SCLAJPT-10 V.00 IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ Magistrado ponente SL1880-2024 Radicación n.° 95132 Acta 22 Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024). La Corte decide el recurso de casación que LA NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO interpuso contra la sentencia que la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales profirió el 16 de marzo de 2022, en el proceso ordinario que LAURA MELVA GALLEGO BERNAL promueve contra la recurrente, la SOCIEDAD ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS PORVENIR S.A., el DEPARTAMENTO DE CALDAS, la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA, hoy E.S.E. HOSPITAL DEPARTAMENTAL LA DIVINA MISERICORDIA DE PALESTINA, el MUNICIPIO DE PALESTINA y la DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS.
Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 2 AUTO Se reconoce personería para actuar en el proceso a Laura María Álzate Ocampo, en los términos y para los efectos del poder que le otorgó el Departamento de Caldas. I.
ANTECEDENTES La demandante solicitó que se condene a las demandadas a liquidar, emitir, expedir, redimir o pagar el bono pensional tipo A correspondiente al servicio que prestó en el Hospital Santa Ana de Palestina, entre el 1.° de febrero de 1977 y el 30 de mayo de 1989. En subsidio, solicitó que se condene a las demandadas a pagarle el valor de dicho bono pensional de manera directa o con recursos del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP-, en un monto que estima en la suma de «$98.092.489» a la fecha presentación de la demanda y, en el caso particular del municipio de Palestina (Caldas), requirió que se ordene a este a «reconocer la redención anticipada del bono pensional (…) sin exigir requisitos adicionales a los estrictamente contemplados en el artículo 66 de la Ley 100 de 1993, a fin de que sea tenida en cuenta por PORVENIR S.A. para el reconocimiento de la devolución de saldos».
Por último, solicitó que tal acreencia se pagara con sus respectivos rendimientos, actualizados con la «tasa de interés aplicable» o, en su defecto, la indexación, lo que se demuestre ultra y extra petita y las costas procesales. Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 3 Como fundamento de sus pretensiones, indicó que trabajó en el Hospital Santa Ana de Palestina (Caldas) entre el 1.° de febrero de 1977 y el 30 de mayo de 1989, entidad que entró en proceso de liquidación el 24 de septiembre de 1996 a cargo de La Fiduciaria La Previsora S.A., el cual culminó el 19 de junio de 2014.
Refirió que al día siguiente de iniciar el trámite de liquidación, esto es, el 25 de septiembre de 1996, el Concejo municipal de Palestina expidió el Acuerdo n.° 062, por medio del cual «transformó» el hospital a empresa social del Estado, en la que «en estricto rigor (…) no prestó servicios personales». Manifestó que mientras existió el Hospital Santa Ana de Palestina (Caldas), este era una dependencia del Servicio Seccional de Salud de Caldas, último que hoy corresponde a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, entidad adscrita al departamento de Caldas.
Adujo que después del 30 de mayo de «1987» (sic), continuó trabajando en entidades públicas y que el 13 de febrero de 1996 se trasladó al régimen de ahorro individual con solidaridad -RAIS- administrado por Porvenir S.A., quien le informó que tiene 998 semanas de cotización y un bono pensional tipo A por la suma de $98.092.489 con fecha de redención 6 de julio de 2018, que sumado con el saldo de $9.143.217 de la cuenta de ahorro individual, acumula un capital de $107.235.706.
Agregó que el 1.° de agosto de 2018 aquella Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 4 administradora de pensiones le pagó $9.196.725 por concepto de devolución de saldos. Expuso que ella y el fondo de pensiones requirieron la emisión y pago del bono pensional a las demandadas; sin embargo, «han eludido la responsabilidad que, individual o conjuntamente, les asiste para materializar la devolución del monto total de sus aportes a la seguridad social» (PDF cuaderno principal tomo 1, f.° 137 a 164).
Al dar respuesta a la demanda, La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones. En cuanto a los hechos en que se fundamenta, aceptó la solicitud de pago del bono pensional y, respecto de los demás, manifestó que no son hechos o que no le constaban. Adujo que el Ministerio de Salud, el departamento de Caldas, el municipio de Manizales, entre otros, suscribieron el contrato de concurrencia n.° 083 de 14 de agosto de 2001, con el objetivo de «financiar el pasivo prestacional de pensiones» de veintisiete instituciones de salud del departamento, incluida la E.S.E. Hospital Santa Ana de Palestina; que por medio de la Ley 715 de 2001 asumió la función de «colaborar» con la financiación del mismo, y que en virtud de tal acto jurídico ha girado recursos únicamente para cubrir el pago de los bonos pensionales de quienes fueron certificados por el Ministerio de Salud, lo que no ocurre en el caso de la actora y, por ese motivo, «no es posible utilizar los recursos de dicho contrato, para cubrir el pasivo de la accionante».
Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 5 Agregó que tampoco es posible cubrir la prestación de la actora con fundamento en el contrato interadministrativo celebrado entre Cajanal y el departamento de Caldas, pues aunque en él se pactó el reconocimiento y pago de las obligaciones de la entidad territorial -acuerdo en el que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público responde por las obligaciones adquiridas por Cajanal-, lo cierto es que «el Hospital Santa Ana de Palestina – CALDAS no se encuentra registrada como entidad cotizante a dicha entidad de previsión durante el lapso (…) en el cual la demandante laboró a su servicio».
En su defensa propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, buena fe y la genérica (PDF cuaderno principal tomo 1, f.° 201 a 219). La E.S.E. Hospital Departamental la Divina Misericordia de Palestina se opuso a las pretensiones. En cuanto a los hechos, aceptó que el hospital Santa Ana de Palestina dependió del Servicio Seccional de Salud de Caldas, hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas, que a su vez está adscrita al departamento de Caldas, y que la actora no prestó sus servicios a la E.S.E. Hospital Santa Ana de Palestina.
Respecto a los demás, señaló que no son hechos o que no le constaban. Afirmó que no tiene injerencia en el asunto, toda vez que fue creada por la Asamblea Departamental de Caldas a través de ordenanza n.° 813 de diciembre de 2017 y no asumió pasivo pensional ni responsabilidades prestacionales del personal de otra institución. Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 6 Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la obligación y de vinculación laboral y la genérica (PDF cuaderno principal tomo 1, f.° 285 a 299).
Porvenir S.A. se opuso a las pretensiones. En cuanto a los hechos, aceptó la densidad de semanas, la reclamación del bono pensional, la devolución de saldos y las gestiones que ha adelantado para lograr su pago; sin embargo, destacó que no ha sido posible su obtención. En cuanto a los demás, refirió que no son ciertos, que no son hechos o que no le constaban.
En su defensa, propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, falta de causa en las pretensiones, «ausencia de derecho sustantivo», responsabilidad de alguna de las entidades codemandadas, buena fe, prescripción y la genérica (PDF cuaderno principal tomo 1, f.° 315 a 325). El municipio de Palestina se opuso a las pretensiones.
En cuanto a los fundamentos fácticos en que se basan, aceptó el vínculo laboral que la actora tuvo con el hospital, el trámite de liquidación de la entidad, el traslado de régimen pensional, la densidad de aportes y la reclamación del bono. Respecto a los demás, manifestó que no son ciertos o que no le constaban. Refirió que el contrato interadministrativo mencionado tuvo la finalidad de reconocer y pagar las prestaciones Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 7 económicas de los empleados públicos del sector salud del departamento de Caldas causadas desde el 1.° de febrero de 1967 hasta el 31 de agosto de 1979, y que en el convenio de concurrencia n.° 083 de 14 de agosto de 2001 se acordó la financiación del pasivo pensional causado desde el 1.° de septiembre de 1979 hasta el 31 de diciembre de 1993, del cual se benefician solo aquellas personas que fueron incluidas en el Fondo del Pasivo Prestacional del sector Salud, lo que no ocurre en este caso, dado que a esa fecha la actora tenía la calidad de retirada.
En su defensa, propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción y la innominada (PDF cuaderno principal tomo 2, f.° 77 a 108). La Dirección Territorial de Salud de Caldas se opuso a las pretensiones y, en cuanto a los fundamentos fácticos, aceptó el vínculo laboral y la reclamación. Respecto a los demás, indicó que no eran ciertos, que no eran hechos o que no le contaban.
Refirió que tiene la custodia del patrimonio autónomo del fondo territorial del departamento de Caldas establecido en el contrato de concurrencia n.° 083 de 2001, y que el 14 de agosto de 2018 objetó el pago del bono pensional debido a que en dicho convenio no se establecieron reservas económicas a favor de la actora. Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 8 Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, obligación legal de otras entidades, buena fe, cobro de lo no debido, prescripción y la genérica (PDF cuaderno principal tomo 2, f.° 263 a 282).
El departamento de Caldas se opuso a las pretensiones. En cuanto a los hechos en que se fundamentan, manifestó que no son ciertos o que no le constaban. Aclaró que a través de ordenanza n.° 446 de 29 de abril de 2002, la Dirección Seccional de Salud de Caldas fue «transformada» en la Dirección Territorial de Salud de Caldas, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, motivo por el cual no está adscrita al departamento de Caldas como se señala en la demanda.
Destacó que en el convenio de concurrencia n.° 083 de 2001 se obligó a concurrir en el pago de la deuda pensional de los «funcionarios y exfuncionarios» del hospital que reunieron los requisitos para acceder a los recursos del fondo de pasivo prestacional a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del cual no es beneficiaria la demandante según la información reportada por el hospital.
Agregó que no está llamada a responder por el bono pensional solicitado, toda vez que no tuvo vínculo laboral con la actora. En su defensa propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación, prescripción y la genérica (PDF cuaderno principal tomo 4, f.° 172 a 190).
Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 9 II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Por medio de fallo de 17 de febrero de 2022, el Juez Civil del Circuito de Chinchiná (Caldas) dispuso (cuaderno principal tomo 4, f.° 590):
PRIMERO: Se declara probaba en su favor una falta de legitimación en la causa por pasiva y por tanto se absuelve de las pretensiones de la demanda al Hospital Santa Ana de Palestina (hoy E.S.E. Hospital la Divina Misericordia de Palestina), a la AFP Porvenir S.A., al Municipio de Palestina, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas (Patrimonio Autónomo) y al Departamento de Caldas.
No obstante, el ente departamental deberá suministrar la información requerida para la emisión del bono pensional en cuestión.
SEGUNDO: Se declara que (…) LAURA MELVA GALLEGO BERNAL tiene derecho a un Bono Pensional tipo A modalidad 2 por el tiempo laborado en el Hospital Santa Ana de Palestina, cuando éste funcionaba como una dependencia del Servicio Seccional de Salud de Caldas, hoy en día Dirección Territorial de Salud de Caldas, adscrita al Departamento de Caldas, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, cuyo emisor y único contribuyente es la NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - OFICINA DE BONOS PENSIONALES -.
TERCERO: Se le ordena al DEPARTAMENTO DE CALDAS, a través de la dependencia que corresponda, que proceda a certificar en debida forma y a través del sistema CETIL la información necesaria para la correcta liquidación, emisión y pago del bono pensional de (…) LAURA MELVA GALLEGO BERNAL.
CUARTO: Se le ordena a la NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - OFICINA DE BONOS PENSIONALES -, una vez recibida la información del CETIL, liquidar el bono pensional de (…) LAURA MELVA GALLEGO BERNAL y poner a su orden la liquidación provisional para su aprobación u objeción.
QUINTO: Se le ordena a la NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - OFICINA DE BONOS PENSIONALES, que una vez recibida la aprobación de la liquidación provisional del bono pensional por parte de (…) MELVA GALLEGO BERNAL, proceda a emitirlo, redimirlo y pagarlo.
SEXTO: Se condena en costas a la NACIÓN - MINISTERIO DE Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 10 HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - OFICINA DE BONOS PENSIONALES – (…).
SÉPTIMO: se ordena CONSULTAR esta providencia, en favor de la NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - OFICINA DE BONOS PENSIONALES -, en el evento de no ser apelada por esa entidad (…). III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Por apelación de la demandante y de La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como en grado jurisdiccional de consulta a favor de este último en lo no apelado, mediante sentencia de 16 de marzo de 2022 la Sala Laboral del Tribunal Superior de Manizales dispuso (cuaderno segunda instancia, PDF f.° 34 a 66):
PRIMERO: MODIFICAR PARCIALMENTE el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 17 de febrero de 2022 por el Juzgado Civil del Circuito de Chinchiná, Caldas, para, en su lugar, DECLARAR NO PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en favor del departamento de Caldas.
SEGUNDO: MODIFICAR PARCIALMENTE el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia de primer grado, para, en su lugar, DECLARAR que el bono pensional tipo A modalidad 2 a favor de la demandante, por el tiempo laborado en el Hospital Santa Ana de Palestina, Caldas, cuando este funcionaba como una dependencia del Servicio Seccional de Salud de Caldas, hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas, adscrita al departamento de Caldas, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tiene como emisor la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Oficina de Bonos Pensionales y como contribuyentes aquel y la entidad territorial departamental.
TERCERO: ADICIONAR el ordinal quinto de la sentencia apelada y consultada, en el sentido de CONCEDER a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Oficina de Bonos Pensionales la facultad de repetir en contra del departamento de Caldas cuando se determine en qué porcentaje le corresponde concurrir en el pago del bono por el tiempo laborado por la demandante para el Hospital Santa Ana de Palestina, Caldas (hoy Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 11 E.S.E. Hospital la Divina Misericordia de Palestina, Caldas).
CUARTO: CONFIRMAR en los demás aspectos la sentencia de primera instancia.
QUINTO: Sin costas de segunda instancia […]. En lo que interesa a los fines del recurso extraordinario, el ad quem señaló que no era objeto de debate en el proceso que: (i) Laura Melva Gallego Bernal trabajó en el Hospital Santa Ana de Palestina (Caldas) entre el 1.° de febrero de 1977 y el 30 de mayo de 1989, y (ii) dicha institución pertenecía al Servicio Seccional de Salud de Caldas, hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas, adscrita al departamento de Caldas.
