CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 71024 JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado ponente SL15781-2016 Radicación n.° 71024 Acta 41 Bogotá, D. C., dos (02) de noviembre de dos mil dieciséis (2016). Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por el FONDO PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA., contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 13 de mayo de 2014, en el proceso que le promovieran LUIS EDUARDO SÁNCHEZ, MIGUEL ANTONIO CASTAÑEDA, LEOVIGILDO NIÑO ROZO, JULIO ARMANDO APONTE PADILLA, CARLOS EMILIO CÁRDENAS MOLANO Y JOSÉ ADONAI MORALES ÁLEZ a la recurrente.

I.

ANTECEDENTES En lo relacionado con el recurso extraordinario, los actores demandaron al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles nacionales de Colombia para que se les concedieran los reajustes pensionales de que trata la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999, desde el 1 de enero de 1999 y hasta que se realice el pago total, las diferencias adeudadas y los respectivos reajustes anuales.

Como fundamento de sus pretensiones, aseguraron que la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia les concedió la pensión mensual vitalicia de jubilación desde el día siguiente a su retiro definitivo del servicio, por medio de las Resoluciones 2155 y 1158 de 1977, 141 de 1983, 743 de 1978, 72 de 1974 y 711 de 1982, respectivamente; pero que no les concedió los reajustes de que trata la Ley 445 de 1998.

Que el Estado asumió el pago de las pensiones de los Ferrocarriles Nacionales con recursos del presupuesto de la Nación. Que agotaron la reclamación administrativa pero sus pretensiones fueron negadas aduciendo que a los pensionados de los Ferrocarriles Nacionales no se les aplicaban los reajustes solicitados. El Fondo, al responder la demanda, negó la posibilidad de que se concedieran las pretensiones demandadas, en razón de que consideró que las pensiones que se estaban pagando a los demandantes, habían sido liquidadas conforme a derecho y a que la Ley 445 de 1998 y su decreto reglamentario, no se aplicaban a los trabajadores de los establecimientos púbicos del orden nacional, como el Fondo de Pasivo de Ferrocarriles Nacionales, tal como lo dispuso el Decreto 111 de 1996.

Además trajo a colación, para fundamentar su afirmación, la sentencia de constitucionalidad C-067-99, la consulta 1270 de 2000, emanada de la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado y la sentencia del Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá en el proceso 2011-783. En cuanto a los hechos en que se basaron las pretensiones, aceptó que los demandantes eran pensionados de los Ferrocarriles Nacionales y que el Fondo había asumido el pago de sus mesadas pensionales; los demás, los negó. Propuso como excepciones las de inexistencia de la obligación, buena fe, cobro de lo no debido y prescripción. II.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Veintisiete Laboral de Circuito de Bogotá, absolvió al fondo demandado y declaró probadas las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido y falta de causa y título para pedir. Dejó las costas a favor del demandado. III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Por apelación de la parte demandante el proceso subió a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá que la revocó. En su lugar, a más de dejar las costas de ambas instancias a favor de los demandantes; resolvió:

PRIMERO. CONDENAR a la demandada a reajustar la pensión del demandante LUIS EDUARDO SÁNCHEZ teniendo en cuenta que el valor de su mesada pensional para el año 2001 ascendía a la suma de $936.164,22; y como consecuencia de ello cancelar las diferencias en las mesadas pensionales causadas a partir del 19 de abril de 2009, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.

SEGUNDO. CONDENAR a la demandada a reajustar la pensión del demandante MIGUEL ANTONIO CASTAÑEDA teniendo en cuenta que el valor de su mesada pensional para el año 2001 ascendía a la suma de $666.181,44; y como consecuencia de ello cancelar las diferencias en las mesadas pensionales causadas a partir del 19 de abril de 2009, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.

TERCERO. CONDENAR a la demandada a reajustar la pensión del demandante LEOVIGILDO NIÑO ROZO teniendo en cuenta que el valor de su mesada pensional para el año 2001 ascendía a la suma de $639.379,06; y como consecuencia de ello cancelar las diferencias en las mesadas pensionales causadas a partir del 17 de marzo de 2009, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.

