CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 47295 MARTÍN EMILIO BELTRÁN QUINTERO Magistrado ponente SL16921-2017 Radicación n.° 47295 Acta n.°16 Bogotá, D. C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecisiete (2017). Decide la Sala el recurso de casación interpuesto por JANUER IVÁN MARÍN TILANO, JOSÉ HERIBERTO RIOS BRAVO, JESÚS ALBERTO ÁLVAREZ CALDERÓN y OSCAR ALBERTO PÉREZ CADAVID contra la sentencia proferida el 25 de mayo de 2010, por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, en el proceso ordinario laboral que los recurrentes le siguen al MUNICIPIO DE SEGOVIA (ANTIOQUIA) y a la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO (COOPJUPROMUS).

I.

ANTECEDENTES Los citados accionantes, llamaron a juicio al Municipio de Segovia (Antioquia) y a la Cooperativa de Trabajo Asociado (Coopjupromus) a fin de que, solidariamente, sean condenadas a reintegrarlos a sus antiguos cargos o a otros superiores en el Municipio de Segovia, junto con el pago de los salarios y prestaciones sociales legales y extralegales causadas mientras estuvieren cesantes; y los reajustes salariales que tuvieron los trabajadores oficiales de planta del Municipio demandado.

Subsidiariamente pretendieron el pago de la indemnización por despido sin justa causa, las prestaciones que se causaron por la terminación de los contratos de trabajo, tales como: cesantías y sus intereses, primas de navidad, vacaciones, vida cara, servicios y de clima, el subsidio familiar y la indemnización moratoria prevista por el Decreto 797 de 1949, en subsidio de esta pretensión pidió la indexación de las condenas.

Finalmente impetraron sean condenadas a pagarles las costas del proceso. En sustento de tales pedimentos, sostuvieron que mediante « falsos contratos de prestación de servicios », fueron vinculados por el Municipio de Segovia así: Januer Iván Marín Tilano el 25 de octubre de 2002; José Heriberto Rios Bravo el 1º de agosto de 2003; Jesús Alberto Álvarez Calderón el 27 de noviembre de 2001 y Oscar Alberto Pérez Cadavid el 1º de febrero de 2004.

Manifestaron que todos realizaron labores propias de la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues Januer Iván, José Heriberto y Oscar Alberto, fueron obreros; al paso que, Jesús Alberto se desempeñó como conductor del vehículo recolector de basura, de transporte y carga de materiales de construcción. Narraron que a partir del 1º de octubre de 2004, « sin conocimiento y consentimiento » aparecieron laborando para la cooperativa de trabajo asociado « COOPJUPROMUS », pero ejecutando las mismas labores, en las mismas condiciones y siempre para el Municipio de Segovia Antioquia.

Expresaron que fueron afiliados al Sindicato de Trabajadores Oficiales y Empleados Públicos de los Municipios del Departamento de Antioquia « Sintraofan », afiliación que fue notificada al alcalde del Municipio de Segovia, quien sin ningún sustento jurídico la rechazó; que la citada organización sindical ha suscrito convenciones colectivas con el citado ente territorial, en las cuales se estipuló la estabilidad en el empleo, pues se prohíben los despidos sin justa causa, y en el evento de presentarse, la sanción consagrada en tales acuerdos, la consecuencia es el reintegro del trabajador, junto con el pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir.

Dijeron también que en los citados acuerdos convencionales se pactaron las prestaciones sociales denominadas: prima de vida cara, vacaciones, clima, antigüedad, navidad, servicios, maternidad, matrimonio etc., conceptos que nunca les fueron cancelados. Explicaron que el Municipio siempre les pagó salarios en cuantías inferiores a los que devengan los trabajadores vinculados directamente.

Mencionaron que el Municipio de Segovia, a través de la Cooperativa, los despidió el 30 de diciembre de 2005, sin pagarles indemnización por despido injusto. Igualmente indicaron que los accionantes laboraron de manera continua e ininterrumpida, a excepción de Jesús Alberto Álvarez Calderón, quien estuvo por fuera durante los meses de febrero y marzo de 2004.

Finalmente manifestaron que agotaron las respectivas reclamaciones administrativas (f.° 203 a 207). El Municipio de Segovia al dar respuesta a la demanda, dijo que eran ciertos los hechos referidos a la existencia del Sindicato de Trabajadores Oficiales y Empleados Públicos de los Municipios del Departamento de Antioquia, con el que efectivamente celebró acuerdos convencionales en los cuales se consagró la estabilidad laboral y las prestaciones individualizadas por los demandantes; igualmente sostuvo que era verdad el hecho alusivo a la negativa dada por el alcalde a la afiliación de los actores al citado Sindicato, lo que obedeció a que tal afiliación a todas luces era irregular.

Aclaró que los acuerdos y beneficios extralegales no cobijaba a los accionantes en razón a que no eran sus trabajadores directos, pues ellos prestaron sus servicios en calidad de trabajadores independientes del ente territorial, pues lo hacían mediante órdenes de prestación de servicios personales a la luz de la Ley 80 de 1993 y del Decreto 679 de 1994; vinculaciones que en momento alguno generaban prestaciones sociales propias de las relaciones laborales subordinadas.

Negó los demás hechos. Se opuso a las pretensiones y en su defensa, formuló las excepciones de falta de jurisdicción y competencia, inexistencia de la obligación, prescripción, compensación y pago (f.° 215 a 222). A su turno, « Coopjupromus » al dar respuesta a la demanda, manifestó que los hechos en que los actores soportan sus pretensiones no eran ciertos o simplemente no le costaban.

