establecieron un requisito de procedibilidad, como lo dice el Tribunal, ni un desplazamiento hacia las Juntas de Calificación de Invalidez de la facultad decisoria sobre la existencia del derecho pensional en cuestión. La negativa parcial o total de la pensión de invalidez es, en esencia, un conflicto jurídico y como tal, su conocimiento está atribuido por la Constitución Política y por la propia ley laboral al juez del trabajo (artículo 2° del CPL).
La jurisdicción, como facultad del Estado para dirimir los conflictos, corresponde a los órganos judiciales y no puede ser transferido a los particulares, como son las Juntas en cuestión, dado que ellos no administran justicia. Bajo el anterior planteamiento, es evidente que los artículos 41, 42 y 43 de la ley 100 de 1993 no podían colocar en cabeza de entes privados (juntas regionales y nacional de calificación de invalidez) la competencia y la jurisdicción para definir el conflicto jurídico que suscite el reconocimiento de la pensión de invalidez, lo cual no se opone a ratificar, como ya se dijo, que son tales entes los únicos facultados por la ley para emitir el dictamen sobre el grado de reducción de la capacidad laboral de una persona, como fundamento de su pretendida pensión de invalidez.
Los artículos 41, 42 y 43 de la ley 100 de 1993 no manejan el tema del reconocimiento de la pensión de invalidez como presupuesto procesal. El 41 establece que el estado de invalidez de un asegurado se determina con base en lo dispuesto por los artículos 42 y 43, siguientes. El 42 dice que en las capitales de departamento y en aquellas ciudades en las cuales el volumen de afiliados así lo requiera, se conformará una comisión interdisciplinaria que calificará en primera instancia la invalidez y determinará su origen.
Y el artículo 43 crea la Junta Nacional para la Calificación de los Riesgos de Invalidez en orden a resolver las controversias que en segunda instancia sean sometidas a su decisión por las Juntas Regionales o Seccionales respectivas. Nada indica entonces en esos tres preceptos la intención siquiera tácita de crear un procedimiento, gubernativo o de otra naturaleza, previo al juicio y ante entes privados.
Pero aún suponiendo que lo hubiera pretendido, operaría por fuerza la excepción de inconstitucionalidad y la consiguiente inaplicación de esa preceptiva por ser contraria al esquema constitucional que sitúa en el órgano jurisdiccional la facultad del Estado para la Aclaración de voto n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 8 definición de los conflictos y el del reconocimiento de una pensión es uno de ellos.
En esas condiciones, la Sala estima, en acuerdo con el recurrente, que el adecuado entendimiento de los artículos 41, 42 y 43 de la ley 100 de 1993 es crear una opción conforme a la cual si el asegurador niega el reconocimiento de la pensión de invalidez, el asegurado puede acudir a las juntas de calificación de invalidez o al juez del trabajo, a su elección, pues también se puede acudir a ellas una vez iniciado el trámite judicial, para darle al dictamen pertinente el trámite que le corresponde en su calidad de prueba.
(Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del 29 de septiembre de 1999, Radicación No 11910, MP Germán G. Valdés Sánchez) (Subrayas fuera del original) Teniendo en cuenta lo dicho, el cargo de la demanda por violación de las normas que regulan el ejercicio de funciones jurisdiccionales por particulares, específicamente el artículo 116 de la Carta que hace referencia a que los particulares podrán "ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley", queda desvirtuado.
(Subrayas propias) En tal virtud, las normas acusadas son exequibles por este aspecto. Y manifestó, desde la perspectiva del análisis por violación de las normas sobre ejercicio de la potestad reglamentaria: Las juntas de calificación de invalidez emiten decisiones que constituyen el fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico, para proceder con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en derecho es la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de seguridad social.
Como ya se dijo, el dictamen de las juntas es la pieza fundamental para proceder a la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión que se solicita. En este sentido, dichos dictámenes se convierten en documentos obligatorios para efectos del reconocimiento de las prestaciones a que se ha hecho alusión. […] Aclaración de voto n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 9 Como las competencias asignadas a las juntas de calificación de invalidez son exclusivas, la calificación de la pérdida de la capacidad laboral con efectos obligatorios no ha sido asignada por el legislador a otro particular, lo cual da a entender que la función asignada es una función pública, en donde no convergen las fuerzas de la iniciativa privada ni las disposiciones sobre competencia comercial.
(Subrayas propias) Este breve recorrido jurisprudencial permite concluir que, en el pasado, la Sala no tuvo inconveniente en reconocer que aún sin que sus dictámenes estén revestidos de la atribución de solemnidad probatoria, la Junta de Calificación sí es la autorizada legalmente para determinar y, por consiguiente, señalar el origen del estado de invalidez de una persona, por ser el organismo competente para hacerlo, según lo dispone el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 y, resaltamos, no se pensó en esas calendas que, por esa virtud, dicha postura fuera contraria a la libre formación del convencimiento del juez, según lo dispuesto por el artículo 61 del CPTSS.
Lo anterior lo manifestamos porque abrigamos la convicción de que si el diseño institucional contempló una serie de requisitos para el reconocimiento de la pensión de invalidez, dentro de los cuales, insistimos, de manera imperativa juega un papel estelar la Junta de Calificación de Invalidez, ello se traduce en que sus dictámenes deben ser el eje técnico fundamental de la mentada calificación, con lo que ella implica.
Ha de verse entonces que es característica fundamental de esa institución el que sus decisiones sean de carácter obligatorio (art. 42 Ley 100 de 1993, modificado por el art. 16 Aclaración de voto n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 10 de la Ley 1562 de 2012), de donde no es extraño que éstas tengan un efecto jurídico vinculante; que fuere dotada de personería jurídica; que cuente con estructura y planta propia, siendo susceptible de ser demandada por sus actos según lo ha entendido la propia Sala y que para sus integrantes se haya establecido un régimen especial de ingreso y de responsabilidad solidaria, por los dictámenes que produzcan perjuicios a los afiliados o a los Administradores del Sistema de Seguridad Social Integral.
Así las cosas, si se acepta que dictámenes provenientes de otras fuentes puedan ser arrimados al proceso con miras a desvirtuar lo consignado por la Junta de Calificación, éstos deberían demostrar un error de tal entidad y magnitud que definitivamente lleven al convencimiento del Juez de que se ha cometido un yerro inexcusable, con la obligación de que él señale por qué razón se le da mayor credibilidad o peso en la formación de su convicción a aquellos que al obtenido directamente de la Junta de Calificación de Invalidez, el cual, por virtud de la ley, tiene una suerte de efecto jurídico vinculante.
Bajo ese panorama, lo que no tiene sentido, se itera, es que exista toda una institucionalidad que de conformidad con la propia ley hace parte del sistema de seguridad social y que sus pronunciamientos sean considerados a la par que aquellos provenientes de cualquiera otra fuente, pese a que la propia normativa, como se ha señalado, dispone cosa distinta.
Aclaración de voto n.° 80370 SCLAJPT-10 V.00 11 Por la brevedad debida, dejamos así consignada nuestra aclaración frente a la decisión adoptada. Fecha ut supra, MAGISTRADO