Radicación n.°55892 CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente SL18958-2017 Radicación n.° 55892 Acta 41 Bogotá, D. C., siete (7) de noviembre de dos mil diecisiete (2017). Decide la Sala el recurso de casación que interpusieron MIGUEL DE JESÚS SILVA PULIDO, HENRY REINOSA CÁRDENAS, JUAN EVANGELISTA MEDINA SANDOVAL, ELÍAS ALFONSO MARTÍNEZ FERNÁNDEZ, JOSÉ ORLANDO PULIDO ALGARRA, RUDECINDO ORTIZ SÁNCHEZ VILLAMIL, CARLOS URIEL PARADA FERNÁNDEZ, MARCO ANTONIO GÓNGORA PULIDO, VÍCTOR JULIO LOMBANA LOMBANA, GUILLERMO ALFREDO ÁLVAREZ URUEÑA, ISAÍAS RAMÍREZ GUERRERO, ALFONSO MANRIQUE RODRÍGUEZ, JOSÉ ADELMO SILVA TOVAR, NELSON ILDEFONSO ESPITIA CASALLAS, JOSÉ ORLANDO ARIAS, HERMEN EDUARDO MARÍN ROJAS, BELARMINA PORTILLA, JAIME MUÑOZ GARCÍA, JOSÉ JOAQUÍN SANABRIA GÓMEZ, ÁNGEL GUILLERMO PULIDO SALCEDO, JORGE ALICIO CAMACHO CRUZ, GUILLERMO PINEDA ACOSTA, FABIO PARRA, HÉCTOR JULIO URREGO PRIETO, ALFONSO ESPEJO RODRÍGUEZ, LUIS ALBERTO MARÍN GUZMÁN, MANUEL ANTONIO LEÓN, NÉSTOR JULIO SORZA, CÉSAR AUGUSTO GARCÍA PINZÓN, ISMAEL SANTANA CARRIÓN, LELIO FLORIDO ARENA, GUSTAVO SOCHE VELÁSQUEZ, MEDARDO BUITRAGO BOLAÑOS, FIDELIGNA ROCHA CAICEDO, ALONSO ADOLFO RIVERA, CRISTÓBAL NIVIA VILLAMIL, ISIDORO SANTANA PAIBA, HERNANDO GONZÁLEZ CORREA, JOSÉ ANTONIO CAMPOS RODRÍGUEZ y JOSÉ LUIS ORTIZ contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., el 23 de septiembre de 2011, en el proceso ordinario que adelantan contra el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA.

I.

ANTECEDENTES Los citados accionantes promovieron demanda laboral para que se aplique la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4.° de la Constitución Política respecto de las actas de conciliación suscritas con el ente territorial demandado; en consecuencia, se condene a reconocer y pagar la pensión de jubilación establecida en el artículo 6.° de la Ordenanza n.° 21 de 1946, desde la fecha en que se produjo su desvinculación, junto con el pago de la indexación de la primera mesada pensional, los intereses moratorios del artículo 141 de la ley 100 de 1993 y las costas del proceso.

En respaldo de sus pretensiones, afirmaron que prestaron servicios al Departamento de Cundinamarca mediante contratos a término indefinido, por más de doce años, los cuales terminaron al acogerse al «plan de retiro voluntario» que ofreció la Gobernación de conformidad con el artículo 3.º de la Ordenanza n.º 01 de 1996, que fuera declarado nulo por el Consejo de Estado el 4 de abril de 2002.

Aducen que, debido a lo anterior, sus desvinculaciones laborales no pueden entenderse como un retiro voluntario sino como una supresión de cargos. La convocada a juicio al dar respuesta a la demanda, se opuso a todas las pretensiones. En cuanto a los hechos, aceptó la existencia de la relación laboral respecto a la mayoría de los demandantes excepto de Belarmina Portilla quien refirió laboró para la Beneficencia de Cundinamarca.

