República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 44330 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN Magistrada ponente SL16397-2014 Radicación n° 44330 Acta 42 Bogotá, D. C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil catorce (2014) Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por JULIO ERNESTO ARIAS BALLÉN contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 30 de julio de 2009, en el proceso que instauró el RECURRENTE contra el INSTITUTO DISTRITAL PARA LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE.
I.
ANTECEDENTES El actor pidió que se declarara que el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, por razón de sus funciones comerciales, es una Empresa Industrial y Comercial del Distrito Capital, y que por tanto ejerció como trabajador oficial, a través de contrato de trabajo, en el cargo de Administrador del Parque Cayetano Cañizares, hasta cuando de manera unilateral e injusta le fue terminado, sin cumplir con el procedimiento previsto en el artículo 55 convencional, de manera que procede su reintegro, con el pago de salarios y prestaciones, debidamente indexados, y subsidiariamente la indemnización convencional, pensión sanción, indemnización moratoria, en ambas reclamaciones la inaplicación de las resoluciones 01 de 1994, 5 de 1997 y 3 de 2001, lo ultra y extra petita y las costas procesales.
En síntesis, en los 57 hechos presentados, la parte actora discurrió sobre la naturaleza jurídica de la demandada, así como la calidad de sus servidores, y destacó, entre otros, que en los Acuerdos 11 y 4 de 1978 se consignó que, salvo el Director, Subdirectores, Secretario General y Jefes de Oficina, la regla general es que los trabajadores de dicha entidad tenían el carácter de oficiales, y que los estatutos se presumen legales en la medida en que no han sido demandados; que además las resoluciones 009 de 1991 y 005 de 1992 confirmaron tales supuestos; que la resolución 01 de 1994 mutó la calidad de trabajadores oficiales por la de empleados públicos, pero tanto esa como la 05 de 1997, fueron declaradas nulas por el Consejo de Estado; que independientemente de la calificación que la ley hubiese hecho del IDRD al tratarse de una empresa comercial debe ser catalogada como tal y que por ser un trabajador oficial está cobijado por las convenciones colectivas de trabajo, en atención a que integra la organización SINTRAIRED; que prestó servicios entre el 13 de enero de 1988 y el 23 de abril de 1991 y luego se reincorporó el 18 de marzo de 1993 a la Junta de Deportes del IDRD, entidad que en el mes de abril les presentó un plan de retiro el cual no acogió, no obstante el 30 de ese mes y año le fue terminado el contrato por reestructuración de la planta de personal, la cual nunca se ejecutó y no constituía justa causa de despido; que al violentarse el artículo 30 convencional es viable el reintegro; que lo que existió fue una persecución sindical y un despido colectivo que no contó con la autorización del Ministerio respectivo; su último salario fue de $1.445.823, más la prima técnica de $433.757; elevó reclamación administrativa, pero se le negó (folios 3 a 17).
Al contestar, la entidad demandada aceptó los extremos de la relación, el cargo desempeñado, pero negó que el actor fuera trabajador oficial, en la medida en que su naturaleza era de establecimiento público, y que por tanto el demandante fungió como empleado público, nombrado a través de resolución, pues los ataba una relación legal y reglamentaria en los cargos de Profesional Universitario Grado 03, código 340 Grado 03 y Profesional Especializado Código 335 Grado 06, sin que mediara contrato de trabajo y sin que pudiera ser cobijado por la convención colectiva; que como siempre tuvo el carácter de provisional y no gozaba de derechos de carrera, fue retirado del servicio ante la modificación de la planta de personal; los demás hechos los negó, o dijo no ser ciertos.
Formuló como excepciones las de inexistencia de la calidad de trabajador oficial y pago (folios 36 a 52). II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo de Descongestión Laboral de Bogotá, el 31 de julio de 2008, absolvió de lo pedido y cargó las costas a la parte actora (folios 734 a 747). III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, el 30 de julio de 2009, confirmó la providencia emitida por el a quo, sin gravar con costas.
Por providencia de 30 de septiembre de 2009 negó la nulidad propuesta por el actor para que se enviara el proceso a los Juzgados Administrativos, así como la petición de adición (folios 772 a 790). Refirió que las pretensiones estaban soportadas en que se declarara que el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte era una empresa industrial y comercial del Estado y, en consecuencia, todos sus trabajadores tenían la calidad de oficiales.
Al resolver, anotó que el legislador era el único habilitado para determinar la naturaleza de las entidades del Estado, y no la jurisdicción ordinaria; se remitió al contenido del Decreto 1333 de 1986 artículo 292, y al Estatuto Orgánico de Bogotá Decreto 1421 de 1993, que contemplaban el régimen aplicable a los trabajadores del Distrito.
