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- LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA » ANÁLISIS DE PRUEBAS - Error de hecho del ad quem al valorar los convenios sobre prestación del servicio de atención integral a la primera infancia suscritos por la Nación-Ministerio de Educación Nacional, el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade) y la propietaria de la institución educativa -demandada principal-, pues de aquellos no es dable concluir que el referido ministerio fuera responsable solidariamente de las acreencias laborales reclamadas por la actora en su calidad de docente, en tanto que conforme a la distribución legal de competencias aquel no presta el servicio de educación, sus funciones son de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, de manera que la ejecución del servicio radica siempre en las entidades territoriales
Tesis:
«Para efectos de verificar si el ad quem incurrió en los dislates que le imputó la censura, se desciende a los documentos que se dice fueron erróneamente valorados.
Al volcar la mirada al convenio interadministrativo n.°212 de 2011 (fs.°29 a 32 vto cdno. 1), y las demás prorrogas, se observa entre otros apartes, lo siguiente:
[…].
De lo descrito, se observa que el convenio se sustenta en lo previsto en la Ley 1098 de 2009, esto es, en el Código de la Infancia y la Adolescencia, que prevé la política pública en esta materia, que busca ejecutar una política pública en los niveles nacional, distrital y municipal, con la finalidad de velar por la atención integral de la población compuesta por niños y niñas, conforme los límites y excepciones planteados.
Desde esta perspectiva, el objeto del convenio se dirige a ejecutar una política pública en el área de la educación nacional regulada por el Estado, sobre el que se realiza inspección y vigilancia y en cuya dirección, financiación y administración participa La Nación y entidades territoriales, según lo prevé la ley y varias normativas de nuestra Carta Política (arts. 208, 67), de manera que al corresponder a la macro ejecución de una política pública, se debe descartar la solidaridad a cargo del Ministerio de Educación, contemplada por el art. 34 del CST, sin que influya el hecho de que los recursos para atender el objeto de dicho convenio, provengan del presupuesto de inversión del propio ente ministerial, cuando al efecto alude al “certificado de disponibilidad presupuestal No. 49811 del 25 de Marzo de 2011”.
Esta Corporación resolvió la problemática planteada por el ente recurrente, en un caso de contornos muy similares al sub examine, sentencia CSJ SL3774-2021, y en ella asentó que pese a que en el convenio interadministrativo n.°212 de 2011 con sus distintas prórrogas y los contratos celebrados entre otra entidad, en aquella controversia Icetex, mientras que acá fue entre Fonade con Eduvilia María Fuentes Bermúdez, se podía extraer que las actividades desarrolladas por la demandante guardaban relación con el objeto de dichos acuerdos, lo cierto es que la ejecución del servicio de atención integral a la primera infancia era ajena a las competencias de la Nación, en el marco de sus facultades reglamentarias, legales o constitucionales, de manera que se concluyó la improcedencia de la solidaridad deprecada en relación con el Ministerio de Educación Nacional.
Al efecto en la providencia aludida, se enseñó:
“En esa medida, es dable colegir que el objeto del convenio se enmarca en las competencias generales a cargo de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, toda vez que pretende ejecutar una política pública del ramo, lo cual le compete en los términos el artículo 208 de la Constitución Política, que establece:
Artículo 208: Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. […]
En este caso, las políticas públicas que le competen a la recurrente guardan relación con el servicio de educación que es regulado por el Estado, sobre el cual ejerce la inspección y vigilancia y en cuya dirección, financiación y administración participan la Nación y las entidades territoriales, según lo establezca la ley, como lo señala el artículo 67 superior:
ARTICULO 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura.
La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente.
El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica.
La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.
Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.
La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley.
De manera más específica, el artículo 2.° del Decreto 5012 de 2009 le asigna a este Ministerio algunas funciones frente a la labor que aquí se discute:
ARTÍCULO 2°. Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes:
2.1. Formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación, en la atención integral a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades.
2.2. Preparar y proponer los planes de desarrollo del Sector, en especial el Plan Nacional de Desarrollo Educativo, convocando los entes territoriales, las instituciones educativas y la sociedad en general, de manera que se atiendan las necesidades del desarrollo económico y social del país.