Aclaró que la vinculación de los demandantes a la Cooperativa se hizo de manera libre y voluntaria; que jamás hubo engaño, presión, ni menos coacción para su vinculación como asociados, hecho que ocurrió a partir del 1º de octubre de 1994. Se opuso a las pretensiones, en su defensa formuló las excepciones de mala fe de los accionantes, pago, cobro de lo no debido, cumplimiento de las obligaciones laborales y enriquecimiento sin causa (f.° 256 a 259).

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El juzgado de conocimiento, que lo fue el Promiscuo del Circuito de Segovia Antioquia, mediante fallo del 29 de agosto de 2008, condenó al Municipio de Segovia a reintegrar de todos los demandantes a los cargos o puestos de trabajo que tenían al momento de la terminación del contrato de trabajo, junto con el pago de salarios y prestaciones legales y extralegales dejados de percibir desde el momento de su desvinculación, hasta el día en que se haga efectivo el reintegro, con sus respectivos aumentos legales o convencionales.

Finalmente lo condenó a pagar las costas del proceso en un 100%. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Por apelación de la parte demandante y el Municipio demandado, conoció la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia quien, mediante sentencia del 25 de mayo del 2010, revocó el fallo de primer grado, en su lugar absolvió al Municipio de Segovia y a la cooperativa de trabajo asociado (Coopjupromus), de todas las pretensiones formuladas en su contra por los actores.

Se abstuvo de imponer costas en ambas instancias. Para tomar su decisión, el sentenciador de alzada comenzó por señalar que en atención al principio de consonancia consagrado en el artículo 66A del CPTSS, limitaba su análisis a los temas objeto de inconformidad por los apelantes. Delimitado lo anterior, aclaró que no eran los artículos 22 y 23 del CST los que regulaban las relaciones laborales individuales de los servidores públicos, como erradamente lo entendió el fallador de primer grado, sino que son los artículos 1º de la Ley 6 de 1945, y los tres primeros artículos del Decreto Reglamentario 2127 de ese mismo año, pues ellos se refieren a los elementos esenciales y a la presunción legal de existencia del contrato de trabajo de los trabajadores oficiales.

Precisado ello, puntualizó que no debía perderse de vista que la calidad de trabajadores oficiales que se afirma ostentaron los demandantes, se determina por dos factores: uno orgánico, concerniente a la entidad a la cual se presta el servicio y otro funcional o material, que hace referencia al tipo de actividades que desarrollan los servidores.

En tal sentido, en el orden municipal serán trabajadores oficiales, quienes presten sus servicios a la entidad territorial y además, estén dedicados a la construcción y sostenimiento de obras públicas, tal como lo consagra el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986. Clarificado lo anterior, adujo que Jesús Alberto fue contratado por el Municipio de Segovia para prestar servicios de celador, oficios varios y vigilante en el relleno sanitario y el mayor tiempo estuvo como conductor del carro recolector de basura o residuos sólidos;

Januer Iván se desempeñó como ayudante del carro recolector de basura; José Heriberto como vigilante en el Colegio Liborio Bataller y la mayor parte del tiempo prestó servicios de ayudante del carro recolector de basura; y Oscar Alberto también se desempeñó como ayudante en el carro recolector de basura. En seguida mencionó que las actividades de vigilancia y celaduría en el relleno sanitario y en el establecimiento educativo, que da cuenta la prueba documental, son ajenas a la construcción o sostenimiento de obras públicas, tal como lo tiene definido en forma pacífica la jurisprudencia nacional.

También lo son las labores de oficios varios en el relleno sanitario y las de recolección de basura o residuos sólidos que se dejaron consignadas en cada uno de las órdenes de servicio que se allegaron al expediente. De otra parte, recordó también que el ente territorial demandado, suscribió varios contratos de suministro o prestación de servicios con « COOPJUPROMUS», cuyos objetos fueron los de suministro de la mano de obra necesaria para la prestación del servicio de: i) aseo y recolección de basuras en los diferentes barrios del Municipio, prestar el servicio de limpieza en el área central y comercial del Municipio, la conducción de los vehículos recolectores y la operación del relleno sanitario por un término de cinco meses contados a partir del 29 de julio de 2004; ii ) la conducción del vehículo recolector de basura del Municipio de Segovia por el mes de febrero de 2005; iii) recolección y disposición final de basuras del área Urbana del Municipio de Segovia por el mes de febrero de 2005; iv) conducción del vehículo recolector de basura del Municipio de Segovia por el mes de marzo de 2005; v) recolección y disposición final de basuras del área urbana del Municipio de Segovia por el mes de marzo de 2005; vi) conducción del vehículo recolector de basuras del Municipio de Segovia por un término de seis meses contados a partir del 1º de marzo de 2005; vii) recolección y disposición final de basuras del área urbana del Municipio de Segovia entre los meses de abril y septiembre de 2005; viii) conducción del vehículo recolector de basuras del Municipio de Segovia por un término de cuatro meses contados a partir del 1 de septiembre de 2005; y ix) la recolección y disposición final de basuras del área urbana del Municipio de Segovia entre el 1º de octubre y el 31 de diciembre de 2005.

En ese orden, el ad quem consideró que para la ejecución de dichos contratos de suministro o prestación de servicios, la citada Cooperativa vinculó a los demandantes en calidad de trabajadores asociados, tal como aparece acreditado en los convenios allegados al proceso, y una vez el Municipio, como único usuario de la Cooperativa en cita, no volvió a celebrar este tipo de contratos, los actores fueron desvinculados de tal ente cooperativo a partir del 31 de diciembre de 2005, como también aparece demostrado con la documental obrante en el plenario.