Esgrimió que el IDRD fue creado por el Acuerdo 4 de 1978 como establecimiento público descentralizado del orden distrital, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, con la regla de que sus empleados, eran públicos, salvo los que ejercieran labores de construcción y sostenimiento de obras públicas. Copió el artículo 2º del Acuerdo 21 de 1987 en el que se señaló que la entidad tendría el carácter de empresa industrial y comercial del Estado, para luego explicar que dicho precepto fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con efectos ex tunc.
Que como la parte actora no demostró haber ejecutado ningún cargo exceptuado para ser considerado como trabajador oficial no era viable derivar las consecuencias pretendidas. Reprodujo en extenso dos pronunciamientos de esta Sala de Casación CSJ SL 24, nov, 2004, rad. 22806 y SL 2, jul, 2008, rad. 31848 y concluyó que « la referencia a pronunciamientos judiciales similares no significa la carencia de apreciación del cartapacio probatorio logrado en el proceso, lo que ocurre es que en casos como el que nos ocupa existen múltiples pronunciamientos judiciales en los que se ha precisado que para que se pueda entrar a estudiar la procedencia o no de lo pretendido por el demandante, es necesario que en primer lugar haya demostrado que se encontraba en el caso excepcional contemplado por la norma, es decir que se dedicaba a la construcción y mantenimiento de obras públicas, pues de lo contrario la jurisdicción llamada a conocer de las pretensiones formuladas sería la contencioso administrativa».
IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la parte demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver. V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el recurrente que la Corte case la sentencia impugnada, para que, en sede de instancia, revoque el fallo del Juzgado y en su lugar acceda a las pretensiones de la demanda y que « en el evento que la H. Corte considere que el censor es un empleado público, ruego que en garantía de los derechos sustanciales que le puedan corresponder en tal calidad, disponga la remisión del expediente al Juez Administrativo de Bogotá D.C.».
Con tal propósito formula 3 cargos, por la causal primera de casación, que tuvieron réplica. VI. CARGO PRIMERO Acusa la sentencia de violar «por la vía directa y en la modalidad de interpretación errónea los artículos 125 del Decreto 1421 de 1993 y 292 del Decreto 1333 de 1986 en relación con el artículo 70 de la Ley 489 de 1998, lo que llevó a infringir directamente los artículos 1, 8 y 11 de la Ley 6ª de 1945, 1, 2, 3, 4, 19, 20, 26, 27, 47, 48, 49 y 51 del Decreto 2127 de 1945; 1 del Decreto 2615 de 1946; 1 Decreto 747 de 1949, 2 y 3 de la Ley 64 de 1946; 85 de la Ley 489 de 1998, 467, 468 469 y 476 del C.S.T., 66 y 175 del CCA, 14 de la Ley 153 de 1887, 71 y 72 del Código Civil, inciso 2 del artículo 123 de la C.P., artículos 125 y 150 -23 superior, dentro de la preceptiva del artículo 51 del Decreto 2651 de 1991».
Asegura que el ad quem, tras considerar que la clasificación de la demandada como empresa industrial y comercial del Estado, correspondía al legislador, y que por tanto aquella era un Establecimiento Público, y sus trabajadores, por regla general empleados públicos, se equivocó al ignorar que en la administración existen diversas escalas de servidores, y que las normas clasificatorias deben atender es a la naturaleza jurídica de las entidades, que además ello no está reservado exclusivamente al legislador « ya que a través de ordenanzas departamentales y acuerdos municipales o distritales las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales o Distritales pueden crear entidades descentralizadas y otorgarles naturaleza jurídica como en efecto lo hizo el Concejo de Bogotá».
Resalta que aun cuando la jurisdicción laboral no tiene la competencia para clasificar al IDRD como empresa industrial y comercial de Estado, si es posible que, atendiendo a las funciones, patrimonio y demás elementos que la caracterizan deslindar el carácter de sus servidores, lo que apoya con un fragmento de una decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 12 de febrero de 1993.
Expresa que la afirmación del juez plural de que la declaratoria de nulidad de un acto, o de inexequibilidad deja de existir desde que nació a la vida jurídica es desacertada, y que debió acudirse además al contenido de la reforma de 1968; que tener a la demandada como un establecimiento público es un exabrupto jurídico dado que no cumple funciones administrativas, sino que se sujeta a lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley 489 de 1998, y que ello implicaba que ejerció, desde siempre, como trabajador oficial.
Aduce que los pronunciamientos de esta Sala de la Corte no son uniformes y que en todo caso hacen referencia a situaciones particulares y en 14 literales reitera su discurso y además asevera que los actos que se expidieron antes de que se declarara la nulidad del Acuerdo tienen pleno vigor, como que no fueron suspendidos ni anulados, y que además es necesario atender a los criterios orgánico y funcional para delimitar y encuadrar a la entidad; que el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993 habilitó a las empresas a darse sus propios estatutos según su actividad, que en el caso concreto es de carácter comercial y que incluso el Acuerdo 17 de 1997 conservó el régimen laboral; que en las decisiones de 19 de septiembre de 2002 y 21 de abril de 2004, radicados 18526 y 21235 esta Sala dispuso el reintegro en casos idénticos.