Propuso las excepciones de inconstitucionalidad e inaplicabilidad de la Ordenanza n.° 21 de 1946, cobro de lo no debido, prescripción, falta de legitimación por pasiva, cosa juzgada, falta de requisitos legales para tener derecho a la prestación reclamada y las que resulten probadas en el proceso. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá, D.C., mediante fallo de 13 de junio de 2011, absolvió a la demandada de todas las pretensiones.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Al resolver el recurso de apelación que interpuso la parte demandante, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., a través de la sentencia recurrida en casación, confirmó la del a quo. En sustento de su decisión, el Tribunal dejó por sentado que la fecha de terminación de los contratos de trabajo acaeció en los meses de junio y julio de 1996; luego, reprodujo los artículos 146 y 151 de la Ley 100 de 1993, para afirmar que el sistema de seguridad social integral le era aplicable a los demandantes a partir de los dos años siguientes al 1.º de enero de 1995, fecha en que el Departamento de Cundinamarca dispuso su entrada en vigor mediante Decreto 017 de 1995.

Al momento de analizar la vigencia de la Ordenanza n.º 01 de 1996, que establecía un plan de retiro voluntario para los trabajadores del departamento, el ad quem a pesar de encontrar demostrado que dicho acto administrativo fue declarado nulo desde el momento de su expedición por el Consejo de Estado, mediante sentencia de 4 de abril de 2002, consideró que no les asistía a los actores el derecho a los beneficios pensionales reclamados, porque el artículo 6.° de la Ordenanza n.° 21 de 1946, que los regulaba, también se dejó sin efectos a partir de su proferimiento por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de fallo de 14 de junio de 2002, debidamente ejecutoriado.

Finalmente, estimó que si en gracia de discusión se aceptara la eficacia de la Ordenanza n.° 21 de 1946, los actores no tendrían derecho a la pensión pretendida, toda vez que no cumplen con el requisito de «no existencia de retiro voluntario» allí consagrado, pues «el hecho que se viera afectada la validez de la Ordenanza 01 de 1996 para nada afecta la validez de cada uno de los acuerdos conciliatorios pues por la naturaleza de dichos actos procesales son totalmente independientes.

Son tan independientes dichas conciliaciones de aquellos Actos administrativos que disponen la implementación del retiro voluntario que aún (sic) sin la existencia de éstos (sic) últimos la administración departamental se encontraba facultada para realizarlos en virtud, se reitera, de la vigencia de la ley (sic) 23 de 1991, modificada por la ley (sic) 640 de 2001».

RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la parte accionante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretenden los recurrentes que la Corte case la sentencia impugnada para que, en sede de instancia, revoque en su integridad el fallo del a quo y acceda a las pretensiones de la demanda.

Con tal propósito, formulan un cargo por la causal primera de casación, que fue objeto de réplica. CARGO ÚNICO Por vía directa, acusan la sentencia de inaplicar «los artículos 4°, 46, 58, 299 y 300 de la Constitución Política de Colombia y por interpretación errónea los artículos 146 y 151 de la Ley 100 de 1993». En desarrollo de su acusación, la censura comienza por indicar que el Tribunal se equivocó al concluir que los demandantes no son beneficiarios del derecho pensional reclamado al fenecer la relación laboral de manera voluntaria, ya que al declarase nulo el artículo 3.° de la Ordenanza 01 de 1996 y el Decreto n.º 00958 de 1996 por parte del Consejo de Estado (rad. 2500-23-25-000-40-386-01), todo lo actuado a partir de su expedición no genera efecto alguno; por tanto, «las conciliaciones llevadas a cabo deberán tenerse como nulas o inválidas, por cuanto el acto que les dio fundamento o base salió del contexto jurídico», en consecuencia, se debe entender que el retiro dejó de ser voluntario para convertirse legalmente en supresión de cargos.

Consecuente con lo antes señalado, aducen que de conformidad con los artículos 146 y 151 de la Ley 100 de 1993, la pensión de jubilación extralegal consagrada en el artículo 6.° de la Ordenanza n.° 21 de 1946 tuvo eficacia hasta el 1.° de enero de 1997, pues los dos años que establecía el inciso 2.° del citado artículo 146 vigente al momento del retiro de los demandantes, debió empezar a contarse desde que entró a regir el nuevo sistema pensional en el Departamento de Cundinamarca, que lo fue el 1.º de enero de 1995 por disposición del Gobernador.