Todo lo anterior, lo llevó a concluir que en el proceso estaba plenamente acreditado que los accionantes estuvieron prestando servicios al Municipio de Segovia Antioquia, bien directamente pero a través de las denominadas órdenes de servicio o contratos de prestación de servicios, ora por medio de la cooperativa Coopjupromus, principalmente en labores de aseo, recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos; es decir, estuvieron ejecutando labores propias del servicio público de aseo.

Igualmente razonó que de la prueba testimonial recopilada, el Tribunal no dejó de reconocer que además de las labores propias del servicio de aseo, los demandantes, al igual que lo hacían otros servidores vinculados con el Municipio, fueron destinados a labores de transporte de materiales para la construcción de obras públicas, o incluso, según lo aseveran algunos testigos, también prestaron servicios como obreros de construcción en diferentes obras de la entidad territorial, pero no especificaron que tipo de materiales fueron los que transportaban, no identificaron las volquetas que se destinaron para ello, ni las obras para las que iban tales materiales y en las que se dice laboraron los demandantes; de ahí tampoco podía concluirse que los actores desarrollaron actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas, para con ello otorgarles la calidad de trabajadores oficiales.

De cualquier modo, continua el Tribunal diciendo, que, con base en la misma prueba, la Sala llega al convencimiento de que la labor predominante para la cual fueron vinculados o enviados los accionantes como asociados por la citada cooperativa estaba relacionada con el servicio de aseo, recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos, que no corresponde a labores de construcción y sostenimiento de obra pública a que refiere el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986.

En ese orden, concluyó que bajo ninguna perspectiva podía colegirse que Januer Iván Marín Tilano, José Heriberto Rios Bravo, Jesús Alberto Álvarez Calderón y Oscar Alberto Pérez Cadavid ostentaron la calidad de trabajadores oficiales, pues si bien es cierto las labores por ellos desempeñadas, primordialmente fueron las de aseo, recolección, trasporte y disposición final de basuras o residuos sólidos en el relleno sanitario, las mismas son ajenas a la construcción y sostenimiento de obras públicas, por tanto no puede dárseles la calidad de trabajadores oficiales, como lo reclamaron desde los inicios del proceso y a lo cual de manera equivocada accedió el sentenciador de primer grado.

Todo lo anterior lo llevó a declarar fundado el recurso de apelación del Municipio demandado y como consecuencia de ello a revocar la decisión del a quo y por lo mismo, relevarse de estudiar los puntos materia de inconformidad de los actores en su apelación. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por los demandantes, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver.

ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende la parte recurrente que la Corte case totalmente la sentencia de segundo grado, para que, en sede de instancia, confirme la del a quo. Con tal propósito formula cuatro cargos, que no fueron replicados. CARGO PRIMERO Está formulado en los siguientes términos: Acuso la sentencia impugnada de violar directamente y por interpretación errónea el Artículo 42 de la Ley 11 de 1986 y el Artículo 292 del Decreto 1333 de 1986 en relación con los artículos 11 y 12 de la Ley 6a de 1945, los artículos 37, 47, 48, 49 y 51 del Decreto 2127 de 1945, el artículo 1 0 del Decreto 797 de 1949, el artículo 81 del Decreto 222 de 1983, los artículos 467, 468, 469 del Código Sustantivo del Trabajo y los artículos 37 y 38 del Decreto 2351 de 1965 (El subrayado es del texto original).

En la demostración del cargo, comienza por precisar que no son materia de discusión las conclusiones de orden fáctico a las cuales arribó el sentenciador de alzada, básicamente que los demandantes desempeñaban labores de aseo, recolección, transporte y disposición final de basuras o residuos sólidos en el relleno sanitario de la entidad pública demandada.

La inconformidad con el fallo de segundo grado la hace radiar en el alcance que le dio el Tribunal a las normas señaladas en la proposición jurídica, para concluir que las labores propias del servicio público de aseo (recolección, transporte y disposición de basuras o residuos sólidos) no corresponden a funciones propias de los trabajadores oficiales, lo cual lo explica así: El Tribunal Superior de (Medellín) (sic) se equivocó al entender el alcance del concepto normativo de labor de sostenimiento de obra pública y descartar que las funciones antes relacionada pudiesen encuadrar dentro de la noción de sostenimiento de obra pública.

El artículo 292 del Decreto 1333 de 1986 determina que son trabajadores oficiales de los municipios, únicamente aquellos servidores a quienes les corresponde desarrollar labores de construcción y sostenimiento de obras públicas. El asunto controvertido se concreta a determinar si las labores de aseo, recolección, transporte y disposición final de basura mediante las cuales se presta el servicio público de aseo en un Municipio- quedan comprendidas dentro del concepto de labores de sostenimiento de obras públicas.

El entendimiento cabal del concepto de sostenimiento de obra pública, como actividad dirigida a la conservación o mantenimiento de la misma, permite llegar a la conclusión que las labores de aseo de parques, calles y edificios públicos encuadra perfectamente dentro del supuesto normativo de "sostenimiento de obra pública". La finalidad de la labor de aseo se dirige precisamente al cuidado, a la conservación de uno o varios bienes, a mantenerlos en buen estado.

Las labores de recoger basura o residuos sólidos, transportarla y disponer de ella en un relleno sanitario corresponden al servicio público de aseo a cargo del Municipio, y se corresponden con las funciones propias -según el entendimiento correcto del artículo 292 del Decreto 1333 de 1986- de un trabajador oficial, y no de un empleado público.