2.3. Dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para la atención integral a la primera infancia y las diferentes modalidades de prestación del servicio educativo, que orienten la educación en los niveles de preescolar, básica, media, superior y en la atención integral a la primera infancia.
2.4. Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, de conformidad con los principios de subsidiaridad, en los términos que defina la ley.
2.5. Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo.
2.6. Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades.
2.7. Evaluar, en forma permanente, la prestación del servicio educativo y divulgar sus resultados para mantener informada a la comunidad sobre la calidad de la educación.
[…] (Subrayas y cursivas de la Sala)
Pues bien, el Decreto 5012 de 2009, “por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional”, y se determinan las funciones de sus dependencias, que fue uno de los preceptos invocados por la censura como contexto del Convenio n.° 929 de 2008, en tanto éste pretendía desarrollar una meta del Plan Nacional de Desarrollo (num. 2.5 art. 2.° Dec. 5012 de 2009), consistente en la atención integral de un número determinado de niños (num. 2.1 art. 2.° Dec. 5012 de 2009,) no es más que un reflejo de otras normas de superior jerarquía que delimitan claramente la competencia entre la Nación, los Departamentos y los Municipios, tal como lo señaló el art. 67 Superior.
En efecto, la Ley 115 de 1994, “Por la cual se expide la ley general de educación”, establece la distribución de competencias entre el Congreso, la Nación y las entidades territoriales en materia educativa y, en su artículo 148, indica cuatro macrofunciones del Ministerio de Educación: 1. De Política y Planeación; 2. De Inspección y Vigilancia; 3. De Administración y 4. Normativas.
Es importante tener en cuenta que desde la vigencia de esta ley quedó claro que la prestación del servicio de educación es competencia del nivel municipal, como pasa a verse.
ARTÍCULO 151. FUNCIONES DE LAS SECRETARIAS DEPARTAMENTALES Y DISTRITALES DE EDUCACIÓN. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones:
[…]
c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares;
[…]
ARTÍCULO 152. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DE EDUCACIÓN MUNICIPALES. Las secretarías de educación municipales ejercerán las funciones necesarias para dar cumplimiento a las competencias atribuidas por la Ley 60 de 1993, la presente ley y las que le delegue el respectivo departamento.
En los municipios donde no exista secretaría de educación municipal, estas funciones serán ejercidas por el alcalde, asesorado por el Director del Núcleo respectivo.
ARTÍCULO 153. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE LA EDUCACIÓN. Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993. (Subrayas y cursiva de la Sala)
Es evidente, como se manifestó en precedencia, que de las voces de los artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, se deduce sin dificultad alguna que hay una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (Nación) a lo micro (municipio) y que ésta última entidad es la que organiza, ejecuta y vigila el servicio educativo, no lo es el Ministerio de Educación Nacional.
Importa destacar la remisión que se hace en estas normas a la Ley 60 de 1993, ya derogada, por cuanto dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros” (subrayas de la Sala), porque esta ley, de carácter orgánico, es decir, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, como su epígrafe lo indica, efectúa una distribución de competencias en materia de prestación del servicio de educación, entre la Nación y las entidades territoriales de la manera que a continuación se explica.
Las competencias de la Nación están señaladas en el artículo 5.°, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio, por cuanto tales funciones están armonizadas con las de la Ley 115 de 1994 y, de conformidad con lo establecido en los artículos 6.° y 7.° de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los Departamentos y los Municipios así:
ARTÍCULO 6o. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias:
6.2. Competencias frente a los municipios no certificados.
6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley.
6.2.12. Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción.
ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS.
7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley.
7.12. Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción.
Visto lo anterior, en el contexto expuesto se debe entender e interpretar el Convenio n.° 0929 de 2008 en cuanto a su objeto, que ya se mencionó párrafos atrás, y sus cláusulas, como por ejemplo, la cuarta del documento analizado, en la cual se estableció que los recursos para atender el objeto de este contrato provienen del presupuesto de inversión del Ministerio de Educación Nacional, así como de los dineros que giren otras entidades públicas nacionales o territoriales que se lleguen a asociar al referido convenio, así como de donaciones, herencias, legados y aportes que puedan efectuar otras personas.