Recaba en que «si el Tribunal hubiese tenido a la demandada como una empresa industrial o comercial y le hubiere dado a las normas clasificatorias, en particular al artículo 125 del Estatuto de Bogotá, el alcance que corresponde acorde a las funciones que desarrolla la empresa accionada no habría concluido de la forma como lo hizo … máxime que para la fecha de la emisión de la sentencia impugnada ya conocía por haber sido aportado el fallo correspondiente, que la resolución mediante la cual la Junta Directiva del IDRD pretendió modificar el artículo 11 del Acuerdo 4 de 1978 del Concejo de Bogotá había sido anulada por el Tribunal Administrativo de San Andrés Providencia y Santa Catalina», y que al comprobarse tales yerros procede acceder a lo pedido en la demanda.
VII. CARGO SEGUNDO Así lo propone: « la sentencia acusada violó por la vía indirecta y en la modalidad de aplicación indebida los artículos 125 del Decreto 1421 de 1993 y 292 del Decreto 1333 de 1986 y, en relación con dicho texto legal, los artículos 70 y 85 de la Ley 489 de 1998; 1, 8 y 11 de la Ley 6 de 1945, 1, 2, 3, 4, 19, 20, 26, 27, 47, 48, 49, 51 y 52 del Decreto 2127 de 1945, 1 del Decreto 2615 de 1946, 1 del Decreto 797 de 1949, 2 y 3 de la Ley 64 de 1946, 3, 4, 13, 14, 19, 21, 140, 467, 468, 469 y 476 del CST, 8, 10 y 14 de la Ley 153 de 1887, 71, 72, 1613, 1614, 1615, 1616, 1627 y 1649 del C.C., 1, 2, 4, 13, 25, 26, 28, 48, 53 inciso 2 del artículo 123, 125, 150.23, 230 y 332 de la C.N., 66, 76 y 175 del CCA, 168, 170, 171, 172, 174, 177, 187, 188, 194, 197, 210, 248, 249, 250, 252 y 305 del CPC, artículos 60, 61, 66ª y 77 del CPTSS».
Atribuye al juzgador la comisión de los siguientes yerros manifiestos de hecho: 1) Dar por demostrado que el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte es un establecimiento público y no dar por demostrado, estándolo, que es una empresa industrial y comercial del Estado. 2) No dar por demostrado, estándolo, que el censor probó la calidad de trabajador oficial y que por cuanto fue despedido sin justa causa, acorde a lo pactado la convención colectiva de trabajo vigente en la empresa tiene derecho a que se anule el despido, se le reintegre y se le pague lo dejado de percibir con ocasión del ilegal e injusto despido de que fue objeto”.
Denuncia la valoración equivocada de la demanda (folios 3 a 17), la contestación (folios 36 a 52), el Acuerdo Distrital 4 de 1978 (folios 254 a 257), Acuerdo 21 de 1987 (folio 253), interrogatorio de parte de la parte demandante (folios 319 y 310) y el documento de folio 31. Por falta de apreciación el acta de fijación de litigio (folios 63 y 64), Acuerdo 17 de 1996 (folio 252), Acuerdo 7 de 1977 (folios 258 a 273), informe jurado (folios 264 a 278), sentencia contencioso administrativa (folios 414 a 431) alegatos (folios 673 a 677), ponencia del Acuerdo 4 de 1978 (folio 770), contratos de arrendamiento (folios 10 a 85), resoluciones de tarifas (folios 85 a 119), certificación sindical (folio 323), reclamación administrativa y recursos, convención colectiva (folios 432 a 457).
Repite las consideraciones del ad quem, así como los argumentos que se compendiaron en el cargo anterior, relativos a las funciones ejercidas por el IDRD, los cuales no es necesario volver a mencionar. Advierte que conforme el artículo 12 del Acuerdo 4 de 1978, el patrimonio del Instituto está constituido por los bienes del extinto Fondo Rotatorio de Espectáculos Públicos, como El Campín, la Plaza de Toros, el Velódromo, el Museo Taurino, Escuelas de Fútbol, Parques de la Lotería de Bogotá, evidencia irreductible de la función comercial de la demandada, que la equivocación fue mayúscula en tanto el ad quem, en desconocimiento de dicha realidad, persistió en que aquel era un establecimiento público; que la demanda y la contestación sirven para derivar una confesión sobre dicha circunstancia; que además las funciones que le fueron dadas, en ejercicio de su empleo, no estaban ligadas a una actividad administrativa y que por ello fue contratado como trabajador oficial.
