Radicación n.° 49509 ANA MARÍA MUÑOZ SEGURA Magistrada ponente SL1715-2018 Radicación n.° 49509 Acta 10 Bogotá, D. C., dieciocho (18) de abril de dos mil dieciocho (2018). Decide la Sala el recurso de casación interpuesto por MARTHA ORTIZ PULECIO, en contra de la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 26 de febrero de 2010, en el proceso que ella instauró contra la FUNDACIÓN SAN JUAN DE DIOS EN LIQUIDACIÓN, el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA, la NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, la NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, y como litisconsorte necesario BOGOTÁ D.C.
ANTECEDENTES Martha Ortiz Pulecio demandó a la Fundación San Juan de Dios en liquidación, al Departamento de Cundinamarca, la Beneficencia de Cundinamarca, la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Nación – Ministerio de la Protección Social, y como litisconsorte necesario a Bogotá D.C., con el fin de que se declarara la existencia de un contrato de trabajo a término indefinido con la Fundación San Juan de Dios – Instituto Materno Infantil, desde el 1º de agosto de 1996 hasta el 20 de diciembre de 2006 -fecha en la cual se le declaró insubsistente mediante Resolución n.° 852-, de su cargo de auxiliar de enfermería diurna.
Su contrato no tuvo ninguna suspensión o interrupción a lo largo de su existencia; y que la remuneración básica mensual en el 2006 fue de $458.903 más $45.890 por prima de antigüedad y $20.160 por prima de alimentación, para un total de $578.353. Afirmó que tuvo derecho a las prestaciones sociales convencionales pactadas entre la Fundación demandada y el Sindicato de Trabajadores de Hospitales, Clínicas, Consultorios y Sanatorios de Bogotá D.C. y el Departamento de Cundinamarca SINTRAHOSCLISAS, establecidas en las Convenciones Colectivas de Trabajo de 1982 a 1998, así: a) primas de antigüedad, b) de navidad, c) semestral, d) de vacaciones, y e) la compensación de vacaciones en dinero.
Declaró que se presentó el fenómeno de la sustitución de empleadores a partir del 14 de junio de 2005, fecha de la sentencia del Consejo de Estado que decretó la nulidad de los estatutos de creación de la Fundación, y por ende la Beneficencia de Cundinamarca se constituyó como nueva empleadora; que las entidades demandadas, a excepción del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, incurrieron en el no pago de los incrementos salariales, equivalente al 18.5% anual, pactado convencionalmente en 1998 para los años 2000 a 2006; que por vía interpretativa del fallo mencionado, son la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de la Protección Social, la Beneficencia y el Departamento demandados quienes deben responder solidariamente por las obligaciones adquiridas por la Fundación San Juan de Dios, al haber existido abuso del poder, por haber sido la Beneficencia y el Departamento de Cundinamarca quienes adquirieron la administración y manejo de los hospitales San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, por haber incurrido el Ministerio de la Protección Social -antes Ministerio de Salud- en una mala intervención de los dos centros de salud, y por haber sido el Ministerio de Hacienda y Crédito Público quien adquirió la responsabilidad financiera del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud a través de la Ley 715 de 2001.
Como consecuencia de lo anterior, pretendió que se condenara a las entidades demandadas, excepto al Ministerio de Hacienda, al pago de las primas de navidad del año 2006, de vacaciones reconocidas convencionalmente para los años 2001 a 2006, de antigüedad convencional, de los incrementos salariales convencionales para los años 2000 a 2006, y de los salarios causados y no cubiertos en su totalidad de septiembre desde 2005 al 14 de agosto de 2006.
Solicitó que se condenara, solidariamente a todas las demandadas, al pago de las cesantías, de los intereses a las cesantías correspondientes a los años 2003 a 2006, y hasta que el pago se verificara, al pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral en pensiones a que se refiere la Ley 100 de 1993 por el número de semanas comprendidas desde la fecha de vinculación hasta la terminación del contrato, al pago de la indemnización moratoria por el no pago de todos los conceptos anteriores, de la sanción por retardo en la cancelación de los intereses a las cesantías desde enero de 2003 y hasta cuando se verificara su pago, de las sanciones moratorias por la no cancelación de las cesantías definitivas, sumas debidamente indexadas, a excepción de las pretensiones indemnizatorias.
Señaló que la Fundación demandada era una entidad privada cuyos estatutos y reglamentación estaban consagrados en los Decretos 290 y 1374 de 1979 y 371 de 1998; que prestó sus servicios en el Instituto Materno Infantil desde el 27 de septiembre de 1989 al 14 de agosto de 2006, desempeñando el cargo de auxiliar de enfermería diurna; que como empleada de la Fundación, estuvo cobijada por las convenciones colectivas de trabajo de los años 1982 a 1998, suscritas con el sindicato SINTRAHOSCLISAS; que la Fundación demandada no efectuó aportes al Sistema de Seguridad Social Integral; que a raíz de la acción de nulidad adelantada contra los decretos que contenían los estatutos de la Fundación, y la consiguiente sentencia del Consejo de Estado de fecha 8 de marzo de 2005 que los declaró nulos, ésta dejó de tener sustento jurídico y por ende se impuso su liquidación, la cual se ordenó a través de decretos departamentales de fecha 21 y 30 de junio de 2006, suscritos por el gobernador de Cundinamarca; y que presentó derechos de petición ante las entidades demandadas con el objeto de agotar la vía gubernativa.
Al dar respuesta, las entidades coincidieron en afirmar como ciertos los hechos referidos a la anterior naturaleza privada de la Fundación y su personería jurídica, el agotamiento de la vía gubernativa, la acción de nulidad impetrada contra los decretos que contenían sus estatutos, el fallo del Consejo de Estado, la adopción de su liquidación, la expedición de los decretos departamentales que la ordenaron y nombraron la liquidadora.