CUARTO. CONDENAR a la demandada a reajustar la pensión del demandante JULIO ARMANDO APONTE PADILLA teniendo en cuenta que el valor de su mesada pensional para el año 2001 ascendía a la suma de $998.485,76; y como consecuencia de ello cancelar las diferencias en las mesadas pensionales causadas a partir del 14 de marzo de 2009, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.

QUINTO. CONDENAR a la demandada a reajustar la pensión del demandante CARLOS EMILIO CÁRDENAS teniendo en cuenta que el valor de su mesada pensional para el año 2001 ascendía a la suma de $992.597.63; y como consecuencia de ello cancelar las diferencias en las mesadas pensionales causadas a partir del 20 de marzo de 2009, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.

SEXTO. ABSOLVER a la demandada de todas y cada una de las pretensiones de la demanda incoadas en su contra por el señor JOSÉ ADONAI MORALES por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia. El Tribunal, en lo que se refiere al recurso extraordinario, en relación con los demandantes Luis Eduardo Sánchez y Carlos Emilio Cárdenas Molano, para revocar la decisión del a quo, comenzó por mencionar las fechas en que cada uno de los demandantes adquirió el derecho pensional y la forma como les había sido liquidada su mesada pensional.

Luego, mencionó el artículo 1° de la Ley 445 de 1998, para indicar que esta norma ordenó un reajuste especial para las pensiones del sector público, del orden nacional, que estuvieran siendo financiadas con recursos del presupuesto nacional; prestaciones que de acuerdo con el artículo 2° del Decreto 236 de 1999, debían cumplir con dos requisitos: (i) haber sido reconocidas por entidades públicas del orden nacional respecto de servidores públicos nacionales y (ii) que su pago se efectuara con dineros del presupuesto nacional apropiado para el pago de pensiones.

Enseguida, basado en que la sentencia de esta Sala con radicado 32303 de 2008, estimó que aunque el Fondo de Pasivo de Ferrocarriles Nacionales fue creado como un establecimiento público del orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, su naturaleza jurídica no afectó las fuentes de financiación de las pensiones para cuyo pago fue encargado.

Lo anterior, dijo, por cuanto el artículo 7 de la Ley 21 de 1988 dispuso que la Nación asumiría el pago de las pensiones de jubilación de cualquier naturaleza, que se encontraran a cargo de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Luego, analizó el inciso segundo del referido artículo 1 de la Ley 445 de 1998, para concluir que el incremento de que ella trata es del 75% del valor de la diferencia positiva, al momento de su entrada en vigencia, que resultare de restar, del valor del ingreso inicial de la pensión, el ingreso actual de la misma y que se reconocía ese reajuste siempre que existiera una diferencia positiva entre una y otra cifra.

Posteriormente, con base en el artículo 3 del Decreto 236 ya citado, dijo que el ingreso inicial de la pensión, se determina sumando el valor de las mesadas legales y extralegales percibidas en el año calendario siguiente a aquel en que se inició el pago de la pensión legal y estableció el promedio mensual; concluyó que debe tenerse en cuenta que con base en el artículo 5 de la Ley 4ª de 1976, hasta antes de la expedición de la Ley 100 de 1993 se reconocían 13 mesadas pensionales por año. En relación con valor actual de la pensión, agregó, deben tenerse en cuenta los mismos factores percibidos en 1998 para establecer el promedio mensual, pero con base en 14 mesadas anuales.

Luego, aplicó a cada uno de los demandantes, las fórmulas que se acaban de mencionar y realizó las respectivas operaciones aritméticas para encontrar el valor real de sus pensiones. Finalmente, analizó el fenómeno de la prescripción, para declararla probada parcialmente, tomando como base las fechas en que se realizaron las reclamaciones por cada uno de los demandantes y aquellas en que se les concedió la pensión. IV.

RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por el Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, concedido por el Tribunal tan solo en relación con Luis Eduardo Sánchez y Carlos Emilio Cárdenas Molano y admitido por la Corte, se procede a resolver. V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el recurrente que la Corte case en su totalidad la sentencia del tribunal y en su lugar, en sede de instancia, confirme la decisión de primer grado.