Así, precisó que los problemas jurídicos a resolver consistían en determinar: (i) si los tiempos trabajados por la accionante hacen parte del convenio interadministrativo suscrito entre el departamento de Caldas y Cajanal o si, por el contrario, (ii) del contrato de concurrencia n.° 083 de 2001. Al respecto, el juez plural indicó que la actora tiene derecho a un bono pensional tipo A, modalidad 2, toda vez que el 13 de febrero de 1996 se trasladó del régimen de prima media al de ahorro individual administrado por Porvenir S.A. y acreditó más de 150 semanas de cotización. Señaló que el 13 de diciembre de 1968 el departamento de Caldas y Cajanal suscribieron un contrato interadministrativo, que se prolongó del 1.° de febrero de 1967 al 31 de agosto de 1979, en virtud del cual Cajanal se Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 12 obligó a «liquidar y pagar a favor de los trabajadores (empleados y obreros, que hubieren estado o estén al servicio de este, desde el 1º. de febrero de 1967, todas las prestaciones sociales, económicas y médico-asistenciales creadas y establecidas por la Ley 6ª. de 1945, y demás disposiciones legales vigentes sobre la materia».
Igualmente, indicó que en dicho convenio se pactó que el ente territorial pagaría a aquella caja de previsión, «a título de cuota patronal, el equivalente al 10% mensual del valor de los emolumentos que cancelaba a sus empleados y obreros, así como a descontarles a estos, con destino a aquella caja de previsión, un 5%, por concepto de cuota laboral periódica».
Al respecto, el Tribunal advirtió que por medio de escrito de 27 de diciembre de 2004 la Unidad de Prestaciones Sociales del departamento de Caldas certificó cuáles trabajadores fueron afiliados a Cajanal, entre los cuales no están relacionados los del Hospital Santa Ana de Palestina, «hoy E.S.E. Hospital la Divina Misericordia de Palestina, Caldas», de modo que no se realizaron cotizaciones a favor de aquella institución. Sin embargo, el ad quem señaló que el 26 de enero de 2008 Cajanal expidió certificación a través de la cual manifestó que aquel contrato se suscribió «para el reconocimiento y pago de prestaciones económicas y la prestación de servicios médico asistenciales a los empleados administrativos de dicho departamento, vigente entre el 1° de febrero de 1967 y el 31 de agosto de 1979», y que comoquiera Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 13 que el certificado de información laboral de la demandante da cuenta que se desempeñó como «“secretaria de administración” y/o “asistente administrativa”», debía entenderse que aquella está incluida en dicho contrato.
De ahí concluyó que el bono pensional del período comprendido entre el 1.° de febrero de 1977 y el 31 de agosto de 1979 debe asumirlo La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme al contrato interadministrativo suscrito entre el departamento de Caldas y Cajanal, en concordancia con lo establecido en el artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
En cuanto al restante tiempo de servicio reclamado, el Colegiado de instancia refirió que el contrato de concurrencia n.° 083 de 2001 lo suscribieron el Ministerio de Salud – Fondo del Pasivo Prestacional del Sector salud, el departamento de Caldas, el municipio de Manizales y el hospital Rafael Henao Toro, a fin de asumir el pago del pasivo pensional de los trabajadores del sector salud que prestaron sus servicios entre el 1.° de junio de 1978 y el 30 de agosto de 1979.
En tal perspectiva, manifestó que de acuerdo con la certificación expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del entonces Ministerio de Salud, la demandante no está relacionada como «beneficiaria activa» del fondo del pasivo prestacional del departamento de Caldas y, por esa razón, no está incluida en el referido nexo de concurrencia. Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 14 No obstante, advirtió que ello ocurre porque en él solo se incluyeron las partidas presupuestales para financiar el pasivo de los funcionarios certificados como beneficiarios en calidad de activos y jubilados, mas no los retirados, como es el caso de la actora.
Al respecto, el ad quem destacó que el pago del pasivo pensional de los beneficiarios del fondo creado por la Ley 60 de 1993, que pasó a ser responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en virtud del artículo 61 de la Ley 715 de 2001, se distribuye entre La Nación y las entidades territoriales en virtud de los convenios de concurrencia que se pacten en el marco del artículo 2.° del Decreto 700 de 2013.
En ese orden, precisó que dicha obligación de pago se mantiene a cargo de las entidades hospitalarias hasta que suscriban los contratos de concurrencia, dado que el legislador condicionó el pago a la culminación de un trámite que inicia con la liquidación de las cuentas pendientes de pago inmediatas y futuras de los hospitales, y que finaliza con la suscripción del convenio que delimite los porcentajes de participación de las entidades llamadas a asumir esa obligación. Así, refirió que para emitir una condena que recaiga en el pasivo pensional del sector salud a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los términos de artículos 33 de la Ley 60 de 1993, 242 de la Ley 100 de 1993 – reglamentados por el Decreto 530 de 1994- y 60 a 63 de la Ley 715 Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 15 de 2001, no es suficiente que la demandante sea beneficiara del fondo, pues también se requiere que el hospital realice las apropiaciones necesarias hasta que no se defina el monto de la obligación que traslada a La Nación y que esta, a su vez, suscriba los convenios de concurrencia, en los que determine la manera en que participará con la entidad territorial en el pago de dicha obligación. En apoyo, citó las sentencias CC T- 748-2013 y CC T-404-2015.