La Nación - Ministerio de la Protección Social se opuso a las pretensiones y en su defensa, propuso como excepciones la falta de legitimación por pasiva y la inexistencia de la obligación. Por su parte, la Beneficencia de Cundinamarca se opuso a las pretensiones. En su defensa, propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva y el cobro de lo no debido.
La Fundación San Juan de Dios se opuso a las pretensiones. Sobre los hechos, además de los ya señalados, afirmó como ciertos la prestación del servicio de la actora y los extremos temporales. En su defensa, propuso como excepciones la buena fe, el pago, el cobro de lo no debido, y la prescripción. El Departamento de Cundinamarca se opuso a las pretensiones.
En su defensa, propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa para ser demandada, el cobro de lo no debido, la inexistencia de la obligación, la inexistencia de una relación causal entre el Departamento de Cundinamarca y la demandante, y la inexistencia de una sustitución patronal y la consecuente subrogación de las obligaciones contraídas por la Fundación, o la solidaridad en el pago de dichas obligaciones.
Finalmente, Bogotá D.C. se opuso a las pretensiones. En su defensa, propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva, el cobro de lo no debido, la inexistencia de las obligaciones demandadas, la prescripción y la buena fe. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 20 de noviembre de 2009, absolvió a las demandadas.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Por apelación de la demandante, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante fallo del 26 de febrero de 2010, confirmó la decisión. Para llegar a tal determinación, el Tribunal adujo que en sentencia emitida por el Consejo de Estado se declaró la nulidad de los Decretos 290 y 1374 de 1979 y 371 de 1998, constitutivos de los estatutos de funcionamiento de la Fundación San Juan de Dios, y en posterior sentencia de la misma Corporación, del 9 de marzo de 2006, se determinó que «[…] los actos administrativos tienen efectos ex tunc, es decir, desde el momento en que se expidió el acto anulado, por lo que las cosas se deben retrotraer al estado en que se encontraban antes de su expedición », y al haber sido el Hospital San Juan de Dios una institución de salud departamental de propiedad de la Beneficencia de Cundinamarca, el efecto del fallo era adquirir nuevamente tal calidad.
De manera que la Fundación demandada se encontraba sometida al régimen jurídico propio de las personas de derecho público. Indicó que, como consecuencia de lo anterior, a diferencia de lo que sostuvo la demandante en cuanto a la existencia de una relación laboral que la vinculó con la Fundación demandada, sus servidores eran empleados públicos y sus relaciones se regían por una vinculación legal y reglamentaria, que no puede ser modificada sino por normas de la misma jerarquía de aquellas que las crearon y no por voluntad de las partes.
En el mismo sentido, señaló el ad quem que el parágrafo del artículo 26 de la Ley 10 de 1990 dispuso que los trabajadores oficiales eran quienes desempeñaban cargos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones. Concluyó que, en consideración al cargo desempeñado por la actora, esto es, el de auxiliar de enfermería diurna, y por el régimen jurídico propio de las personas de derecho público al que se encontraba sometida la Fundación, no existía duda sobre la calidad de empleada pública de aquella.
Como era ella quien estaba alegando la existencia de una vinculación del orden contractual laboral, debió demostrarlo a través de los medios probatorios, según lo dispone el artículo 177 del CPC, aplicable en materia laboral según lo dispone el artículo 145 del CPTSS, y conforme a la máxima onus probando incumbi actori, desarrollada a su vez por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver.
ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende la recurrente que la Corte « […] se sirva casar totalmente la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el día 26 de febrero de 2010 […]. Que como resultado […] se disponga por la Honorable Corte, actuando como tribunal de instancia, revocar el fallo proferido por el juzgador de primer grado […] », y así accediera a las pretensiones de la demanda inicial.
Con tal propósito formuló tres cargos, por la causal primera de casación, los cuales fueron replicados por el Departamento de Cundinamarca, la Fundación San Juan de Dios, la Nación - Ministerio de la Protección Social, la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Beneficencia de Cundinamarca. Por razones metodológicas, por estar acusadas por vía indirecta y por tratarse de materias semejantes, se estudiarán el segundo y tercer cargo de manera conjunta.
CARGO PRIMERO Acusó la sentencia de ser violatoria de la ley por la vía directa: […] en la modalidad de interpretación errónea del Art. 66, el Art. 84 […], y en concordancia con el Art. 175 del C.C.A., a la aplicación indebida del Art. 26 de la Ley 10 de 1990, y del Art. 5º del Decreto 3135 (sic) de 1968, […] violaciones medios (sic) que condujeron a la […] infracción directa de […] Art. 5º del Decreto 3130 de 1968 y de los Arts. 3º, 4º, 5º, 9º, 13, 14, 16, 22, 23, 51, 53, 55, 61, 140, 353, 354, 356, 374 numeral 2º, 416, 467, 468, 470, del C.S.T., también existió violación fin (por infracción directa) de las siguientes disposiciones constitucionales: Arts. 29, 53, 58 y 228.
De igual forma se violó por infracción directa la ley 524 de 1999 que aprobó el Convenio 154 de la O.I.T., El Art. 5º del Decreto 3130 de 1968, y la Sentencia SU-484 del 15 de mayo de 2008, proferida por la Corte Constitucional. En la demostración del cargo, manifestó que la sentencia impugnada interpretó erróneamente los efectos del fallo proferido por el Consejo de Estado que declaró la nulidad de los decretos que crearon y reglamentaron a la Fundación San Juan de Dios, pues extendió de manera absoluta sus efectos ex tunc y consideró que los mismos se produjeron desde el momento en que se expidieron los actos anulados.