Se insiste, la labor de aseo por su propia naturaleza, tiene como objetivo el sostenimiento, de un bien, para permitir su conservación o preservación. Por ello, cuando la labor de aseo se realiza en relación con una obra pública (calles públicas, parques, edificios públicos, relleno sanitario) la misma encuadra cabalmente dentro del concepto legal de "sostenimiento de obra pública".

Enseguida y luego de citar en su apoyo dos sentencias de la Sala de Casación Laboral, concluye que: De conformidad con las premisas precedentes y acorde con los antecedentes judiciales citados, se considera que el Tribunal interpretó erróneamente el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986 al restringir el concepto de sostenimiento de obra pública y considerar que las labores de aseo desarrolladas por los demandantes no encajaban dentro de tal supuesto.

Por el contrario, el entendimiento correcto del concepto de sostenimiento de obra pública conduce a concluir que las labores de aseo realizadas por los demandantes quedan comprendidas dentro de tal concepto normativo. CONSIDERACIONES Dada la vía directa escogida por el censor, no son materia de discusión los siguientes supuestos fácticos: (i) que Januer Iván Marín Tilano, José Heriberto Rios Bravo, Jesús Alberto Álvarez Calderón y Oscar Alberto Pérez Cadavid desempeñaban labores de aseo, recolección, transporte y disposición final de basuras o residuos sólidos en el relleno sanitario del Municipio de Segovia (Antioquia); y (ii) que pese a la suscripción de órdenes o contratos de prestación de servicios, y finalmente haber prestado tales labores por intermedio de la cooperativa « Coopjupromus », el verdadero empleador de los citados demandantes fue el ente territorial antes mencionado.

El problema jurídico que la Sala procede a dilucidar, está centrado en determinar si se equivocó el Tribunal al considerar que a la luz del artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, en armonía con el artículo 42 de la Ley 11 de igual año, los actores por desempeñar las labores propias del servicio público de aseo (recolección, transporte y disposición de basuras o residuos sólidos) no tienen la calidad de trabajadores oficiales.

Para dilucidar lo anterior, pertinente es recordar que el fallador de segundo grado, consideró que de conformidad con el citado artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, la regla general es que quien presta sus servicios a un ente territorial será un empleado público y, solo por excepción, quien se ocupe en la construcción y sostenimiento de obras públicas, ostenta la calidad de trabajador oficial.

Partiendo de tal entendimiento, el Tribunal concluyó que las actividades de aseo, recolección, transporte y disposición final de basuras o residuos sólidos en el relleno sanitario del Municipio de Segovia, no tenían que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, razón por la cual, en su criterio, los actores no ostentaban la calidad de trabajadores oficiales.

Planteado así el asunto, desde ya se advierte que el entendimiento dado por el ad quem a las normas arriba individualizadas es equivocado, tal como pasa a explicarse: I. Qué debe entenderse por labores de construcción y sostenimiento. Cuando el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, habla de labores de « construcción y sostenimiento de obra pública», igual que lo hace el artículo 42 de la Ley 11 del mismo año, no se limitan a trabajos de «pico y pala», dado que, también pueden considerarse dentro de éstas, en un sentido amplio, las actividades materiales e intelectuales que guarden estricta relación directa o indirecta con su ejecución o adecuado desarrollo, pues sin ellas sería imposible su construcción o sostenimiento, y por ello son propias de trabajadores oficiales; así lo ha reiterado la jurisprudencia de la Corte, baste para ello citar la sentencia CSJ SL4440-2017, en la que al recopilarse varias decisiones de la Sala explicó: (II) CONSTRUCCIÓN Y SOSTENIMIENTO La decisión legislativa de sustraer del régimen estatutario a los servidores públicos ocupados en la construcción y sostenimiento de obras públicas (entendido este concepto en un sentido amplio o corriente), radica en las peculiaridades que implica todo trabajo en obra o de reparación, que, en muchos eventos, conlleva exposición a condiciones climáticas difíciles (lluvia, granizo, sol intenso, etc.), a los riesgos inherentes a la actividad constructiva (derrumbes, inundaciones, caídas, etc.), la realización de horas extras, trabajo nocturno y festivo para dar cumplimiento a los plazos de obra, desplazamientos, trabajo físico agotador, entre otros factores, a los cuales no están sometidos usualmente los servidores de la administración pública.

En este orden, el propósito que subyace a esta salvedad legal, mira hacia un excepcional sector de trabajadores de la administración, dedicado a la construcción o reparación de obras, que, por razón de la naturaleza de las actividades que ejecutan, no es conveniente que sus condiciones laborales estén fría y rígidamente fijadas en la ley y los reglamentos adoptados unilateralmente por el Estado, sino que, por el contrario, exista cierta flexibilidad, reflejada en la posibilidad de que estos servidores negocien sus condiciones de empleo, a través del contrato de trabajo, convención o pacto colectivo.

De esta forma, se le asigna a este sector el poder jurídico, inherente a la categoría a la que pertenecen, de dialogar y discutir con la administración empleadora, las necesidades, problemas y reclamos de índole laboral que les plantea las peculiaridades de su trabajo, y, sobre esa base, lograr acuerdos y soluciones instrumentalizadas a través del contrato, pacto o convención colectiva, o su sucedáneo, el laudo arbitral.

Lo anterior, deja en evidencia que no es cualquier labor la que da el título de trabajador oficial. La salvedad cobija un sector más exclusivo, vale decir, los servidores que intervienen propiamente en actividades de la construcción, esto es de fabricación, instalación, montaje, desmontaje o demolición de estructuras, infraestructuras (de transporte, energéticas, hidráulicas, telecomunicaciones, etc.) y edificaciones.