Añade que el Acuerdo 7 de 1977, vigente para la fecha del despido, refiere el carácter de empresa industrial y comercial del estado de la demandada; que según la sentencia del Tribunal Administrativo de San Andrés Providencia y Santa Catalina, la Resolución 01 de 1994 fue anulada, y por tanto continuaron siendo trabajadores oficiales; que la certificación de SINTRAIRED es pertinente para que se le tenga como beneficiario de la convención. VIII.
LA RÉPLICA Hizo un relato sobre la finalidad del recurso de casación y destacó que la determinación del Tribunal no pudo violentar la ley. Su oposición conjunta a las acusaciones la realizó por considerar que en últimas lo que se pretendía era obtener un cambio de naturaleza de la entidad, pese a que ello es definido exclusivamente por el legislador y transcribió diferentes providencias de esta Corporación sobre la materia.
IX. CONSIDERACIONES Los dos cargos, al margen de la vía elegida, tienen similar propósito e identidad jurídica, por lo que se procederá a su estudio conjunto. El Tribunal tuvo por acreditado que la naturaleza jurídica del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte IDRD era la de un Establecimiento Público del orden Distrital, y así derivó la calidad de empleado público de Arias Ballén, y no la de trabajador oficial alegada, en tanto no encontró que las actividades ejecutadas como Profesional Universitario y luego Especializado, fueran propias de la construcción y sostenimiento de obra pública.
En tal orden debe decirse que esta Sala ha definido idéntica controversia en innumerable fallos, entre otros, en las sentencias de casación del 4 de junio de 2008, radicación 32987 reiterada en la del 27 de febrero de 2012, radicación 40156, en la que, en lo que aquí concierne se consideró: Los temas propuestos por la censura en los tres primeros cargos, que en lo esencial se resumen en que el artículo 1º del Acuerdo 4 de 1978 (acto de creación de la demandada como establecimiento público) fue derogado por el Acuerdo 21 de 1987; que aunque éste Acuerdo fue declarado nulo, sin embargo no revivió el primero y que el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993 fue interpretado con error por el Tribunal, ya han sido definidos por esta Corporación, como puede verse, por ejemplo y entre otras, en la sentencia de casación del 28 de junio de 2006, radicación 27888, en la que así se manifestó: Lo primero que debe advertir la Sala es que el Tribunal no incurrió en error alguno cuando consideró primordial establecer en el juicio la naturaleza jurídica de la demandada, para efectos de determinar si el demandante era o no trabajador oficial.
Y para apoyarse en ello tuvo en cuenta el escrito de apelación de la entidad contra la sentencia de primer grado, en el cual se alegó que era un establecimiento público del orden distrital y que el a quo había omitido analizar ese aspecto de la litis. “El hecho de que la demandada no hubiera dado respuesta al libelo genitor, así ello esté considerado como un indicio grave en su contra por el parágrafo 2º del artículo 31 de la Ley 712 de 2001, no significaba que los juzgadores de instancia estén impedidos para conocer y analizar exhaustivamente del asunto, pues en materia de la definición del vínculo jurídico de los servidores públicos, es la ley la que impera, no siéndole dable a las partes proveer sobre ese tema, de manera que así la entidad responda o no la demanda y admita la existencia del contrato de trabajo, no por ello, en principio, este aspecto puede quedar por fuera de la controversia, pues frente a un establecimiento público, sus servidores, como regla general, tienen la condición de empleados públicos, y solo serán trabajadores oficiales aquellos cuyas actividades estén relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas, criterio que desarrolla el artículo 125 del Decreto Ley 1421 de 1993, conocido como el Estatuto Orgánico de Bogotá. “Por tanto, si en un proceso aparecen probanzas que acrediten la naturaleza jurídica de una entidad de derecho público, a ella tendrán que atenerse los juzgadores para de ahí deducir la condición que tienen sus servidores y resolver en el fondo cuando a ello haya lugar, siempre y cuando la competencia de la jurisdicción laboral esté sujeta en realidad a la existencia de un contrato de trabajo entre el servidor público y la entidad estatal a la cual preste o haya prestado sus servicios.
“No sobra agregar que el censor advierte que el acuerdo No. 4 de 1978 que en su artículo 1º definía a la demandada como un establecimiento público fue derogado por el artículo 2º del acuerdo 21 de 1987 que convirtió a la entidad en Empresa Industrial y Comercial y que por ende se está aplicando una norma derogada; sin embargo olvidó que éste acuerdo fue declarado nulo como bien se demuestra en los autos, lo que indica que el primero de los acuerdos recobró su vigencia, dado el efecto propio de la nulidad, que no es otro que volver las cosas al estado en que se encontraban, sin que se precise de un nuevo acto administrativo como lo insinúa el censor con apoyo en el artículo 14 de la ley 153 de 1887, en razón a que esta disposición se refiere a la ley que se deroga y no a los actos administrativos que se anulan por el Juez competente.