Este raciocinio llevó al Tribunal a negar a la demandante la existencia de una relación contractual laboral de carácter particular con la Fundación. Adujo que al pretender el ad quem darle efectos absolutos y retroactivos al fallo, incurrió en una interpretación errónea de los artículos 66, 84 y 175 del CCA, pues el primero establece que los actos administrativos son obligatorios mientras no hubieran sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, estableciendo así la ley una presunción de legalidad sobre los mismos, y por excepción, se consideran válidos aquellos efectos relativos a situaciones jurídicas particulares consolidadas bajo el amparo de un acto administrativo que se anula.
De manera que, a su juicio, hubo una interpretación errónea del artículo 26 de la Ley 10 de 1990, al encasillar a la actora dentro de la figura de una « trabajadora oficial », cuando la realidad es que su vinculación laboral fue la propia de una trabajadora particular; además de haber una infracción directa del artículo 5º del Decreto 3130 de 1968, el cual consagra la existencia de instituciones de utilidad común como lo fue la Fundación demandada, estableciendo que son personas jurídicas privadas que se crean por iniciativa particular y están sujetas a las reglas del derecho privado.
Después de hacer una reseña histórica sobre la génesis de la Fundación San Juan de Dios, y de explicar cómo siempre fue una institución de utilidad común de carácter privado, reforzó su argumento señalando que suscribió varias convenciones colectivas de trabajo entre los años 1982 a 1998 con el sindicato SINTRAHOSCLISAS, las cuales otorgaron varias prestaciones convencionales a sus trabajadores, todo ello indicativo de que ellos no podían ser catalogados como empleados públicos, pues según el artículo 416 del CST no podrían presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas.
Además, las mismas convenciones disponen que los trabajadores de la Fundación tendrían el mismo carácter jurídico que a ella correspondiera, e incluso todos los conflictos laborales que se dirimieron durante su existencia se suscitaron ante la jurisdicción ordinaria laboral. Luego de citar una sentencia de la Sala de Casación Laboral de 1985, ciertos actos administrativos de la Superintendencia de Salud del año 2001, y pronunciamientos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del año 1986, que demuestran el carácter privado de la Fundación, y la presentación de otros argumentos tales como la creación del Fondo Prestacional del Sector Salud a través de la Ley 60 de 1993, coligió que desde 1979 hasta el 14 de junio de 2005, fecha en la cual quedó en firme el fallo del Consejo de Estado, la Fundación San Juan de Dios -y sus dos hospitales-, eran entidades de derecho privado, sin ánimo de lucro y de utilidad común, y por ende, la vinculación de sus trabajadores tenía ese mismo carácter.
Advirtió que el raciocinio del Tribunal, frente al cual los efectos del fallo del Consejo de Estado retrotraían a su estado inicial las cosas a la fecha de expedición de las normas anuladas, era errado, por cuanto la doctrina y la jurisprudencia de manera unificada han expresado que los efectos ex tunc de un fallo que anula un acto administrativo no son absolutos, como quiera que, si existen situaciones particulares definidas y que se refieren a derechos adquiridos y consolidados durante su vigencia, éstos deben ser objeto de amparo y protección. Después de citar jurisprudencia constitucional sobre los derechos adquiridos, y de la Sala de Casación Laboral frente a la protección de éstos ante situaciones de declaratoria de nulidad de actos administrativos, así como los salvamentos de voto del fallo del Consejo de Estado, adujo que la sentencia de segunda instancia debería infirmarse, dado que todos los actos emanados por la Fundación durante la vigencia de los actos administrativos que la sustentaron estaban revestidos de la presunción de legalidad.
Así, los efectos ex tunc de la decisión contradicen el artículo 228 de la Constitución Política, en cuanto a que dentro de las actuaciones judiciales debe prevalecer el derecho sustancial, el respeto de los derechos adquiridos que no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores (artículo 58 CN), y lo relacionado con la retrospectividad en materia laboral y la prohibición de la retroactividad consagrados en el artículo 16 del CST.
Es tan cierto lo anterior, que la sentencia CC SU-484-2008 de la Corte Constitucional, determinó que el pago de todas las acreencias laborales y de Seguridad Social debían cubrirse concurriendo el Ministerio de Hacienda en un porcentaje del 34% de la participación en dicho pago, Bogotá en un 33%, y la Beneficencia de Cundinamarca solidariamente con el Departamento de Cundinamarca en un porcentaje del 33%, frente a los empleados del Instituto Materno Infantil.
De igual manera, indicó que este cambio súbito de las condiciones laborales de la Fundación atropelló el principio de la confianza legítima, según el cual el Estado debe proteger la situación jurídica de los particulares de la cual se derivan sus derechos laborales, y así mismo planteó varios interrogantes sobre lo que sucedería con las diversas situaciones que ocurrieron durante la vigencia de la Fundación San Juan de Dios como entidad del derecho privado.
Señaló que hubo interpretación errónea del artículo 26 de la Ley 10 de 1990 por parte del Tribunal, pues sus empleados siempre fueron de carácter particular. Después de hacer un estudio exhaustivo de las diferencias entre empleados públicos y trabajadores oficiales, concluyó que ni por el criterio orgánico –naturaleza de la entidad para la que se trabaja-, ni por el funcional –actividad o función desempeñada-, la actora podría ser catalogada bajo ninguna de estas dos figuras, a pesar de haber sido vinculada a través de resolución y posesión del cargo.
La naturaleza de la Fundación como institución de utilidad común, como persona jurídica del derecho privado sin ánimo de lucro, riñe con cualquier intento de clasificación de su personal en trabajadores oficiales o empleados públicos. RÉPLICAS CONJUNTAS El Departamento de Cundinamarca indicó que el ataque de la recurrente se centró en la naturaleza privada de la relación laboral que existió entre ella y la Fundación San Juan de Dios, debate que le es extraño por cuanto él nunca fue su empleador, y por ende el cargo le resulta irrelevante.