Así mismo, el sostenimiento de dichas obras, es decir, el conjunto de actividades orientadas a la conservación, renovación y mejora del bien construido, lo cual implica intervenciones para su reparación de base, transformación estructural, garantía de prolongación de su vida útil y engrandecimiento. La Corte ha sostenido que dichas labores no solo se limitan a los trabajos de «pico y pala», pues existen otras actividades, materiales e intelectuales, que tienen que ver directa e inmediatamente con su ejecución o adecuado desarrollo.

Por ejemplo, en algunos casos, ha esgrimido que servidores que realizaron actividades de ingeniero de obras de infraestructura (CSJ SL 3676, 17 dic. 2010), técnico de pavimentos (CSJ SL 36706, 7 sep. 2010), ingeniero analista de pavimentos (CSJ SL 37106, 10 ago. 2010), cocinera de campamento de obras (CSJ SL15079-2014), conductor de transporte liviano de pavimentos (CSJ SL9767-2016), topógrafo (CSJ SL13996-2016), mantenimiento estructural de rellenos sanitarios (CSJ SL2603-2017), son trabajadores oficiales.

Pero también ha puntualizado que labores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas las entidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes de la administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones (CSJ SL 33556, 24 jun. 2008;

CSJ SL, 26 de Oct. 2010, rad. 38114; CSJ SL 42499, 29 ene. 2014, CSJ SL7340-2014, entre otras). De esta manera, hoy por hoy, las labores de construcción y sostenimiento de obra pública, no están restringidas a trabajos de pico y pala; pues como se vio, la comprensión de las actividades ligadas a la construcción y sostenimiento de obra pública, se ha ampliado a otras tareas que se cumplen no necesariamente en terreno, pero que constituyen un apoyo directo en la construcción y sostenimiento de la obra pública, al punto que sin su aporte no es posible su operación, mantenimiento o sostenimiento de la misma.

II. Concepto de obra pública. Frente al concepto de obra pública, contenido no sólo en el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986 y 42 de la Ley 11 de igual año, la jurisprudencia de la Corte ha adoptado una postura para definirla, no en función al tipo de bienes inmuebles públicos, sino atendiendo a su finalidad, esto es, que se trate de obras de utilidad pública, interés social o directamente relacionadas con la prestación de un servicio público (CSJ SL. 4440-2017), o la que es de interés general y se destina a un uso público como ocurre por ejemplo con un parque municipal (CSJ SL, 23 de ag. 2000, rad. 14400 reiterada en CSJ SL2603-2017).

En lo que al caso de estudio interesa, esto es a la prestación del servicio público de aseo, oportuno es señalar que el artículo 311 de la Constitución Política instituye que al «[…]municipio como entidad fundamental de la división político administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley […]». A su vez, de conformidad con el artículo 24.14 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 1º de la Ley 689 de 2001, se entiende por servicio público domiciliario de aseo: «[…]el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos.» y «[…]las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos».

Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas, de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento. III. Caso concreto. Bajo esta perspectiva, resulta evidente que se equivocó el Tribunal al considerar que las labores desempeñadas por los actores, no podían considerarse inmersas dentro de la excepción de trabajadores oficiales prevista tanto por el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, como por el artículo 42 de la Ley 11 del mismo año, toda vez que, como quedó atrás explicado, las actividades de aseo, recolección, transporte y disposición final de basuras o residuos sólidos en el relleno sanitario del Municipio de Segovia, desarrolladas por éstos y que las dio por demostradas el Tribunal, se subsumen dentro de las labores de construcción y sostenimiento de obra pública señaladas en las disposiciones legales en cita.

Dicho de otra manera, como el Municipio de Segovia debe asegurar y garantizar el buen y continuo servicio público esencial de aseo en todas sus etapas, incluyendo el transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos, entendiendo la gestión como una unidad inescindible, inseparable, permanente y fundamental para desarrollar y cumplir a cabalidad con el servicio de aseo, resulta imperioso concluir que las personas que se dedican a tales labores, ostentan la calidad de trabajadores oficiales, no de empleados públicos como equivocadamente lo entendió el Tribunal.

Refuerza lo anterior, lo dicho por la Corte en sentencia SL14692-2017, 13 sep. 2017, rad. 45272, cuando sobre el particular precisó: a) Servicio público esencial de aseo De conformidad con el Documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social República de Colombia Departamento Nacional de Planeación- CONPES-3530, del 23 de junio de 2008, sobre lineamientos y estrategias para fortalecer el servicio público de aseo en el marco de la gestión integral de residuos sólidos, con la expedición de la Constitución Política de 1991 y de las Leyes 99 de 1993 y 142 de 1994, se estableció un marco institucional para el desarrollo empresarial del servicio público de aseo, con el fin de asegurar su prestación eficiente, bajo la responsabilidad de los municipios y distritos.

Adicionalmente, se planteó la necesidad de crear una política nacional para el manejo de los residuos sólidos, basada en la gestión integral y en la prestación del servicio de aseo de manera planificada. El artículo 311 de la Constitución Política instituye que al «municipio como entidad fundamental de la división político administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley (…)».

A su vez, de conformidad con el artículo 14 numeral 24, de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 1º de la Ley 689 de 2001, se entiende por servicio público domiciliario de aseo, el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También comprende las actividades complementarias de: a) transporte b) tratamiento c) aprovechamiento d) disposición final de tales residuos.

Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento. El servicio de aseo ha sido reglamentado, entre otras disposiciones, por los Decretos 838 de 2005, 2981 de 2013 y 596 de 2016, hoy compilados en el Título 2 del Decreto 1077 de 2015. b) Residuos sólidos En lo que atañe a la gestión de residuos sólidos tiene su origen en el Decreto Ley 2811 de 1974, Ley 9 de 1979 (Código Sanitario Nacional) y la Ley 99 de 1993 regula la política para llevar a cabo tal gestión. Se entiende por tales «cualquier objeto, material, sustancia o elemento sólido resultante del consumo o uso de un bien en actividades domésticas, industriales, comerciales, institucionales, de servicios, que el generador abandona, rechaza o entrega y que es susceptible de aprovechamiento o transformación en un nuevo bien, con valor económico o de disposición final».

El Decreto 2811 de 1974, por el cual se dictó el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente- parte IV- De las normas de preservación ambiental relativas a elementos ajenos a los recursos naturales -título III, establece: DE LOS RESIDUOS, BASURAS, DESECHOS Y DESPERDICIOS ARTICULO 34. En el manejo de residuos, basuras, desechos y desperdicios, se observarán las siguientes reglas: a).

Se utilizarán los mejores métodos, de acuerdo con los avances de la ciencia y la tecnología, para la recolección, tratamiento, procesamiento o disposición final de residuos, basuras, desperdicios y, en general, de desechos de cualquier clase; b). La investigación científica y técnica se fomentará para: 1o. Desarrollar los métodos más adecuados para la defensa del ambiente, del hombre y de los demás seres vivientes. 2o.

Reintegrar al proceso natural y económico los desperdicios sólidos, líquidos y gaseosos, provenientes de industrias, actividades domésticas o de núcleos humanos en general. 3o. Sustituir la producción o importación de productos de difícil eliminación o reincorporación al proceso productivo. 4o. Perfeccionar y desarrollar nuevos métodos para el tratamiento, recolección, depósito y disposición final de los residuos sólidos, líquidos o gaseosos no susceptibles de nueva utilización. c).

Se señalarán medios adecuados para eliminar y controlar los focos productores del mal olor. Asimismo, el artículo 36 dispone: Para la disposición o procesamiento final de las basuras se utilizarán preferiblemente los medios que permita: a.- Evitar el deterioro del ambiente y de la salud humana; b.- Reutilizar sus componentes; c.- Producir nuevos bienes; d.- Restaurar o mejorar los suelos.

En nuestro país, desde 1998, se adoptó una política para la gestión integrada de residuos sólidos (PGIRS), actualizada mediante el Documento CONPES 3874 del 21 de noviembre de 2016, que tiene en consideración, entre otros aspectos la disposición final controlada, que conlleva, para cumplir con su objetivo, la construcción de rellenos sanitarios, estaciones de transferencia, plantas incineradoras de residuos. c) Los rellenos sanitarios y su naturaleza El artículo 1º del Decreto 1713 de 2002, define relleno sanitario como el lugar técnicamente seleccionado, diseñado y operado para la disposición final controlada de los residuos sólidos, sin causar peligro, daño o riesgo a la salud pública, minimizando y controlando los impactos ambientales y utilizando principios de ingeniería, para la confinación y aislamiento de los residuos sólidos en un área mínima, con compactación de residuos, cobertura diaria de los mismos, control de gases y lixiviados, y cobertura final.

Lo anterior para dar cumplimiento a los citados artículos 34 y 36 del Decreto 2811 de 1974. Ahora bien, la planificación, construcción y operación de rellenos sanitarios hace parte de actividades complementarias del servicio público de aseo. d) Disposición final de residuos sólidos Dicho precepto también define a la disposición final de residuos como « el proceso de aislar y confinar los residuos sólidos en especial los no aprovechables, en forma definitiva, en lugares especialmente seleccionados y diseñados para evitar la contaminación, y los daños o riesgos a la salud humana y al medio ambiente», lo que comporta, como se dijo, la construcción, por ejemplo, de rellenos sanitarios, estaciones de transferencia, plantas incineradoras de residuos.

El capítulo VIII ibídem, se refiere a la disposición final de los residuos sólidos, las características básicas, restricciones, selección, parámetros de diseños de los sitios para la disposición final y en los artículos 91 y 92 se establece que son obras complementarias para rellenos sanitarios mecanizados o manuales, entre otras, las siguientes: cerco perimetral, caseta de entrada, instalaciones hidráulicas y sanitarias, provisión de servicios públicos compatibles con el uso futuro, patio de maniobras.

La Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia CE, del 1º de nov. 2012, rads. 25000232600019990002 04 y 2000-00003-04, sostuvo: La disposición final como fase del servicio de aseo tiene una importancia innegable, toda vez que su correcta implementación y funcionamiento condiciona la materialización de los ciudadanos a gozar del derecho colectivo a un ambiente sano, al mitigar los efectos negativos que inevitablemente se generan con la producción de residuos en los centros urbanos. Se trata de uno de los mayores retos del urbanismo porque en la ordenación de los usos del suelo se debe disponer el lugar en el que esta actividad puede llevarse a cabo, limitar la posibilidad de urbanización, los instrumentos y afectaciones necesarias para recuperar elementos y recursos naturales comprometidos, etc.

En este proceso se aíslan y confinan los residuos sólidos, especialmente aquellos que no pueden ser objeto de aprovechamiento en espacios diseñados para evitar la contaminación y cualquier daño o riesgo que pueda llegar a generarse en la salud humana y en el medio ambiente (…) La importancia de la actividad se ve también reflejada en la declaratoria de interés social y de utilidad pública que se realiza sobre las áreas que potencialmente señalen las entidades territoriales en los instrumentos de planeación para la ubicación de infraestructuras necesarias para la disposición final de los residuos.