Es decir, principalmente, y mientras no se adhieran otras entidades, quien asume la financiación total del proyecto de atención integral a la primera infancia a través del fondo de administración creado para tal fin, es La Nación - Ministerio de Educación Nacional, lo que concuerda con la responsabilidad prevista en el artículo 14 de la Ley 1295 de 2009, vigente para la época, y la función que le fue asignada en el numeral 5° del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009: “Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo”. Recuérdese, que el Plan de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI- surge, precisamente, como una política pública en el Plan Nacional de Desarrollo, como se explicó en el convenio analizado.
Además de lo anterior, en el parágrafo de la cláusula quinta sobre sostenibilidad del convenio, se estableció que “En todo caso, la responsabilidad con los beneficiarios por los compromisos del Fondo, corresponderá exclusivamente al Ministerio” […], obligación que se entiende a cargo de esta cartera ministerial, dado que le compete, precisamente, “Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público de la educación en todo el territorio nacional, con la colaboración de sus entidades adscritas, de las Entidades Territoriales y de la comunidad educativa”, como se establece en el numeral 2.11 del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009.
En armonía con lo que acaba de decirse, el artículo 7.° de la Ley 1098 de 2006, “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”, que es otra de las normas que sirvió como fundamento a los convenios objeto de examen, precave que:
ARTÍCULO 7o. PROTECCIÓN INTEGRAL. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior.
La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos.
No señala funciones en esa particular materia al Ministerio de Educación Nacional, sino que indica cómo se materializa esa política y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros, que fue precisamente lo que suministró el Ministerio para el desarrollo del programa.
Así las cosas, contrario a lo concluido por el Tribunal, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, porque, como ya se explicó ampliamente, ésta no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia.
Por otra parte, la Ley 1295 de 2009, “Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén”, vigente para la época en que fueron suscritos los mentados convenios, establece la carga en cabeza del Mineducación, pero una vez más, es de resaltar, que las materias allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 de 2004 y que se repite en el artículo 9.° de la Ley 1295 de 2009, así:
ARTÍCULO 9o. PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES DEL MODELO. El Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cubrirán con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Ley 1098 de 2006, en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación, según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional. Los departamentos, con las seccionales del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, cubrirán en su región las zonas campesinas, y los municipios, con las localidades del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, su respectiva municipalidad o distrito. Cada región debe asumir los compromisos que le corresponden, de acuerdo con las metas consignadas en la propuesta de atención integral, según lo dispuesto en la presente ley. (Subrayas y cursiva de la Sala)
Es decir, los Ministerios involucrados no pierden su calidad de planeadores y articuladores de una política pública, pero la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales.
Por tanto, la Sala advierte el error ostensible del Tribunal en la valoración del convenio 929 de 2008, pues de éste no se deriva que la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia, que se pretende financiar a través de tal acuerdo, sea competencia de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, como lo enseñan las normas legales aludidas que le sirvieron de fundamento, las cuales establecen claramente la distribución de competencias entre los diversos actores de ese sector administrativo, sin que de ninguna de ellas se pueda derivar la de prestar servicios educativos a ningún nivel
[…]”.
Con sustento en lo indicado por esta Sala de la Corte, los contratos 2111238 y 2111239 del mismo año (fs.°33 a 37, 117 a 129 vto cdno. 1), suscritos entre Fonade y Eduvilia María Fuentes Bermúdez, coadyuvan la acreditación de los yerros fácticos con el carácter de ostensibles y protuberantes, pues como ya se dijo, pese a que las actividades desarrolladas por la demandante guardaron relación con el objeto de dichos acuerdos, la ejecución del servicio de atención integral a la primera infancia es ajena a las competencias de La Nación - Ministerio de Educación Nacional, en el marco de sus facultades reglamentarias, legales y constitucionales.