Sin embargo, advirtió que la Fundación debe a la recurrente todos los pasivos prestacionales cuyo pago omitió como entidad privada. La Fundación San Juan de Dios señaló que el recurrente acusó la sentencia impugnada con fundamento en una serie de normas citadas en la proposición jurídica, pero que no fueron el soporte jurídico de la sentencia impugnada.
En efecto, no puede haber interpretación errónea de dichas disposiciones cuando el juzgador no las utilizó dentro de su argumentación y no se demostró que regularan el caso controvertido, pues el fallo de segunda instancia sólo se soportó en la sentencia del Consejo de Estado y en la Ley 10 de 1990. Además, advirtió que la recurrente incurrió en el error de acumular las tres modalidades de violación de la ley dentro del cargo, así como en su demostración. Igualmente, dentro del cargo se acusó la sentencia simultáneamente por infracción directa y aplicación indebida del artículo 5º del Decreto 3130 de 1968, lo cual, según la jurisprudencia, es un contrasentido por cuanto no se puede alegar la falta de aplicación y al mismo tiempo la aplicación indebida de una misma norma.
Tampoco puede denunciar la censura las convenciones colectivas, por cuanto por la vía directa no se pueden alegar aspectos probatorios. Finalmente adujo que, según la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la casación implica una demostración puntual de los errores de hecho o de derecho en que hubiera podido incurrir el sentenciador y que puedan llegar a influir en la parte resolutiva del fallo, lo cual no sucedió en el caso porque la recurrente nunca explicó cuál fue la equivocación del Tribunal y cuál debió ser el verdadero sentido de interpretación de las normas.
Indicó que era un alegato de instancia más que un recurso de casación, y que la censura no logró derruir el estudio juicioso realizado en la sentencia del ad quem. Por su parte, la Nación - Ministerio de la Protección Social argumentó que el cargo presenta un error en su formulación al plantearse una vía directa en conjunto con la violación medio, la cual, según la jurisprudencia, procede cuando se acusan normas procedimentales, siempre que se acredite que son medios de violación de la norma sustancial.
En la proposición jurídica no se presentaron normas procesales, por cuanto la violación medio resulta ser antitécnica. Para concluir, se adhirió a los demás argumentos expuestos por la oposición anterior, y resumió los argumentos propuestos por el Tribunal. La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que el cargo adolece de errores técnicos, toda vez que el mismo se planteó sobre la base de una vía directa en conjunto con la violación medio.
De igual manera destacó la necesaria sustracción entre la aplicación indebida y una interpretación errónea, pues el juzgador no podría al mismo tiempo aplicar una norma indebida y al mismo tiempo darle un trámite no señalado. En cuanto al fondo del cargo, indicó que el Consejo de Estado en su respectiva decisión produjo efectos ex tunc, lo cual también quedó definido en la sentencia CC SU-484-2008 de la Corte Constitucional.
Finalmente, adujo que el cargo se sustentó en normas que no fueron objeto de debate ni planteadas en la sentencia recurrida, cuando no se pueden traer en casación elementos nuevos. La Beneficencia de Cundinamarca, aparte de los argumentos ya esbozados por oposiciones anteriores con respecto a los efectos jurídicos de la sentencia del Consejo de Estado del 8 de marzo de 2005, y de la Corte Constitucional CC SU-484-2008, agregó que a ella no se le puede endilgar ninguna responsabilidad frente a las obligaciones laborales adquiridas durante la existencia de la Fundación San Juan de Dios.
CONSIDERACIONES Desde 1966 el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil existieron bajo un mismo régimen empresarial, identificado como Centro Hospitalario San Juan de Dios. A partir de 1974, con la constitución de la Beneficencia de Cundinamarca como establecimiento público del orden departamental, el centro hospitalario pasó a la administración de este nivel territorial, ya no como una delegación que la Nación había venido haciendo desde mitad del siglo XX, sino como patrimonio del Departamento de Cundinamarca y su Beneficencia. Cinco años después, en 1979, el Presidente de la República emitió los Decretos 290 y 1374 por medio de los cuales suplió la voluntad del fundador de la Fundación San Juan de Dios y se adoptaron disposiciones generales, así como sus estatutos que, entre otros aspectos, le imprimieron la naturaleza de institución de utilidad común con el carácter de Fundación, lo que significó la transformación en una entidad de derecho privado.
Posteriormente se emitió el Decreto 371 de 1998 por medio del cual se reformaron sus estatutos. Por lo anterior, a partir de 1979, tenían la categoría de trabajadores particulares quienes laboraban tanto para el Hospital San Juan de Dios como para el Instituto Materno Infantil, lo que conllevó a la celebración de contratos de trabajo, a la creación del “ Sindicato de Trabajadores de Hospitales, Clínicas, Consultorios y Sanatorios de Bogotá D.C. y el Departamento de Cundinamarca SINTRAHOSCLISAS”, y la correlativa suscripción de convenciones colectivas de trabajo en el período comprendido entre 1980 a 1998.
Fallo 145 de la Sala Plena del Consejo de Estado del 8 de marzo de 2005. C.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo En virtud de una acción de nulidad interpuesta contra los decretos presidenciales mencionados, el Consejo de Estado emitió sentencia de nulidad el 8 de marzo de 2005, la cual quedó ejecutoriada el 14 de junio del mismo año, recobrando así el Centro Hospitalario San Juan de Dios la administración por parte de la Beneficencia de Cundinamarca desde el momento en que se emitieron los decretos, es decir, con efectos ex tunc.