Así las cosas, los predios serán suelo de protección y en ellos se implementará la tecnología de relleno sanitario, razón por la cual, harán parte de los bienes y servicios de interés común, supeditando cualquier interés particular. Al tratarse de un sistema que es riesgoso para el medio ambiente y la salud de la población, quien se encargue de la operación del relleno sanitario debe someterse en todo momento al cumplimiento de los condicionamientos que impone la norma reglamentaria, referentes a: el procedimiento para la localización de los terrenos (teniendo en cuenta criterios de capacidad, ocupación actual del área y clases de uso del suelo que se estén presentando, el acceso vial, las condiciones del suelo y la topografía, la distancia con el perímetro urbano, la disponibilidad del material de cobertura, la dirección de los vientos, la distancia de los cuerpos hídricos, etc.); las prohibiciones y restricciones ambientales, o lo que es igual, la delimitación de lugares en los que se encuentra prohibida la localización, construcción y diseño de un relleno sanitario; la necesidad de supeditarse a los planes de gestión integral de residuos sólidos, los planes de ordenamiento territorial, licencias ambientales, el reglamento técnico del sector y el reglamento operativo, y; la realización de monitoreo y control en el área de disposición final, especialmente de la calidad del aire y de las aguas subterráneas y superficiales (…) la disposición final de residuos en los núcleos urbanos no sólo hace parte del servicio integral de aseo, también es una actividad que se encuentra comprendida en el servicio de saneamiento ambiental. […] Las actividades complementarias como la construcción de plantas o rellenos sanitarios, como inherentes al servicio público esencial de aseo Esta Corte comparte los argumentos expuestos por la sección tercera del Consejo de Estado, en la providencia citada en cuanto a que «la recolección, transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de residuos en los municipios constituyen conjuntamente un servicio público esencial.

Es verdad que la ley define como servicio público domiciliario de aseo sólo la etapa de recolección y a las restantes les da el calificativo de actividades complementarias; no obstante, es necesario tener en cuenta que la diferenciación no tiene la virtualidad de fragmentación sino de distinción conceptual por dos razones: 1. a todas ellas se aplica el mismo régimen jurídico de acuerdo con lo establecido con el artículo 1º de la Ley 142 de 1994, y 2.

Cada una de las fases mencionadas debe ser organizada conjuntamente puesto que son interdependientes, de allí que el no funcionamiento de una de ellas comprometa a las demás y afecte el bienestar y salud de los ciudadanos. Por eso, es necesario partir de la integralidad del servicio para poder comprender su correcto funcionamiento (…) no se trata de compartimentos estancos sino de una unidad que se divide sólo para su mejor comprensión y posibilitar la libre competencia económica».

(El resaltado y subrayado es del texto original). Lo dicho en precedencia, es suficiente para concluir que resulta equivocado el alcance que el Tribunal le dio al artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, en armonía con el 42 de la Ley 11 de igual año, en razón a que los demandantes por desempeñar las labores propias del servicio público de aseo (recolección, transporte y disposición de basuras y residuos sólidos), perfectamente pueden ubicarse en la excepción de trabajadores oficiales contenida en las preceptivas en cita, y por ende dicho juzgador cometió los yerros jurídicos endilgados.

El cargo, por consiguiente, prospera. En vista de este resultado, la Sala se abstiene de estudiar los restantes ataques, en razón a que buscaban idéntica finalidad. Sin costas en Casación. SENTENCIA DE INSTANCIA La Sala comienza por recordar que la parte demandante al formular el alcance de la impugnación, expresamente solicitó que « […]en sede de instancia CONFIRME la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Segovia » (la negrilla es del texto original), lo que sin la menor duda posible pone al descubierto que las inconformidades expuestas al formular el recurso de apelación perdieron vigor (f.° 619 a 620); por tanto, por sustracción de materia y garantizando el debido proceso de la parte demandada, la Sala se abstiene de estudiarlo.

Precisado lo anterior y aunque para darle respuesta a la apelación formulada por el Municipio demandado (f.°621 a 625), de paso confirmar la sentencia de primer grado, sería suficiente atenerse a lo expresado en el estadio de la casación; por su pertinencia la Sala se remite al siguiente aparte del estudio que de manera juiciosa hizo el a quo, para considerar que los demandantes ostentan la calidad de trabajadores oficiales, misma conclusión la cual, como se vio, arribó esta Corporación. En efecto dijo el juzgado: […] Estima el juzgado, que no hay discusión de la calidad de trabajadores oficiales que tenían los demandantes, pues de sus oficios se colige sin lugar a dudas la recolección de basuras, el aseo de las calles y parques municipales, es una actividad propia del departamento de obras públicas del municipio y es realizadas (sic) por obreros del municipio, lo que indica que no tienen la calidad de empleados públicos, sino de trabajadores oficiales […] Cabe agregar también que, tampoco se equivocó el fallador de primer grado al declarar que el verdadero empleador de Januer Iván Marín Tilano, José Heriberto Ríos Bravo, Jesús Alberto Álvarez Calderón y Oscar Alberto Pérez Cadavid era el Municipio de Segovia Antioquia, hecho que de paso valga recordar también lo dio por acreditado el Tribunal, pues sin desconocer que en un comienzo prestaron sus servicios a la entidad territorial a través de órdenes o contratos de prestación de servicios (f.° 79 a 116) y luego lo hicieron por medio de la cooperativa de trabajo asociado « Coopjupromus » (f.° 43 a 78 y 135 a 142), lo cierto es que, no eran trabajadores independientes, ni menos asociados de la citada cooperativa, sino trabajadores directos del Municipio demandado, en razón a que la prestación personal del servicio se hacía al ente territorial en los horarios y jornadas de trabajo dispuestas por el Municipio, además estaban sometidos a subordinación jurídica laboral y el pago como contraprestación de esos servicios lo hacía el accionado; hechos suficientes para concluir que los actores estuvieron atados al Municipio de Segovia mediante unos contratos de trabajo realidad y no bajo las modalidades de trabajadores independientes o asociados, como sin éxito lo pretendió acreditar la demandada.