En dicho contexto, afirmó que de acuerdo con el artículo 62 de la Ley 715 de 2001, era obligación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público concertar con los entes territoriales el desarrollo de los contratos de concurrencia que están en ejecución, ordenar los ajustes que encontrara necesarios para cumplir su finalidad, revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional.
Por otra parte, refirió que el hecho de que en los cálculos actuariales que soportaron los pasivos pensionales no estén discriminados los causados con anterioridad a 31 de diciembre de 1993 por no haber sido solicitados, como es el caso de la demandante, no significa que no sean beneficiarios de dicho pasivo, pues, conforme al artículo 9.° del Decreto 306 de 2004, es suficiente que los afiliados soliciten la emisión de su bono para que sean incluidos en la actualización anual del monto del pasivo «el valor correspondiente a las cuotas partes que debe la institución de salud (…) y sólo será necesario reajustar los convenios de concurrencia cuando esta inclusión exceda el valor total incluido en éste».
Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 16 Así, refirió que una correcta interpretación del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y de las facultades que otorga el Decreto 3061 de 1997 al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, permite concluir que el hecho de que en las partidas presupuestales inicialmente dispuestas para la ejecución del contrato de concurrencia no estén determinadas obligaciones pensionales por falta de exigibilidad de estas, no impide que se genere su pago con cargo al convenio pactado, por cuanto este puede ser revisado, actualizado y, de ser el caso, reajustado.
Además, consideró que el artículo 1.° del Decreto 3061 de 1997 establece que en la determinación del acuerdo de concurrencia y en la especificación del presupuesto que se afecta, debe sumarse el monto definido de las obligaciones por pagar, esto es, las «inmediatas» y las «diferidas», estas últimas que corresponden, entre otras, a las deudas pensionales del personal retirado con derecho a pensión, las cuales se fijan en un monto aproximado.
En síntesis, señaló que en lo que respecta a la distribución de obligaciones para el pago del bono pensional, se tiene que: (i) el hospital para el que laboró la demandante determinó las personas que se beneficiarían del pasivo pensional que para el momento administraba el fondo prestacional; (ii) que verificada esa información, el entonces Ministerio de Salud, realizó los cálculos presupuestales necesarios para establecer de forma cuantificada los compromisos económicos;
(iii) que posteriormente se suscribió con el departamento, el contrato de concurrencia, en el que definió la manera en la que participarían en el pago de sus compromisos la Nación y la entidad territorial y, (iv) que una vez asumió la responsabilidad el Ministerio de Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 17 Hacienda y Crédito Público, por virtud de la Ley 715 de 2001, debió actualizar anualmente el presupuesto de la deuda pensional, relacionada, incluyendo al personal retirado que por el paso del tiempo iba haciendo exigibles sus derechos (resaltado fuera de texto).
En ese contexto, concluyó que La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público es la obligada a pagar el bono pensional por el periodo comprendido entre el 1.° de febrero de 1977 y el 30 de mayo de 1989, sin perjuicio de que repita contra del departamento de Caldas por el lapso comprendido entre el 1.° de septiembre de 1979 y el 30 de mayo de 1989, «cuando se determine en qué porcentaje le corresponde concurrir en el pago».
IV. RECURSO DE CASACIÓN El recurso extraordinario de casación lo interpuso La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo concedió el Tribunal y lo admitió la Corte Suprema de Justicia. V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN La entidad recurrente pretende que la Corte «case totalmente» la sentencia impugnada para que, en sede de instancia, revoque la decisión de primer grado y, en su lugar, la absuelva de las pretensiones de la demanda.
Con tal propósito, formula un cargo, que fue objeto de réplica por parte de la demandante. Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 18 VI. CARGO ÚNICO Por la vía directa, acusa la interpretación errónea de los artículos 33 de la Ley 60 de 1993, 115, 221, 242 de la Ley 100 de 1993, 8.°, 10.°, 11 del Decreto 530 de 1994, Decreto 3061 de 1997, 60 a 63 de la Ley 715 de 2001, 2.°, 8.° del Decreto 306 de 2004, 1.º y 2.º del Decreto 700 de 2013.
Refiere que el Tribunal se equivocó al interpretar los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 1.° a 31 del Decreto 530 de 1994, toda vez que de los mismos no es dable inferir que La Nación deba responder por el pasivo prestacional del sector salud. Manifiesta que, si bien el artículo 61 de la Ley 715 de 2001 suprimió el fondo del pasivo prestacional del sector salud a cargo del Ministerio de Salud y trasladó la responsabilidad financiera del mismo al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ello no significa que los empleadores no deban cumplir con su obligación de pago, en los términos del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 586 de 2017.
Aduce que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solo tiene como función colaborar con la financiación del pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993, sin que «en ningún aparte de las citadas normas disponga que esa cartera ministerial debe asumir el pasivo de los hospitales y/o entidades de salud, ya que son estas en calidad de empleadores las que deben responder por el mismo hasta Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 19 tanto no se celebren los respectivos cruces de cuentas y contratos de concurrencia».