Estos efectos generados por el mencionado fallo implicaron que la naturaleza de los trabajadores del Centro Hospitalario fuera siempre la de servidores públicos, con el consecuente cambio de legislación aplicable. El efecto inmediato de la sentencia fue la declaratoria de la liquidación de la Fundación, a través del Acuerdo marco del 16 de junio de 2006 suscrito por el Ministerio de la Protección Social, el Departamento de Cundinamarca, y Bogotá D.C., con mediación de la Procuraduría General de la Nación. Fue así como el Departamento de Cundinamarca, a través de los Decretos departamentales del 21 y 30 de junio del mismo año, ordenó la iniciación del proceso liquidatorio y el correspondiente nombramiento de la liquidadora.
Sentencia SU 484 del 15 de mayo de 2008 de la Corte Constitucional. M.P.: Jaime Araujo Rentería La Corte Constitucional, a través de su sentencia de unificación CC SU-484-2008 del 15 de mayo del mismo año, concretó las medidas judiciales frente a los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, así: i) declaró terminadas las relaciones de trabajo de los servidores del Hospital San Juan de Dios el día 29 de octubre de 2001, y las del Instituto Materno Infantil entre agosto y diciembre de 2006, según la fecha determinada en cada una de las resoluciones de insubsistencia; ii) para aquellas personas que obtuvieron a través de procesos laborales o de tutela el reconocimiento de aportes y cotizaciones al Sistema Integral de Seguridad Social, así como el pago de salarios, prestaciones sociales, descansos e indemnizaciones, no produciría efectos el fallo constitucional; iii) el pago de las pensiones causadas, salarios, prestaciones sociales, descansos e indemnizaciones a los trabajadores de la Fundación, causados hasta el 14 de junio de 2005, se haría en un plazo de 1 año a partir de la notificación de la sentencia, y concurrirían en el pago el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en un 34% de participación, Bogotá D.C. en un 33% y la Beneficencia de Cundinamarca solidariamente con el Departamento de Cundinamarca en un 33%; y, iv) el pago de aportes y cotizaciones al Sistema Integral de Seguridad Social y otras obligaciones atinentes a la financiación del pago de las pensiones, causados entre el 1º de enero de 1994 y el 14 de junio de 2005, se haría en un plazo máximo de 5 años a partir de la notificación de la sentencia, y concurrirían en el pago el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en un 50% de participación, Bogotá D.C. en un 25% y la Beneficencia de Cundinamarca solidariamente con el Departamento de Cundinamarca en un 25 %.
Posteriormente, en Auto 268 del 23 de junio de 2016, la Corte Constitucional, entre otras decisiones, señaló: i) la procedencia de la indexación en el reconocimiento de todos los derechos laborales y de seguridad social de los trabajadores de la Fundación; ii) la procedencia de la indemnización moratoria se pagaría según la decisión judicial en cada caso; y iii) la procedencia del reconocimiento de los beneficios convencionales ocurriría sólo cuando dichas prestaciones hubieran sido reconocidas por una sentencia judicial en firme, y ésta hubiera sido proferida con anterioridad al 8 de marzo de 2005, fecha del fallo de nulidad del Consejo de Estado.
El caso concreto En el caso en particular, es necesario precisar que, como recurso extraordinario que es, la casación debe sujetarse a los requerimientos técnicos que se exigen de su planteamiento y demostración, tanto en los artículos 87, 90 y 91 del CPTSS, como en el extenso desarrollo jurisprudencial que ha tenido, ya que el incumplimiento de ellos acarrea que el recurso deba desestimarse por imposibilidad de su estudio de fondo.
En este sentido, el recurso de casación no es una tercera instancia en la cual la Corte puede juzgar el pleito a fin de resolver a cuál de los litigantes le asiste la razón. Por el contrario, la función de la casación se circunscribe al estudio de la sentencia impugnada con el fin de establecer si el juzgador de segunda instancia aplicó convenientemente las normas jurídicas que debían solucionar el pleito, claro está, siempre que la censura plantee de manera adecuada el recurso.
Como bien lo indican las oposiciones, la censura incurre en varios errores de técnica dentro de la formulación del cargo, así: Frente a las normas acusadas bajo la modalidad de infracción directa, cuyo estudio implica la verificación de si el ad quem las dejó de aplicar para llegar a su decisión, debe recordarse que la vía directa escogida no admite el estudio de aspectos fácticos, los cuales sólo pueden ser argüidos a través de la vía indirecta.
Sin embargo, la recurrente intentó acreditar con base en las pruebas, por ejemplo, la existencia del contrato de trabajo con la Fundación demandada, o los beneficios a los que tendría derecho en razón de las convenciones colectivas suscritas entre la Fundación y el sindicato, siendo la vía directa una discusión de puro derecho. La demostración del cargo de la recurrente, más que buscar el fin de derruir los argumentos del fallo del Tribunal, se asemeja más a un alegato de instancia, y por ende la Corte, con independencia de la razón que le asista o no en su razonamiento y deducciones, sólo puede estudiar si el ataque hacia la sentencia impugnada es eficaz.
De igual manera, si se estudiaran las normas que fueron acusadas como infringidas en las modalidades de aplicación indebida e interpretación errónea, la única objeto de análisis por esta Corte, sería el artículo 26 de la Ley 10 de 1990, puesto que solo ésta fue utilizada por el Tribunal dentro de su argumentación de decisión. Sin embargo, la aplicación indebida del artículo 26 mencionado, según la proposición jurídica del cargo, resulta equívoca por cuanto el ad quem lo aplicó para determinar, bajo el criterio funcional relativo al cargo desempeñado por la actora, la naturaleza de su vinculación con la Fundación, esto es, si era trabajadora oficial o empleada pública, todo lo cual estaba sustentado previamente en la base de que la demandada era una persona jurídica perteneciente al derecho público, es decir, previo un análisis del criterio orgánico.