Importa destacar que en dicho contrato se consignó lo siguiente:
“[…] 1) Que en el marco de la Revolución Educativa, del Plan Sectorial de Educación 2006-2016, la educación inicial para los niños y niñas menores de 5 años se ha convertido en un imperativo debido a las múltiples evidencias de la importancia que tiene desarrollar competencias en ese periodo de la vida; 2) Que a través de la Ley 1098 de 2006 “Código de Infancia y la adolescencia” Colombia adoptó el marco normativo para la protección integral de niños, niñas y adolescentes, armonizando con ello su legislación con los postulados de la Convención de los Derechos del Niño. En el artículo 7 de la mencionada ley se estableció la obligación a los niveles nacional, distrital y municipal de tener una “Política Publica” prioritaria en materia de infancia y adolescencia. Así mismo en el artículo 29 […]; lo anterior igualmente de conformidad con lo establecido en la Ley 1295 de 2009 que reglamenta la atención integral de los niños y niñas de la primera infancia de los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén […]”.
Con lo consignado en la sentencia en precedencia es claro que la formulación, planeación y ejecución de la política pública estatal, con miras a materializar el acceso a la educación con calidad y equidad a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades (objeto contractual), no conlleva que el Ministerio de Educación sea el ente que preste directamente el servicio de educación, como quiera que esa gestión se ejecuta a través de entidades públicas y/o privadas.
Así las cosas, el Tribunal se equivocó al establecer la responsabilidad solidaria de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, en los términos del art. 34 del CST, pues no se probó que fuera el beneficiario del servicio prestado por la demandante, ni que tal labor hiciera parte de las actividades normales de ese ente ministerial.
Corolario de lo expuesto, se quebrantará el fallo atacado de manera parcial, en cuanto confirmó el numeral tercero de la sentencia del primer grado que declaró al Ministerio de Educación Nacional solidariamente responsable del pago de las acreencias laborales que dejó de pagar Eduvilia María Fuentes Bermúdez. No la casará en lo demás.
Ante la prosperidad del primer cargo no es necesario abordar el estudio de la segunda acusación que pretendía el quebranto de la sentencia única y exclusivamente a la “solidaridad respecto de la indemnización moratoria” contenida en el art. 65 del CST, misma que no procede ante la inexistencia de la solidaridad que se le endilgó al Ministerio recurrente, como ya se advirtió.
Sin costas en el recurso extraordinario.
[…]
Resultan suficientes los argumentos expuestos en sede de casación, para revocar el numeral tercero de la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2018 por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César - Guajira, cuando declaró que el Ministerio de Educación Nacional era responsable solidario de las obligaciones que Eduvilia María Fuentes Zambrano “tiene con las demandantes”, para en su lugar, absolver.
Como consecuencia de lo anterior, también se revocará, pero de manera parcial el numeral séptimo, en el sentido de excluir de la condena en costas al Ministerio de Educación Nacional. No hay lugar a su imposición en segunda instancia».
LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA - Tratándose de solidaridad, no basta que la actividad desarrollada por el contratista independiente cubra una necesidad propia del beneficiario, se requiere que la labor constituya una función normalmente desarrollada por éste -la prestación del servicio de educación y,o contratación de los docentes no es una función del Ministerio de Educación-
LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » CONTRATO DE TRABAJO » CONTRATO DE PROFESORES O DOCENTES - Distribución de competencias en relación con la prestación del servicio de educación -reseña legal-
RECURSO DE CASACIÓN » REQUISITOS DE LA DEMANDA » VÍA INDIRECTA - Si en el desarrollo del cargo se hace alusión a los errores de hecho presuntamente cometidos, así como a las pruebas que mediaron en su origen, es posible el estudio de la acusación -flexibilización-
Tesis:
«La censura dirige el cargo por el sendero de puro derecho, no obstante, de su demostración se logra extraer que es la vía fáctica sobre la que recaen sus argumentos, como quiera que enlistó errores de hecho, aludió a las pruebas y las razones por las que estimó fueron erróneamente valoradas, esto es, el convenio interadministrativo n.°212 de 2011 y los contratos n.°2111238 y 2111239».