De suerte que el derecho a la pensión reclamada constituye un derecho adquirido que no puede ser desconocido por normas posteriores. RÉPLICA La parte demandada al oponerse al recurso, aduce errores de técnica que impiden su estudio porque incluye en un mismo cargo «la inaplicación y a renglón seguido la interpretación errónea» de la ley. Respecto al fondo del asunto, afirma que la Ordenanza n.° 21 de 1946 es inconstitucional desde el momento de su expedición, por cuanto la facultad para legislar en materia de pensiones según la Constitución Nacional de 1986 como la de 1991, es del Congreso y, por tanto, las Asambleas no podían abrogarse tal facultad como lo han reiterado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado; que además, tales ordenanzas fueron declaradas nulas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia calendada 14 de junio de 2002, lo que significa que se «dejó sin piso jurídico lo establecido en el artículo 6o en cuanto a pensión se refiere ».

Manifiesta que dada la inconstitucionalidad de la referida ordenanza, la misma no puede ser invocada como parte del régimen de transición en los términos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, ya que esta preceptiva no convalidó actos que crearon prestaciones extralegales para los servidores públicos, porque la ley carece de vocación para enmendar vicios de constitucionalidad.

Agrega que el Congreso de la República en virtud del artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política, «estableció en el art. 12 de la Ley 4 de 1992, que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales sería fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la ley citada.

Agrega la norma, que las corporaciones públicas no podrán arrogarse dicha facultad», y que no es posible admitir que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 «revivió normas territoriales pensionales que con anterioridad habían desaparecido del mundo jurídico y menos cuando se extinguieron por su abierta inconstitucionalidad o ilegalidad para que volvieran a ser aplicadas».

Finalmente, resalta que la declaratoria de nulidad emitida por la jurisdicción administrativa respecto del artículo 3.° de la Ordenanza n.° 01 de 1996 que disponía el plan de retiro voluntario, no deja sin validez los acuerdos conciliatorios celebrados durante su vigencia por estar amparados por la presunción de legalidad. CONSIDERACIONES Las observaciones críticas elevadas por el opositor no tienen asidero, como quiera que no es desacertado acusar en un mismo cargo bajo distintas modalidades de violación diferentes normas de alcance nacional.

Claro lo anterior, la Sala advierte que la acusación propuesta por los recurrentes se circunscribe a determinar si la declaratoria de nulidad del artículo 3.° de la Ordenanza n.° 01 de 1996 que autorizó al gobernador para ofrecer los planes de retiro voluntario a sus trabajadores, afectó la eficacia de las conciliaciones suscritas por las partes con ocasión de tal facultad.

Pues bien, frente al punto es preciso advertir que la jurisprudencia de esta Sala tiene establecido que la nulidad del acto administrativo proferido por la Asamblea de Cundinamarca, no quebranta la firmeza de aquellas actuaciones particulares que se produjeron con base en él, pues, bajo el principio de la seguridad jurídica, la ordenanza que sirvió de apoyo a las conciliaciones gozaba de presunción de legalidad por estar en vigor al momento de celebrar el acuerdo de voluntades.

Al respecto, esta Corporación al decidir casos de similares características al aquí estudiado, en el que también fungió como demandado el referido ente territorial, en sentencia CSJ SL 22649, 31 may. 2004, reiterada en CSJ SL 23775, 24 feb. 2005 y CSJ SL 24797, 29 ago. 2005, adoctrinó: La conciliación se hizo en plena vigencia del artículo 3° de la referida Ordenanza y del Decreto 0958 de 2 de mayo de 1996 que la reglamentó, pues el acta respectiva tiene fecha 12 de junio de ese año, y la sentencia de nulidad del Tribunal Contencioso Administrativo está calendada 18 de febrero de 2000 y la del Consejo de Estado es de 4 de abril de 2002, según lo afirma el mismo recurrente sin que haya alegado que en algún momento medió suspensión provisional; esto significa que los actos administrativos que sirvieron de apoyo al acuerdo de voluntades estaban en vigor y como bien lo anotó el Tribunal, en el momento en que éste se dio gozaban de presunción de legalidad.