De manera que no hubo ninguna aplicación indebida del artículo 26 en mención, pues era necesaria y fundamental su aplicación para la conclusión a la cual llegó el juzgador de segunda instancia. Con todo lo anterior, es necesario afirmar que la decisión del Consejo de Estado ya mencionada tiene efectos ex tunc, esto es, desde la fecha de expedición de los decretos anulados, y por ello se entienden como si no hubieran existido dentro del ordenamiento jurídico.
Así, como quiera que la trabajadora prestó sus servicios desde el 1º de agosto de 1996, se colige que siempre tuvo la calidad de empleada pública, y no demostró encontrarse dentro de las excepciones legales para ser considerada como trabajadora oficial. Esta ha sido la posición de esta Corporación en asuntos similares, tal y como se dijo en la sentencia CSJ SL5170-2017, reiterada en sentencia CSJ SL20013-2017, así: Finalmente, cumple dejar sentado que, como lo expone la acusación desde la normativa contenciosa administrativa que denuncia como violada, también tiene claramente establecido la Corte que fallos del Consejo de Estado como el que desconoció el Tribunal, tiene efectos ex tunc, esto es, con impacto desde la fecha de expedición de los actos administrativos anulados.
Así lo advirtió, precisamente para el caso de la fundación demandada, en la sentencia SL 17428-2016, cuando aseveró: “Tampoco es de recibo el argumento que los servidores de la Fundación San Juan de Dios solo serían empleados públicos a partir de la declaratoria de nulidad de los decretos de creación del Centro Hospitalario, es decir, desde el año de 2005, en tanto por sabido se tiene, que las sentencias de nulidad del Consejo Estado producen efectos ex tunc, esto es, desde la expedición de los actos administrativos anulados, luego ello significa que la naturaleza jurídica del vínculo laboral de la actora siempre ha sido la de empleada pública.” Así, el Tribunal no se equivocó en sus inferencias y por ende el cargo planteado no está llamado a prosperar.
CARGO SEGUNDO Acusó la sentencia de ser violatoria de la ley por la vía indirecta, por aplicación indebida de los artículos 14 numeral 3º, 25 numeral 9, 40, 51 y 61 del CPTSS; 174, 175, 177, 187, 251, 252, 253, 254, 258, 262, 264, 268 y 277 del CPC, aplicables al cargo en razón a lo dispuesto por el artículo 145 del CPTSS; y, 3º, 5º, 14, 16, 22, 23, 29, 37 y 39 del CST.
Adujo, que tal violación de la ley en la que incurrió el Tribunal se dio como consecuencia del error de hecho de « no tener como demostrada, estándolo, la existencia del contrato de trabajo de carácter particular, suscrito entre la demandante inicial y la FUNDACIÓN SAN JUAN DE DIOS […] por la falta de estimación de medios probatorios documentales auténticos aportados al expediente […] ».
Consideró que los yerros ocurrieron por la falta de apreciación de los siguientes documentos: - Oficio del 31 de julio de 1996 en el cual el Jefe de Departamento de Personal del Instituto Materno Infantil le comunicó a la actora que había sido ordenada su vinculación por contrato de trabajo a término indefinido a partir del 1º de agosto de 1996, con una remuneración mensual de $236.813 - Contrato de trabajo a término indefinido. - Contestación de la demanda del Ministerio de la Protección Social y del Departamento de Cundinamarca. - Resoluciones de intervención de la Fundación demandada por parte del Ministerio de Salud. - Sentencia CC SU-484-2008 de la Corte Constitucional. - Copia de los fallos donde se les da el tratamiento de empleados privados a los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios. - Copia de la sentencia del 19 de septiembre de 1985 de la Sala de Casación Laboral en donde se sostuvo el carácter privado de la Fundación. - Resoluciones expedidas por la liquidadora de la Fundación donde se le da el carácter de entidad privada. - Hoja de vida laboral donde constan solicitudes y otorgamientos de vacaciones, pactos para el pago de primas convencionales de vacaciones, solicitudes de pago de acreencias laborales, otorgamiento de permisos, órdenes dadas por la entidad a la trabajadora, entre otros.
En la demostración del cargo, afirmó que el juzgador de segunda instancia desconoció e ignoró la prueba documental enlistada, lo cual condujo a que predicara la existencia de una vinculación laboral propia de las entidades públicas, « habiendo una incidencia del error de hecho en la premisa mayor de la sentencia constituida por la norma jurídica », cuando es ostensible la acreditación certera de la condición de empleada particular de la trabajadora, habiendo aplicado así el ad quem, indebidamente, el régimen de la vinculación legal o reglamentaria de los empleados públicos.
Indicó la presencia de los elementos del contrato de trabajo que la recurrente dice haber tenido con la Fundación demandada, esto es, la prestación personal del servicio, la subordinación, y el pago de un salario como retribución del servicio. Señaló que tanto el contrato de trabajo suscrito, así como la hoja de vida laboral donde constan solicitudes y otorgamientos de vacaciones, pactos para el pago de primas convencionales de vacaciones, solicitudes de pago de acreencias laborales, otorgamiento de permisos, órdenes dadas por la entidad a la trabajadora, entre otros, demuestran la existencia de un contrato de trabajo de carácter privado regido por las normas laborales, y por ende derriba la posibilidad de una relación legal y reglamentaria entre las partes.