En cuanto a que se hayan dado sentencias aceptando la calidad de trabajador oficial frente a servidores de la misma demandada, es posible que haya ocurrido cuando se ha demostrado el estado de excepción conforme a la ley o no se discutió la calidad del trabajador o se está en situaciones anteriores a las decisiones de inexequibilidad de los preceptos, que autorizaban precisar en los estatutos las actividades que podían ser desempeñadas mediante contrato de trabajo en los Establecimientos Públicos, más concretamente mediante las sentencias C. 484 de Octubre 30 de 1995 y C. 493 de Septiembre 26 de 1996, que declararon inexequibles parcialmente los artículos 5º del Decreto 3135 de 1968, artículo 291 del Decreto Ley 1333 de 1986 y 42 de la Ley 11 de 1986 en su orden.
“En segundo lugar, en ningún desacierto incurrió el Tribunal cuando apoyó su decisión en una sentencia de casación de esta Corporación, pues no debe olvidarse que de acuerdo al artículo 230 de la Constitución Política, los jueces en sus decisiones sólo están sometidos al imperio de la ley, constituyendo la equidad, la doctrina, los principios generales del derecho y la jurisprudencia criterios auxiliares.
Y precisamente la Corte Suprema de Justicia, al actuar como máxima Corporación de la jurisdicción ordinaria y como Tribunal de Casación de conformidad con los artículos 234 y 235-1 del Ordenamiento Superior, es la encargada de unificar la jurisprudencia nacional para mantener el imperio de la ley, por lo que sus decisiones tienen alcance en todo el territorio colombiano en tanto juzga la legalidad de la sentencia recurrida en casación, para efectos de establecer si ella es violatoria de los preceptos sustantivos del orden nacional que se aleguen como infringidos.
“Por último, es cierto, como lo plantea la oposición, que el tema relativo a la naturaleza jurídica de la demandada como establecimiento público, ya ha sido definido por esta Sala, como se observa en la sentencia del 24 de noviembre de 2004, radicación 22806 –citada por el Tribunal-- y reiterada en la sentencia del 30 de marzo del año en curso, con radicación 26462.
“En la primera de dichas providencias, dijo la Corporación: “La Sala asume el estudio conjunto de las tres acusaciones presentadas, en atención a que, no obstante estar dirigidas por vías y modalidades de violación diferentes, todas ellas tienen un enfoque común, esto es, controvertir la naturaleza jurídica del vínculo deducido por el Tribunal y que unió a la demandante con la entidad demandada.
Así mismo, por cuanto comparten similar proposición jurídica como infringida en la sentencia gravada. “En cuanto concierne a la naturaleza jurídica de la entidad demandada, el Tribunal dedujo que se trataba de un establecimiento público del orden Distrital, conforme al documento de folio 395 del expediente, inferencia que a juicio de la Sala es totalmente acertada, pues el aludido medio de prueba que contiene el acuerdo número 4 de 1978 emanado del Concejo Distrital de Bogotá, dispuso textualmente en su artículo 1º “ Créase el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente”.
“Ahora bien, aun cuando el censor lo que pretende en su discurso es demostrar que la demandada debe ser tenida como una Empresa Industrial y Comercial del Distrito Capital y no como un Establecimiento Público, acudiendo para ello a lo previsto en el Acuerdo Distrital número 21 de 1987 donde así se dispuso, lo cierto es que, como el propio recurrente lo admite en su escrito de demanda, dicho acto administrativo fue anulado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 12 de febrero de 1993, expediente 21709 (Fl. 30 cuaderno de la Corte).
De ahí que si el último Acuerdo que cambio la naturaleza jurídica de la demanda fue anulado por la jurisdicción competente, aquel que lo creó como un establecimiento público recobra su vigencia, en virtud de que todo debe retrotraerse al estado anterior y de contera a la naturaleza que corresponde a dicho ente descentralizado, precisado desde el momento de su creación. “Adicional a lo anterior cabe decir, que no le es dable a la Corte por vía de jurisprudencia variar la naturaleza jurídica de las entidades descentralizadas por servicios de los órdenes Departamental, municipal o Distrital, porque el órgano competente para determinar ese aspecto, lo hizo claramente a través del acto de creación (Acuerdo 4/78) y con sujeción a sus atribuciones legales, cuya presunción de legalidad aún no ha sido desvirtuada, o al menos, no existe noticia alguna en el expediente en ese sentido.