Afirma que está acreditado que la actora no quedó inscrita en la certificación de beneficiarios del extinto fondo del pasivo prestacional del sector salud expedida por la dirección general de descentralización y desarrollo territorial del entonces Ministerio de Salud, razón por la cual no se constituyó ninguna reserva a su favor, de modo que, de llegarse a determinar la existencia de alguna deuda pensional, es la empleadora quien debe responder por la misma.
Señala que de acuerdo con los artículos 8.° y 10.° del Decreto 530 de 1994 las instituciones de salud que consideraban ser beneficiarias del fondo en mención, en este caso, la E.S.E. Hospital Santa Ana de Palestina, tenían la obligación de solicitar su inclusión reportando toda la información requerida, entre ellas, la relación completa del personal activo, pensionado o retirado que no tuviese totalmente garantizado el pago del pasivo prestacional; agrega que dicho decreto estableció que, de hallar inconsistencias en los derechos de los trabajadores, estos debían realizar dicha reclamación directamente ante la institución. Afirma que de acuerdo con la información certificada en su momento por las instituciones de salud, realizó el respectivo cálculo actuarial para cubrir el pasivo prestacional que se reportó; sin embargo, la E.S.E. Hospital Santa Ana de Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 20 Palestina no comunicó pasivo alguno a favor de la demandante y, por esa razón, no quedó inscrita como beneficiaria en la certificación de beneficiarios del extinto fondo del pasivo prestacional del sector salud.
Advierte que los derechos prestacionales de los servidores no certificados y dejados de reportar se mantienen vigentes, pero respecto a su empleador, toda vez que la falta de reconocimiento por parte del citado fondo, debido a la falta de reporte, no permite que estos sean financiados a través de los contratos de concurrencia, «ya que la participación de la Nación en la financiación del pasivo prestacional se limita únicamente a los beneficiarios reportados por el empleador», conforme al artículo 11 del Decreto 530 de 1994, derogado por el artículo 8.° del Decreto 306 de 2004, normas que - afirma- el Tribunal apreció equivocadamente.
En apoyo, cita la sentencia proferida el 30 de octubre de 2018 por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, radicado 11001-03-06-000-2018-00132-00. Agrega que el ad quem también erró al interpretar los artículos 1.º y 2.º del Decreto 700 de 2013, pues, al igual que las normas citadas, establece que el fondo en mención solo financia el pasivo pensional de los trabajadores que fueron reconocidos como beneficiarios del mismo.
VII. RÉPLICA La demandante señala que el ataque no es suficiente para quebrar la sentencia cuestionada, toda vez que el Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 21 recurrente no confrontó la intelección que el ad quem le dio a las normas citadas con su correcto entendimiento. Con todo, afirma que el Tribunal no erró al analizar su contenido. Agrega que la censura no atacó las premisas fundamentales del fallo, sobre todo la relativa a que debe responder por el pago del bono pensional del periodo comprendido entre el 1.° de febrero de 1977 y el 30 de agosto de 1979, en virtud del contrato interadministrativo suscrito entre el departamento de Caldas y Cajanal.
VIII. CONSIDERACIONES Pues bien, inicialmente es oportuno señalar que en el desarrollo del cargo el recurrente solo ataca la premisa del Tribunal relativa a la responsabilidad de La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el pago del bono pensional reclamado entre el 1.° de septiembre de 1979 y el 30 de mayo de 1989, en el marco del contrato de concurrencia n. 083 de 2001.
Así, el aspecto que abordó el Tribunal, relacionado con que dicha cartera ministerial debe pagar el título pensional del periodo 1.° de febrero de 1977 a 30 de agosto de 1979, en virtud del contrato interadministrativo suscrito entre el departamento de Caldas y Cajanal, que se celebró para el reconocimiento y pago de prestaciones económicas de los empleados administrativos de dicho departamento, entre las que se entiende incluida la actora, por cuanto se desempeñó como «“secretaria de administración” y/o “asistente Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 22 administrativa”», constituyen premisas que el impugnante no cuestionó y, por tal razón, deben mantenerse incólumes en casación, debido a la doble protección de legalidad y acierto que cubre a la sentencia. Claro lo anterior, en sede de casación no se discuten los siguientes supuestos fácticos, esto es, que: (i) Laura Melva Gallego Bernal trabajó en el Hospital Santa Ana de Palestina (Caldas) entre el 1.° de febrero de 1977 y el 30 de mayo de 1989;
(ii) tal institución pertenecía al Servicio Seccional de Salud de Caldas, hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas, adscrita al departamento de Caldas; (iii) el Ministerio de Salud, el departamento de Caldas, el municipio de Manizales y el hospital Rafael Henao Toro suscribieron el contrato de concurrencia n.° 083 de 2001, a fin de asumir el pago del pasivo pensional de los trabajadores del sector salud, dentro de los que se encuentran los del Hospital Santa Ana de Palestina (Caldas), y (iv) La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe responder por el pago del bono pensional del periodo comprendido entre el 1.° de febrero de 1977 y el 30 de agosto de 1979.