Hechos igualmente puestos de presente por los testigos Jaime Alonso Gallego Gómez, Víctor Emilio Villota Castro, Hernán Humberto García y Omar Hernán Pérez, todos trabajadores del Municipio (f.° 573 a 580), quienes son contestes en señalar que los demandantes prestaban sus servicios personales al Municipio en labores de aseo, recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos, quienes estaban sujetos a un horario de trabajo igual que los demás trabajadores del ente territorial y recibían órdenes directas de los funcionarios del demandado, principalmente de Yony Rendón, quien ostentaba el cargo de « Jefe de Servicios Públicos » del Municipio o Víctor Villa « Jefe de Obras ».

Igualmente, la testimonial allegada al proceso, da cuenta que la afiliación a « Coopjupromus » de los actores, fue una simple « mampara » para disimular la verdadera relación subordinada con el ente territorial, quien en realidad y desde un comienzo fue su verdadero empleador. Tampoco se equivocó el fallador de primer grado al ordenar el reintegro de los accionantes a la luz de la prerrogativa de estabilidad laboral contenida en la cláusula tercera de la convención colectiva de trabajo suscrita el 27 de septiembre de 1987 (f.°157 a 163), reproducida en la cláusula novena del acuerdo extralegal celebrado el 23 de febrero de 2004 (f.° 165 a 164), cuyos efectos y vigencia, por demás, fueron aceptados expresamente al contestar el hecho séptimo de la demanda.

En efecto dicha cláusula convencional dice lo siguiente: ESTABILIDAD: El municipio de Segovia no podrá despedir a ningún trabajador sin justa causa de ser comprobada posteriormente por autoridad competente que el despido fue injusto, el municipio reintegrará al trabajador al cargo que venía desempeñando o a otro mejor, cancelándole los salarios dejados de percibir durante el tiempo que estuvo cesante y presumiendo que no hubo interrupción en su vinculación laboral; en caso de darse despido (sic) con justa causa, el municipio citará al trabajador implicado y dos (2) representantes del sindicato.

El trabajador podrá presentar pruebas por escrito y testigos presenciales si es necesario a fin de demostrar su inocencia en los hechos que se imputan. De la reunión se levantará un acta en la cual constará el interrogatorio hecho a los testigos y a las pruebas solicitadas por el trabajador, así como los alegatos que hagan los representantes sindicales; no tendrá validez el despido que se haga pretermitiendo lo estipulado en este artículo (tomado de la C.C.T. 1987-1988) (las subrayas son fuera del texto).

Entonces, como el a quo igualmente dio por demostrado que los reales contratos de trabajo finalizaron sin justa causa, no sólo porque quien los dio por terminado fue « Copjupromus » con el argumento que «[…] el contrato que tenemos con el Municipio de Segovia culmina el 31 de diciembre de 2005 y hasta la fecha no tenemos conocimiento si será renovado.

Por tanto el convenio también culminará en la fecha mencionada » (f.° 296 a 299), cuando el verdadero empleador que era el citado Municipio; sino también, agrega la Sala, porque en el proceso, el citado Municipio no demostró la justeza de los despidos, por tanto la consecuencia jurídica inevitablemente es el reintegro, tal como lo prevé la citada cláusula extralegal, de la cual, se itera, son beneficiarios los demandantes no sólo porque así lo dispone la convención colectiva de trabajo en cuanto se hace extensiva a todos los trabajadores oficiales del ente territorial, sino también porque su aplicación fue aceptada expresamente por la demandada al contestar el hecho séptimo de la demanda inicial (f.° 217); aunado al hecho de que tales trabajadores estaban afiliados a la organización sindical «Sintraofan» (f.°143).

Lo dicho en precedencia, es suficiente para confirmar en su integridad, la sentencia dictada por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Segovia Antioquia, el 29 de agosto de 2008, que condenó al Municipio de Segovia a reintegrar a todos los demandantes a los cargos o puestos de trabajo que tenían al momento de la terminación del contrato de trabajo, junto con el pago de salarios y prestaciones legales y extralegales dejados de percibir desde el momento de su desvinculación, hasta el día en que se haga efectivo el reintegro, con sus respectivos aumentos legales o convencionales.

Sin costas en la segunda instancia. Las de primera instancia como se dispuso en la misma. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República, CASA la sentencia dictada el 25 de mayo de 2010, por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, dentro del proceso ordinario laboral seguido por JANUER IVÁN MARÍN TILANO, JOSÉ HERIBERTO RIOS BRAVO, JESÚS ALBERTO ÁLVAREZ CALDERÓN y OSCAR ALBERTO PÉREZ CADAVID contra el MUNICIPIO DE SEGOVIA (ANTIOQUIA) y la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO (COOPJUPROMUS).

En sede de instancia, resuelve:

PRIMERO. CONFIRMAR en su integridad el fallo dictado el 29 de agosto de 2008 por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Segovia Antioquia.

SEGUNDO. COSTAS como se dijo en la parte considerativa. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. MARTÍN EMILIO BELTRÁN QUINTERO DOLLY AMPARO CAGUASANGO VILLOTA ERNESTO FORERO VARGAS SCLAJPT-10 V.00 31 SCLAJPT-10 V.00