Ahora, aunque esta Corporación pudiera sustraerse de aplicar un acto administrativo, cuando lo encuentre abiertamente contrario a la Constitución o la Ley, es claro que frente al acuerdo examinado, no se vislumbra ninguna razón objetiva que motive una determinación en ese sentido. “Pese a lo anterior y, a que es cierto, como lo afirma el recurrente, de que el artículo 11 del Acuerdo 04 de 1978, consagró, en lo que al régimen de personal se refiere, que “para todos los efectos legales, las personas naturales que presten sus servicios al Instituto tendrán la calidad de trabajadores oficiales“ y que “Serán empleados públicos el Director, los Subdirectores, el Secretario General y los Jefes de División”, tal estipulación no resulta suficiente para concluir que la demandante, como no desempeñaba ninguno de los cargos allí previstos, tenía la condición de trabajadora oficial, por cuanto, acorde con lo que insistentemente ha precisado esta Corte, es la Ley la que define si ostenta una u otra condición, observándose dos criterios: el orgánico relacionado con la naturaleza jurídica de la entidad para la cual se prestó los servicios, y el funcional relativo a la índole de actividad a la que se dedicó el asalariado, para de esa forma constatar, si ella se relaciona o no directa o indirectamente con la construcción y sostenimiento de obras públicas.
A más de que, en tratándose de servidores distritales, estatutariamente y en las condiciones contempladas, en la ley puede también establecerse la aludida categoría (Art. 125 Dcto 1421/93). “En esa dirección, se advierte entonces, que es la ley la que define el carácter de trabajador oficial o empleado público de un determinado servidor y no la voluntad de las partes o la forma de su vinculación, por lo que mal puede admitirse que los Acuerdos del Concejo Distrital, como los que han sido citados (04 de 1978 y 17 de 1996), tengan la virtualidad de contrariar lo legislado al respecto, que en este caso sería el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, que textualmente establece: “EMPLEADOS Y TRABAJADORES.
Los servidores públicos vinculados a la administración tienen el carácter de empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y el sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. “Los servidores de los establecimientos públicos y de los entes universitarios autónomos también son empleados públicos. En los estatutos se precisarán las actividades que deben ser desempeñadas por trabajadores oficiales, de acuerdo con el anterior inciso “.
“( ). “Y si bien, aunque el texto copiado en su parte final establece la facultad de que los estatutos precisen las actividades que deben ser desempeñadas por trabajadores oficiales, es claro que condicionan tal posibilidad a que ello sea de “acuerdo con el anterior inciso”, es decir que, sin lugar a dudas, esas actividades estén relacionadas con la construcción y el sostenimiento de obras públicas, única forma entonces para que quienes las ejecuten ostenten la condición de trabajadores oficiales.
“Así las cosas, como los artículos 11 del Acuerdo 04 de 1978 y 2º del Acuerdo 17 de 1996, se tornan abiertamente violatorios frente a lo que dispone el Decreto 1421 de 1993, asimilable éste último a un mandato con categoría de ley, tal y como lo ha precisado la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en su sección segunda, en sentencia del 14 de julio de 1995, resulta indiscutible su inaplicación por prevalecer la norma de mayor jerarquía dentro del ordenamiento jurídico, para categorizar a los servidores de la demandada.
“Valga aclarar, que si bien el Acuerdo 17 de 1996 hace expresa remisión a lo dispuesto en la Ley 181 de 1995, ésta normatividad en nada contradice lo que ha sido deducido precedentemente, por regular aspectos ajenos a lo que constituye el tema de debate judicial, ya que aquella tiene que ver con el fomento al deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física, y crea, además, el Sistema Nacional del Deporte.
“En el anterior contexto, si es el artículo 125 del decreto 1421 de 1993, el fundamento para inferir la Naturaleza del vínculo jurídico que ligó a las partes, teniendo en cuenta el carácter de establecimiento público de la demandada, para que la exservidora pública pudiera ser catalogada como trabajadora oficial ha debido demostrar en el plenario que sus actividades estuvieron relacionadas con la construcción y sostenimiento de una obra pública, aspecto sobre el cual no existe noticia en el expediente, tal y como lo precisó el Tribunal en el fallo atacado, y sin que en el recurso hubiera sido desvirtuado.
“Finalmente, precisa la Sala, que si bien en otros procesos en contra de la misma entidad descentralizada demandada, se ha inferido la condición de trabajador oficial de quienes allí accionaron, cuya referencia hace el recurrente en la demostración de los cargos, como la sentencia de 14 de marzo de 2000, radicación 12451, cabe afirmar que en esta oportunidad no es posible aplicar el criterio que allí se consignó a fin de determinar la naturaleza del vínculo, ya que en el asunto referenciado, el demandante se desvinculó el 13 de septiembre de 1990, esto es, cuando aún no había sido expedido el decreto 1421 de 1993 y por obvias razones, el marco normativo que servía para definir la naturaleza jurídica de los servidores de la demandada, era el artículo 293 del decreto 1333 / 86.