CARGO TERCERO Acusó la sentencia de ser violatoria de la ley por la vía indirecta, por aplicación indebida de los artículos 14 numeral 3, 25 numeral 9, 40, 51 y 61 del CPTSS; 174, 175, 177, 187, 251, 252, 253, 254, 258, 262 y 264 del CPC, aplicables al cargo en razón a lo dispuesto en el artículo 145 del CPTSS; y por « falta de aplicación » los artículos 353, 354, 373 numeral 3, 374 numeral 3, 467, 468, 469, 470 y 478 del CST; y Ley 524 de 1999 que aprobó el Convenio n.° 154 de la OIT.
Adujo, que tal violación de la ley en la que incurrió el Tribunal se dio como consecuencia del error de derecho consistente en « no tener como demostrada, estándolo, la existencia de la Convenciones Colectivas de Trabajo celebradas entre la fundación san juan de dios y […] “sintrahosclisas”, de los años 1980, 1982, 1984, 1986, 1988, 1990, 1992, 1994, 1996 y 1998, con las debidas constancias de depósito ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dentro del término de ley ».
Consideró que los yerros ocurrieron por la indebida apreciación de los siguientes documentos: a) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada en el año 1980, obrante a folios 536 a 541 del cuaderno principal. b) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada el 9 de junio de 1982, obrante a folios 587 a 598 del cuaderno principal. c) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada el 13 de noviembre de 1984, obrante a folios 579 a 584 del cuaderno principal. d) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada en abril de 1986, obrante a folios 567 a 584 del cuaderno principal. e) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada en 1988, obrante a folios 574 a 578 del cuaderno principal. f) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada el 27 de febrero de 1990, obrante a folios 562 a 566 del cuaderno principal. g) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada el 26 de febrero de 1992, obrante a folios 557 a 561 del cuaderno principal. h) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada el 12 de mayo de 1994, obrante a folios 553 a 556 del cuaderno principal. i) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada el 21 de febrero de 1996, obrante a folios 547 a 552 del cuaderno principal. j) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada el 26 de marzo de 1998, obrante a folios 542 a 546 del cuaderno principal. k) La certificación obrante a folio 535 del cuaderno principal en la que el Sindicato de Trabajadores SINTRAHOSCLISAS certifica que la señora MARTHA ORTIZ PULECIO está afiliada a dicha organización sindical y es beneficiaria de la Convención Colectiva de Trabajo, vigente.
En la demostración del cargo, aseveró que el error en el que incurrió el Tribunal es de derecho, por cuanto dejó de apreciar la prueba documental solemne consistente en las convenciones colectivas de trabajo, depositadas dentro del término de ley, al igual que también hubo error por la falta de apreciación de la certificación de afiliación al sindicato ya mencionado.
Lo anterior conllevó a la conclusión necesaria de que la naturaleza de la trabajadora era la de una empleada particular, pues no de otra forma puede entenderse su calidad de beneficiaria de las convenciones. Argumentó, además, que tanto la Convención Colectiva de Trabajo de 1982 como la de 1986 estipulaban que, a partir de la sustitución patronal de la Beneficencia de Cundinamarca a la Fundación San Juan de Dios, los trabajadores tendrían el carácter jurídico que correspondía a esta última institución. De manera que la recurrente era acreedora de todas las pretensiones convencionales que se solicitaron en la demanda, y hubo error del Tribunal al confirmar la decisión de primera instancia que las negó. RÉPLICAS CONJUNTAS El Departamento de Cundinamarca se pronunció sobre el error manifiesto de hecho, indicando que si éste consistió en la confirmación de la sentencia de primer grado por considerar que la recurrente fue empleada pública, tal circunstancia debió haberse establecido cabalmente, señalando pormenorizadamente las pruebas que lo originaron y las razones por las cuales la falta de análisis de las mismas habría conducido al Tribunal a una decisión contraria, toda vez que la sentencia de segunda instancia está amparada por la presunción de legalidad.
Y en cuanto al error de derecho que recae sobre la apreciación de las convenciones colectivas de trabajo, anotó que en la decisión del Tribunal debía evidenciarse que se dio por establecido un hecho por un medio probatorio no autorizado por la ley, o dejó de apreciarse una prueba de la que se exigiera una determinada solemnidad, ya que es la única posibilidad de alegar un error de esta naturaleza en casación. Además, agregó que si bien es cierto el sentenciador no analizó las convenciones colectivas, lo fue por haber considerado que la demandante era empleada pública y, por ende, no podría considerarse como beneficiaria de las mismas.
La Fundación San Juan de Dios señaló, en cuanto al segundo cargo, que la censura se equivocó en la formulación del cargo, al predicar « el error de hecho que aparece manifiesto en los autos », pues éste se predica de los soportes probatorios sobre los cuales el ad quem fundamentó su convicción. Así mismo, resulta evidente la falta de ataque de las pruebas por la recurrente, pues sólo se quejó de que el Tribunal no dio por demostrado la existencia del contrato de trabajo, dejando así incólume la sentencia de segunda instancia. Indicó que tampoco singularizó las pruebas, sin enseñar cuáles fueron mal apreciadas y cuáles dejadas de apreciar, cuál fue el error cometido por el sentenciador de segunda instancia con respecto a éstas, por lo que dejó de confrontar lo que la prueba acreditó con la conclusión acogida por él. En otras palabras, no hizo ver a la Corte la ostensible contradicción entre el defecto valorativo de la prueba y la realidad procesal.
Frente al tercer cargo, adujo que no puede prosperar por cuanto al momento de formular el recurso de apelación, la demandante no manifestó inconformidad con relación a la aplicación o no de las convenciones colectivas de trabajo, razón por la cual no hubo pronunciamiento al respecto del Tribunal, y por ende en casación no pueden ser denunciadas como no apreciadas en el fallo impugnado.