Así, conforme a la orientación del cargo, la Sala debe resolver: (i) si el Tribunal se equivocó al considerar que el bono pensional reclamado -1.° de septiembre de 1979 y el 30 de mayo de 1989- debe financiarse con recursos del Fondo Prestacional del Sector Salud y el contrato de concurrencia n.° 083 de 2001, y (ii) si el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es el llamado a responder por el pago total de aquel título.
Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 23 Respecto a la primera problemática, la Corte de entrada advierte que los argumentos que plantea la censura son inanes para los efectos que persigue, por las razones que se exponen a continuación. El Tribunal consideró que el hecho de que la demandante no estuviera relacionada por el Ministerio de Salud como «beneficiaria activa» del Fondo Prestacional del Sector Salud, no significa que no sea beneficiaria de este o que el pago del bono pensional no deba generarse con cargo al contrato de concurrencia n.° 083 de 2001.
Ello, porque a pesar que los trabajadores retirados de la institución hospitalaria no fueron incluidos en la certificación expedida por aquella cartera ministerial -como ocurre en este caso-, aún tienen la posibilidad de solicitar la emisión de su bono a fin de que sean reconocidos y su derecho sea incluido en la actualización anual del cálculo actuarial del pasivo a cargo del contrato de concurrencia en mención, de acuerdo con el artículo 9.° del Decreto 306 de 2004.
Así, el Tribunal partió de la premisa según la cual «el hospital para el que laboró la demandante determinó las personas que se beneficiarían del pasivo pensional que para el momento administraba el fondo prestacional». En otros términos, que la actora sí fue reportada en tiempo por la institución de salud y que esa circunstancia la habilitó para ser reconocida como nueva beneficiaria conforme el artículo Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 24 9.° del Decreto 306 de 2004, que establece el reconocimiento de nuevos beneficiarios.
Por su parte, la censura refiere que el Hospital Santa Ana de Palestina no reportó pasivo alguno a favor de la demandante, a pesar de que tenía la obligación de solicitar su inclusión en la certificación de beneficiarios del Fondo Prestacional del Sector Salud con toda la información del personal, entre esta, la de quienes se retiraron. Así, refiere que como no quedó inscrita en la certificación de beneficiarios del extinto fondo del pasivo prestacional del sector salud expedida por el entonces Ministerio de Salud y no se constituyó ninguna reserva a su favor, La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público no debe responder por la deuda pensional, pues dicha obligación está a cargo de la institución de salud empleadora.
Sin embargo, tal argumento no logra derruir la conclusión del Tribunal, que se itera, evidenció que en efecto la demandante no está inscrita en la certificación de beneficiarios y no se constituyó ninguna reserva a su favor, solo que, a juicio de ese Colegiado de instancia, tales hechos no impiden que la actora se beneficie de dicho fondo, toda vez que la circunstancia de que haya sido reportada oportunamente por la institución hospitalaria la habilitó para ser reconocida como nueva beneficiaria de este conforme el artículo 9.° del Decreto 306 de 2004 y se incluya su deuda pensional en la actualización anual del cálculo del pasivo a cargo del convenio n.° 083 de 2001.
Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 25 Así, la censura no podía simplemente afirmar que el Hospital Santa Ana de Palestina incumplió la obligación de reportar a la demandante y, a partir de ahí, exponer un reproche jurídico, sino confrontar por la vía adecuada - indirecta- las pruebas con las cuales el Tribunal arribó a la conclusión relativa a que fue reportada oportunamente y, por tal razón, tal premisa fáctica se mantiene incólume dada la presunción de legalidad y acierto con la que viene resguardada la sentencia en casación. Tal aspecto era relevante para establecer si el Tribunal cometió un desatino jurídico al concluir que el bono pensional reclamado -1.° de septiembre de 1979 y el 30 de mayo de 1989- debe financiarse con recursos del Fondo Prestacional del Sector Salud y del contrato de concurrencia n. 083 de 2001.
Lo anterior, precisamente porque el artículo 11 del Decreto 530 de 1994 prevé que solo pueden beneficiarse del pasivo prestacional del sector salud aquellos servidores que «fueron certificados como tales por el Ministerio de Salud de conformidad a la normatividad entonces vigente» o que, a pesar de no haberlo sido, las instituciones de salud para las cuales trabajaron reportaron su pasivo al entonces Ministerio de Salud «dentro del término previsto en su momento por el Decreto 530 de 1994», caso en el cual pueden reconocerse como nuevos beneficiarios -como lo estableció el Tribunal en este caso-, conforme lo dispuesto en el literal a) del artículo 9.° del Decreto 306 de 2004, que en lo pertinente establece: Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 26 Reconocimiento de nuevos beneficiarios.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público sólo podrá reconocer como nuevos beneficiarios a quienes reúnan los requisitos legalmente establecidos, siempre y cuando se encuentren en alguna de las siguientes situaciones: a) Que una vez asumidas las funciones por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se establezca que el entonces Ministerio de Salud a cuyo cargo se encontraba el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, no les había efectuado el reconocimiento como beneficiarios siempre y cuando la reclamación haya sido presentada dentro del término previsto en su momento por el Decreto 530 de 1994 […].