De ahí que el estudio en ese particular caso, se hizo en perspectiva de una norma legal distinta a la que ocupa la atención de la Sala. Adicionalmente, por cuanto la Corte Constitucional declaró inexequible los preceptos que facultaban a las juntas directivas de los establecimientos públicos para determinar los cargos que pudieran ser desempeñados por trabajadores oficiales (C- 484/ 95 y C- 493/ 96), con posterioridad a la ejecución de la relación laboral, lo cual no sucede en el sub judice, dado que el actor laboró hasta el mes de mayo de 2001.
“Las motivaciones anteriores son más que suficientes para concluir que el Tribunal no incurrió en ninguna de las denunciadas violaciones a la ley, pues no solo dirimió la controversia con sujeción a la norma que legalmente es la aplicable, esto es, el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, sino que, también, le asignó el alcance que en efecto le corresponde a dicha preceptiva, en cuanto consideró que por tratarse de un Establecimiento Público del Orden Distrital, era necesario demostrar que las funciones de la trabajadora estuvieran ligadas a la construcción y sostenimiento de una obra pública, lo cual, se reitera, no se acreditó en el proceso.
“No sobra advertir, que aún en el evento de que existieran pruebas que apuntaran a demostrar que la demandante se vinculó mediante un contrato de trabajo, que era beneficiaria de la Convención Colectiva y que el tratamiento que le dio la demandada fue la de una trabajadora oficial, como se pretende en el cargo tercero, tal circunstancia no conllevaría inexorablemente a otorgarle esa excepcional condición, en virtud de que, se repite, aquella no logró probar que las funciones que cumplió estuvieron destinadas al mantenimiento y conservación de una obra pública”.
“Ahora, como ninguna de las acusaciones cuestiona el soporte de la sentencia según el cual el demandante no demostró que las funciones que desempeñaba estuvieran relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas, resulta claro que además de lo anteriormente expuesto, ellas no pueden prosperar. “De otro lado, no está por lo demás advertir que en la sentencia del 6 de febrero de 1987, radicación 0425, la Sala rectificó el criterio vertido en la sentencia del 30 de julio de 1982, expediente 8253 (sobre la cual la censura soporta parte de su acusación), para volver a la doctrina expuesta en la sentencia del 19 de agosto de 1976, en la que se dijo: “Así mismo, la clasificación de una entidad concreta dentro de las distintas especies de personas jurídicas y de derecho público que el legislador permite crear como formas de descentralizar y tecnificar las tareas de la administración está determinado necesariamente por lo que al respecto diga el acto que organizó y le dio existencia al ente moral de que se trate y por lo que, en desarrollo y obediencia de aquel acto, dispongan sus estatutos.
“No se depende pues, ni podría nunca depender aquella clasificación de un examen que hicieran el juez o el funcionario de las tareas que tengan a su cargo, de los fines que deba cumplir y de los medios que haya de utilizar para el logro de sus objetivos una entidad descentralizada concreta, puesto que la estructura de ésta y su naturaleza jurídica sólo es dable determinarlas a la Corporación o al organismo que tengan potestad pata darle vida al nuevo ente, modificarlo o varias sus funciones o propósitos, a lo cual debe siempre atenerse como criterio orientador quien indague por las características de un ente moral autónomo dentro de la organización institucional del Estado colombiano”.
“Se sigue de lo anterior que en materia de la definición de la naturaleza jurídica de las entidades descentralizadas, habrá que estarse por los juzgadores a lo que determine el correspondiente acto de creación”. Tales consideraciones son igualmente válidas para resolver los cuestionamientos que realiza el recurrente. En lo relativo a la valoración probatoria que echó de menos en el segundo cargo, basta decir que la lectura de la demanda y la contestación no conlleva la comisión de una equivocación del Tribunal, pues lo que se demuestra es que desde el inicio del proceso las partes guardaron distancia sobre la naturaleza de la vinculación, y en lo relativo al contenido de las resoluciones y acuerdos, la decisión transcrita resuelve por completo cualquier duda sobre la materia, pues existe claridad de que la demandada al ser un establecimiento público del orden distrital, impone que sus servidores tengan el carácter de empleados públicos y no de trabajadores oficiales.
La aplicación de la convención colectiva, en este asunto, fue desechada por el juez plural, quien estimó que, según la función ejercida por el demandante como Profesional Universitario y luego como Profesional Especializado, nombrado a través de Resolución, en el carácter de provisionalidad, le impedía beneficiarse de tal instrumento, y que daba cuenta de que no ejecutó labores de mantenimiento y sostenimiento de obra pública, deducción que no es equivocada.