Aunque en principio la declaratoria judicial de nulidad del acto administrativo de carácter general tiene efectos ex tunc, es decir que se retrotraen a la fecha misma de su expedición, esta regla ha sido atemperada por la jurisprudencia del Consejo de Estado aceptando por excepción que queden en pie situaciones jurídicas particulares consolidadas durante el imperio del acto administrativo general, debido a que durante ese lapso estuvo amparado por la presunción de legalidad de que están revestidas esas decisiones, y por razones de seguridad jurídica de cara a los administrados.

Del mismo modo se ha aceptado que queden a salvo aquellos casos en que haya cosa juzgada, por los mismos motivos. Recientemente en sentencia de 5 de mayo de 2003 de la Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta, radicación 243-01, señaló esa alta Corporación: “Respecto a los efectos de las sentencias de nulidad proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa, ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación al precisar que éstos son ‘ex tunc’, es decir, que producen efectos desde el momento en que se profirió el acto anulado, por lo que las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban, antes de la expedición del acto.

“Igualmente se ha señalado que la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de carácter general, afecta las situaciones que no se encuentren consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción contencioso administrativa. “La declaratoria de nulidad de un acto administrativo general si bien como ya se vio tiene efectos retroactivos, no implica que se afecten los actos particulares que se hayan expedido con base en la norma anulada, si de otro lado se han utilizado los medios jurídicos para controvertir la decisión y se ha resuelto sobre ella o simplemente porque se han vencido los plazos para su impugnación con anterioridad a la fecha del fallo, pues éste (sic) no tiene como consecuencia revivir términos que otras disposiciones consagran para su discusión administrativa o jurisdiccional o para que el acto quede en firme”.

La anterior doctrina del Consejo de Estado tiene plena aplicación frente a la Ordenanza de que aquí se trata, por cuanto en ella se dispone “…y para tal efecto el gobierno departamental ofrecerá un plan de retiro voluntario, es decir, el reconocimiento de una bonificación para aquellos trabajadores que decidan libre y voluntariamente acogerse al plan”.

Este es un acto general respecto del cual se ha de entender la restricción a los efectos ex tunc, por cuanto la misma en principio, no puede predicarse frente a actos individuales. Ahora bien, entendiendo que lo que se discute es la validez del acta de conciliación, dada su naturaleza, es evidente que en ella quedó expresamente consignada la voluntad del actor de retirarse de Entidad demandada a cambio de unos beneficios económicos; en nada afecta la esencia de lo acordado en la conciliación, el que se haya declarado nula la Ordenanza cuyo contenido central era dictar normas de la reestructuración del Departamento y dentro de ellas un Plan de Retiro Voluntario, si el trabajador que concilió los beneficios ofrecidos lo hizo voluntariamente.

Ciertamente, la posibilidad de llegar a un acuerdo conciliatorio con el Departamento no depende de esa Ordenanza (sic); de ella solamente surgía el monto de una retribución pecuniaria que fue efectivamente recibida. Igualmente, al referirse al carácter independiente y autónomo de la conciliación, ha sostenido la Corte que las vicisitudes de las reglas jurídicas que implementan los planes de retiro de trabajadores en entidades oficiales, carecen de efecto automático sobre el acuerdo al que arriben empleador y trabajador para terminar por consenso el vínculo contractual que los une.

Al respecto, en sentencia CSJ SL 22104, 1.º jun. 2004, reiterada en CSJ SL 33390, 30 sep. 2008, sobre el particular, se expuso: En este orden de ideas y con independencia de si la Ordenanza que facultó a la Gobernadora de Cundinamarca para implementar planes de retiro de sus trabajadores mediante el pago de una bonificación haya sido anulada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cierto es que la conciliación suscrita entre las partes tiene autonomía y vida propia, separable por completo de cualquier otra fuente, pues lo fundamental para su existencia es el acuerdo libre de voluntades con sometimiento al funcionario competente, quien le debe impartir su aprobación. En otras palabras, no era necesario que para la conciliación, la Gobernadora de Cundinamarca tuviera autorización de la duma departamental, pues de conformidad con el artículo 303 de la Constitución Política, el gobernador, además de ser el jefe de la administración seccional, es el representante legal del Departamento.