No obstante, se insiste, como no se discutió adecuadamente el reporte del pasivo del trabajador al Ministerio de Salud, es razonable considerar, como lo hizo el Tribunal, que su derecho pensional se pague con los recursos del fondo y del contrato mencionado, pues el artículo 9.° del Decreto 306 de 2004 solo exige que las instituciones de salud realicen el reporte en mención para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público los reconozca como nuevos beneficiarios y los incluya en la actualización anual del cálculo del pasivo de Fondo Prestacional del Sector Salud en los términos del artículo 9.° del Decreto 3061 de 1997 -que adicionó el artículo 31 al Decreto 530 de 1994-, que establece: En los cálculos actuariales no se incluirá el pasivo pensional correspondiente a las cuotas partes del personal que se hubiese retirado con anterioridad a la fecha del cálculo y no hubiere solicitado la emisión de su bono pensional.
En la fecha en que dichos afiliados soliciten la emisión de su bono, se incluirá en la actualización anual del cálculo del pasivo prestacional el valor correspondiente a las cuotas partes que debe la institución de salud de conformidad con las normas aplicables y sólo será necesario reajustar los convenios de concurrencia cuando esta inclusión exceda el valor total incluido en éste.
Se autoriza a las partes concurrentes para realizar los ajustes necesarios entre los diferentes conceptos prestacionales (Negrilla fuera de texto). Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 27 Ahora, en lo que concierne al segundo cuestionamiento de la censora, se advierte que no es que el ad quem determinara que La Nación deba asumir el «pasivo de los hospitales y/o entidades de salud» o que el empleador no deba concurrir en el pago del bono como lo sugiere la entidad recurrente, sino que estableció que como aquella cartera ministerial es la autoridad encargada de revisar, actualizar y reajustar el contrato de concurrencia, inicialmente debe sufragar el valor total del bono pensional y una vez determine la obligación a cargo del departamento de Caldas, puede recobrar el «valor correspondiente a las cuotas partes que debe la institución de salud» -en este caso a cargo del departamento de Caldas conforme no se discute-, lo que no se advierte equivocado.
Ello, porque previamente se requiere surtir diferentes trámites, esto es, (i) reconocer la calidad de beneficiaria del fondo en mención -artículo 8 y siguientes del Decreto 530 de 1994, en concordancia con el artículo 9.° del Decreto 306 de 2004-; (ii) actualizar el cálculo actuarial del pasivo -artículo 9.° del Decreto 3061 de 1997-; (iii) definir la responsabilidad de La Nación y del ente territorial en el pago del bono -artículo 17 del Decreto 530 de 1994-, entre otros, y de ser el caso, (iv) reajustar el convenio o su adición por parte de La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público previo consenso con el departamento en los términos del artículo 62 del Decreto 586 de 2017.
Tales procedimientos administrativos los asumió dicha cartera ministerial tras la supresión del Fondo del Pasivo Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 28 Prestacional para el Sector Salud -artículo 61 de la Ley 715 de 2001-, los cuales no pueden trasladarse a la demandante, dada las graves consecuencias que ello podría generar en sus derechos pensionales, de modo que el bono pensional solicitado debe pagarse al margen de que se surtan o no esos trámites, sobre todo porque, se insiste, no debe pasarse por alto que el Tribunal estableció la posibilidad que tiene La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público de repetir contra el departamento de Caldas por las obligaciones a cargo de tal ente territorial.
En el anterior contexto, el cargo es infundado. Las costas en el recurso de casación estarán a cargo de la entidad recurrente y a favor de la opositora. Se fijan las agencias en derecho en la suma de once millones ochocientos mil pesos ($11.800.000), que se incluirá en la liquidación que el juez de primera instancia haga, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso.
IX. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia que la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales profirió el 16 de marzo de 2022, en el proceso ordinario laboral que LAURA MELVA GALLEGO BERNAL promueve contra el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, la SOCIEDAD Radicación n.° 95132 SCLAJPT-10 V.00 29 ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS PORVENIR S.A., el DEPARTAMENTO DE CALDAS, la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PALESTINA, la E.S.E. HOSPITAL DEPARTAMENTAL LA DIVINA MISERICORDIA DE PALESTINA, el MUNICIPIO DE PALESTINA y la DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS.
Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Firmado electrónicamente por: MARJORIE ZÚÑIGA ROMERO Presidenta de la Sala LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ CLARA INÉS LÓPEZ DÁVILA OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en artículo 103 del Código General del Proceso y el artículo 7 de la ley 527 de 1999 Código de verificación: 745B0828D917D5A715C8C1920BD6A418B7AF0082293D03690AAEB7F698576170 Documento generado en 2024-07-22