En consecuencia los cargos se desestiman. X. CARGO TERCERO Censura la violación de medio de los artículos 135, 137, 170 a 172, 305 y 306 del C.P.C., que condujo a la aplicación indebida de similar compendio normativo que el primer cargo. Dice que el quebrantamiento se produjo toda vez que el Tribunal emitió sentencia, pese a que estaba en curso el incidente de prejudicialidad y que por ello se configuró “un error manifiesto de hecho” por desconocimiento de la solicitud de suspensión (folios 676, 755) y la certificación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Que «la falta de apreciación de los escritos mediante los cuales se pidió la suspensión del proceso y se probó la existencia de la acción contencioso administrativa, incidió directa y decididamente en sentencia de segundo grado, pues si el Tribunal las hubiese tenido en cuenta no habría incurrido en el error fáctico que se le imputa ni infringido las normas relacionadas en la enunciación del cargo, sino por el contrario, al esperar la decisión de la justicia contencioso administrativa, acorde con ella, y que el demandado no cuestionó la validez del artículo 11 del Acuerdo 4 de 1978, ni pidió su inaplicación, al no haber controversia sobre sus extremos temporales, al no haber sido alegada una justa causa para el despido, habría revocado el fallo absolutorio de primer grado y ordenado el reintegro con sus consecuencias … el yerro no fue corregido pues no obstante que en escrito de 24 de agosto de 2009 (fol. 291 y ss.
C. principal) se pidió la nulidad de la sentencia y la suspensión del proceso hasta cuando la justicia contencioso administrativa resolviera la acción de nulidad del artículo 1 del Acuerdo 4 de 198, el Tribunal no accedió a ello de donde para que se predique acato al debido proceso se impone la infirmación de la sentencia». XI. RÉPLICA Anota similares razones que las destacadas con antelación y que por tanto no se hace necesario volver a repetir.
XII. CONSIDERACIONES Cuestiona el recurrente que el juez plural desatendiera la petición de prejudicialidad pese a que la misma tenía una incidencia plena en la decisión final y por ello atribuye la equivocación de la que pretende derivarse el quiebre de la sentencia. Para resolver debe recordarse que la jurisprudencia laboral ha destacado que cuando se impugnan actos administrativos ante la jurisdicción pertinente, la figura de la prejudicialidad no es admisible, en la medida en que aquellos están revestidos de presunción de legalidad, por virtud de la cual las autoridades deben continuar aplicándolos, hasta que no exista un pronunciamiento judicial que los suspenda o los declare nulos.
En tal sentido el juez del Trabajo, al resolver las causas puestas en su conocimiento, no puede dejar de atender el contenido de los mismos, argumento al que se suma que el procedimiento laboral debe adelantarse sin dilación, de allí que no resulte justificado desatender tales directrices legales so pretexto de no existir norma expresa en el procedimiento del trabajo que regule tal aspecto del proceso, por ser sabido que el carácter tutelar de éste así lo admite, pero de manera excepcional.
En efecto, en sentencia de casación de 2 de abril de 1993, radicado 5632 dijo la Corte: Debe por último la Sala hacer la anotación marginal --pues este punto no tuvo incidencia en la decisión judicial que se revisa-- de que tiene razón el recurrente cuando afirma que era innecesaria la suspensión del proceso a la espera de la sentencia contencioso-administrativa que resolviera la acción de nulidad instaurada por la sociedad opositora contra la resolución ministerial que declaró colectivo el despido del actor, junto con algunos de sus compañeros de trabajo, por no tratarse en este caso de una de las hipótesis de prejudicialidad en el procedimiento laboral.
La naturaleza misma de los intereses en conflicto en asuntos como el sub-lite, el carácter tutelar de las normas laborales y el deber del juez de adelantar rápidamente los procesos del trabajo, determinan que al quedar en firme la providencia administrativa del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social que califica como colectivo el despido, y resultar por tanto amparada por la presunción de legalidad, los trabajadores que hayan sido privados de su empleo por esa ilegal medida del empleador están habilitados para ejercitar y adelantar de manera inmediata su correspondiente acción de reintegro, y obtener incluso la sentencia respectiva, aun antes de que el empresario instaure o decida instaurar la acción de nulidad (arts. 84, 85 y 136 del CCA), contra el acto de la Administración que, en la eventualidad de ser posteriormente anulado, podrá generar responsabilidad del Estado frente al empleador pero no afectar los derechos adquiridos por los trabajadores.
Las costas en el recurso extraordinario estarán a cargo de la parte actora. Se fija como agencias en derecho la suma de $3.150.000. Se reconoce al doctor LUIS ALBERTO TORRES TARAZONA con T.P. No. 154.273, como apoderado de JULIO ERNESTO ARIAS BALLÉN, conforme con el escrito de folio 78. XIII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el treinta (30) de julio de dos mil nueve (2009) por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro del proceso ordinario laboral seguido por JULIO ERNESTO ARIAS BALLÉN contra el INSTITUTO DISTRITAL DE RECREACIÓN Y DEPORTE I.D.R.D. Costas como se anunciaron.
Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 1 25