Lo anterior se corrobora con la sentencia C-033 del 1º de febrero de 1996, mediante la cual la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 23 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social que perentoriamente prescribía que la conciliación no procedía cuando intervinieran personas de derecho público, lo que a contrario indica que tales personas sí tienen la capacidad para celebrar acuerdos conciliatorios con sus trabajadores.

Al amparo de estas reflexiones, el Tribunal no incurrió en el error jurídico que se le endilga, toda vez que la posibilidad de materializar el acuerdo de voluntades con el Departamento de Cundinamarca no dependía de la vigencia de esa ordenanza, pues de ella solamente surgía el monto de una retribución pecuniaria aceptada por los demandantes.

De suerte que si la misma se efectuó con el lleno de los requisitos previstos en la Constitución y la ley, goza de fuerza vinculante. En cuanto al argumento según el cual los beneficios pensionales consagrados en el artículo 6.° de la Ordenanza n.° 21 de 1946 tuvo vigor hasta el 1 de enero de 1997, cumple reiterar que conforme a la jurisprudencia pacífica de esta Sala al interpretar los artículos 146 y 151 de la Ley 100 de 1993, el sistema de pensiones para los servidores públicos municipales y departamentales creado por disposiciones del mismo ámbito territorial tuvo vigencia hasta el 23 de diciembre de 1993 para quienes ya habían cumplido los requisitos y hasta el 23 de diciembre de 1995, para quienes hubieran cumplido los requisitos de acuerdo con el inciso 2.º del citado artículo 146 –declarado inexequible- (CSJ SL 28469, 5 oct. 2006, reiterada en SL14880-2016).

En hilo de lo expuesto, la acusación no tiene prosperidad. Las costas en el recurso extraordinario estarán a cargo de la parte demandante. Se fijan como agencias en derecho la suma de tres millones quinientos mil pesos ($3´500.000) m/cte., que se incluirán en la liquidación que se practique conforme lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso.

II. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida el 23 de septiembre de 2011 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., en el proceso ordinario laboral que MIGUEL DE JESÚS SILVA PULIDO, HENRY REINOSA CÁRDENAS, JUAN EVANGELISTA MEDINA SANDOVAL, ELÍAS ALFONSO MARTÍNEZ FERNÁNDEZ, JOSÉ ORLANDO PULIDO ALGARRA, RUDECINDO ORTIZ SÁNCHEZ VILLAMIL, CARLOS URIEL PARADA FERNÁNDEZ, MARCO ANTONIO GÓNGORA PULIDO, VÍCTOR JULIO LOMBANA LOMBANA, GUILLERMO ALFREDO ÁLVAREZ URUEÑA, ISAÍAS RAMÍREZ GUERRERO, ALFONSO MANRIQUE RODRÍGUEZ, JOSÉ ADELMO SILVA TOVAR, NELSON ILDEFONSO ESPITIA CASALLAS, JOSÉ ORLANDO ARIAS, HERMEN EDUARDO MARÍN ROJAS, BELARMINA PORTILLA, JAIME MUÑOZ GARCÍA, JOSÉ JOAQUÍN SANABRIA GÓMEZ, ÁNGEL GUILLERMO PULIDO SALCEDO, JORGE ALICIO CAMACHO CRUZ, GUILLERMO PINEDA ACOSTA, FABIO PARRA, HÉCTOR JULIO URREGO PRIETO, ALFONSO ESPEJO RODRÍGUEZ, LUIS ALBERTO MARÍN GUZMÁN, MANUEL ANTONIO LEÓN, NÉSTOR JULIO SORZA, CÉSAR AUGUSTO GARCÍA PINZÓN, ISMAEL SANTANA CARRIÓN, LELIO FLORIDO ARENA, GUSTAVO SOCHE VELÁSQUEZ, MEDARDO BUITRAGO BOLAÑOS, FIDELIGNA ROCHA CAICEDO, ALONSO ADOLFO RIVERA, CRISTÓBAL NIVIA VILLAMIL, ISIDORO SANTANA PAIBA, HERNANDO GONZÁLEZ CORREA, JOSÉ ANTONIO CAMPOS RODRÍGUEZ y JOSÉ LUIS ORTIZ adelantan contra el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA.

Costas como se indicó en la parte motiva. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-10 V.00 15 SCLAJPT-10 V.00