Por su parte, la Nación - Ministerio de la Protección Social trajo argumentos muy similares a los que adujo la Fundación frente a los cargos segundo y tercero. Sin embargo, añadió en cuanto a este último que los empleados públicos no podían ser beneficiarios de convenciones colectivas en estricto cumplimiento de normas constitucionales y legales.
La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público adujo iguales consideraciones a las oposiciones anteriores con respecto al cargo segundo y tercero. La Beneficencia de Cundinamarca reiteró los argumentos sobre los efectos ex tunc del fallo del Consejo de Estado fechada 8 de marzo de 2005, por lo que, al volver la Fundación opositora a ser propiedad de la Beneficencia, aquella debía ser considerada como una entidad de derecho público, y por ende sus servidores empleados públicos.
CONSIDERACIONES La formulación de estos cargos, presentan errores de técnica, en cuanto a que ninguna de las normas señaladas de haber sido aplicadas indebidamente, fue adoptada por el ad quem como sustento para un estudio fáctico en su fallo, por lo que la acusación a estas normas carece de sustento. Tal y como se mencionó, los cimientos argumentativos sobre los cuales recae la sentencia del Tribunal, consisten en que la Fundación demandada pertenecía a la Beneficencia de Cundinamarca, la cual era un establecimiento público del orden departamental, por lo que al momento de declararse la nulidad de los decretos que la convertían en una institución de utilidad común regida por el derecho privado, a través de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 8 de marzo de 2005, volvía la Fundación a tener la naturaleza de una entidad del régimen público, y por ende, todos sus servidores la condición de empleados públicos, o excepcionalmente de trabajadores oficiales.
A renglón seguido manifestó que como la demandante no ejercía funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales, no podía considerarse como trabajadora oficial, por lo cual no había lugar a acceder a lo pretendido. En efecto, a lo largo del proceso en ningún momento fue materia de controversia la naturaleza del cargo que la actora ostentaba dentro de la Fundación San Juan de Dios como auxiliar de enfermería diurna, o que la naturaleza jurídica de ésta fuera la de un establecimiento público del nivel departamental.
De manera que en ningún yerro fáctico evidente pudo incurrir el ad quem, pues su decisión se basó en lo que resultó probado en el expediente. Así, los dos errores propuestos en los cargos no gozan del atributo de poder derruir la sentencia del Tribunal, puesto que la naturaleza jurídica del vínculo que ató a los servidores con la Fundación San Juan de Dios es un aspecto determinado por el ordenamiento jurídico.
Por tanto, ninguna relevancia tiene probar que la recurrente se vinculó a través de un contrato laboral o se benefició de alguna convención colectiva, ya que no se puede cambiar por voluntad la categoría laboral que ha sido determinada por la Constitución y la ley, y que para el caso en estudio consiste en la de ser empleada pública, y estar regida bajo la modalidad de una situación legal y reglamentaria.
En resumen, la decisión del fallador de segunda instancia no puede ser quebrantada con los contratos laborales o los instrumentos colectivos aportados, ni con certificaciones expedidas por el sindicato, en razón a que es la ley la que determina la condición del servidor público de la Fundación demandada. Esta Sala ha mantenido la anterior postura en sentencia CSJ SL, 25 agosto 2000, radicado 14146, reiterada en sentencias CSJ SL, 19 julio 2011, radicado 46457 y CSJ SL20013-2017, en la que se señaló: Esta Sala de la Corte ha explicado que las normas que gobiernan el régimen laboral de los trabajadores al servicio del Estado son de orden público y, por lo tanto, de obligatorio cumplimiento, de tal suerte que el régimen laboral a ellos aplicable es el que surja de la ley, atendiendo los criterios de clasificación en ella contenidos.
Por esa razón, ha explicado que no es dable pactar que a un trabajador se le aplique todo un régimen laboral previsto en la ley, para otro grupo de trabajadores, que no sea el que legalmente le corresponde. También ha explicado que el vínculo de un servidor con la administración puede ser materia de modificaciones, pues la calidad de empleado público o de trabajador oficial no constituye un derecho adquirido. […] De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, no le asiste razón al censor al pretender, en últimas, que su calidad de trabajador oficial sea establecida con base en lo dispuesto por las partes en la cláusula sexta del contrato de trabajo, pues, como se vio, se trata de un asunto cuya fuente está contenida en el ordenamiento jurídico colombiano de orden público y que no puede ser variada con base en el desarrollo de la autonomía contractual de las partes.
Por lo anterior, los cargos no prosperan. Las costas en el recurso extraordinario estarán a cargo de la parte demandante, toda vez que la demanda de casación no salió avante y tuvo réplica del Departamento de Cundinamarca, la Fundación San Juan de Dios, la Nación - Ministerio de la Protección Social, la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Beneficencia de Cundinamarca.
Se fijan como agencias en derecho la suma de tres millones setecientos cincuenta mil pesos moneda corriente ($3.750.000) a favor de las entidades opositoras mencionadas, que serán repartidas entre éstas en porcentajes iguales, y que se incluirá en la liquidación que se practicará conforme al artículo 366 del Código General del Proceso. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el veintiséis (26) de febrero de dos mil diez (2010) por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro del proceso ordinario laboral seguido por MARTHA ORTIZ PULECIO contra la FUNDACIÓN SAN JUAN DE DIOS EN LIQUIDACIÓN, el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA, LA NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, y como litisconsorte necesario a BOGOTÁ D.C. Costas como se indicó en la parte motiva.
Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. ANA MARÍA MUÑOZ SEGURA OMAR DE JESÚS RESTREPO OCHOA GIOVANNI FRANCISCO RODRÍGUEZ JIMÉNEZ SCLAJPT-10 V.00 20 SCLAJPT-10 V.00