Con tal propósito formuló dos cargos por vías diferentes, que fueron replicados por los actores, respecto a los cuales se hará un pronunciamiento conjunto en razón a su común finalidad y a la similitud en las normas acusadas. VI. CARGO PRIMERO Acusó la sentencia, de violación directa de la ley sustantiva, por interpretación errónea de los artículos: 1 de la ley 445 de 1998; 1 a 4 del decreto 236 de 1998; 7 de la ley 21 de 1988, 3 de decreto 111 de 1996, en relación con los artículos 1, 2, 3 y 13 del decreto 1591 de 1989; de la ley 179 de 1994 (compilado en el decreto 111 de 1996); 1 del Decreto 1586 de 1989; 1, 2 y 11 del decreto 1591 de 1989, 1 y 5 de la ley 4 de 1976, 2512 del C.C; 1 de la ley 71 de 1988; 116 de la ley 6 de 1992; 1 del decreto 2108 de 1992; 1 a 3 del decreto 01 de enero de 1985; artículos 1 a 3 del decreto 3754 de diciembre de 1985; 2 del decreto 2538 de 2001 y ley 179 de 1994 que en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido, 1 de la ley 6 de 1945, 58 de la ley 53 de 1945, decreto 2340 de 1946.

En razón de que el cargo fue presentado por la vía directa, comenzó la sustentación, extrayendo de la discusión los supuestos fácticos de la sentencia, tales como: (i) las fechas y cuantías en que se concedieron las pensiones a los demandantes y (ii) la calidad de establecimiento público del orden nacional que ostenta el Fondo demandado. Continuó su disertación, indicando que los reajustes de que tratan la Ley 445 de 1998 y su decreto reglamentario, no se aplican a los trabajadores de la extinta Ferrocarriles Nacionales de Colombia por cuanto no se cumplen los requisitos que exige la norma, a saber: que las pensiones hayan sido reconocidas por entidades públicas del orden nacional respecto de servidores nacionales y que su pago se realice con los recursos del presupuesto nacional de que trata el artículo 3 del decreto 111 de 1996.

Agregó que el tribunal, al aplicar íntegramente el criterio contenido en la sentencia con radicado 32303, pasó por alto las normas que crearon el fondo accionante como un establecimiento público, con autonomía financiera y con presupuesto propio, que cubre las pensiones que le corresponden, sin acudir al presupuesto de la nación. Luego, trascribió los artículos 1, 2 y 3 del Decreto 236 de 1999, reglamentarios del 1° de la Ley 445 de 1998, para indicar que existe diferencia entre el presupuesto general de la nación y el presupuesto nacional, entendiendo por este el definido en el artículo 3 del Decreto 111 de 1996, es decir, el que comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral y la Rama Ejecutiva del nivel nacional «… con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del estado y las sociedades de economía mixta… ».

Lo anterior llevó al recurrente a concluir que el tribunal hizo decir a la norma algo que ella no dice; o sea, que las mesadas pensionales del fondo recurrente estuvieran a cargo del presupuesto nacional. Posteriormente, para reforzar sus argumentos, mencionó la decisión de esta Sala con radicado 40333 de febrero 5 de 2014, en la que ratificó el criterio esgrimido en la que sirvió de base al Tribunal para tomar su decisión, donde se planteó que había diferencia entre ambos presupuestos.

VII. CARGO SEGUNDO Acusó la sentencia, de violación “ directa ” de la ley sustantiva, por aplicación indebida de un grupo de normas similar a las contempladas en el primer cargo. Enunció como error evidente de hecho: « Dar por demostrado, sin estarlo, que los señores Luis Eduardo Sánchez, Miguel Antonio Castañeda, Leovigildo Niño Rozo, Julio Armando Aponte Padilla, Carlos Emilio Cárdenas Molano, tienen derecho al reajuste de que trata la ley 445 de 1998 y su decreto reglamentario».

Como prueba apreciada equivocadamente indicó el oficio del 11 de marzo de 2013 proferido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el que dicha cartera certifica que: « el pago de las pensiones que se cancelan por intermedio dl Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles nacionales de Colombia, no se efectúa con recursos provenientes del presupuesto nacional sino con recursos legalmente apropiados en su presupuesto de gastos para tal efecto ».

La argumentación del cargo, aunque por vía diferente, fue idéntica a la del anterior. VII. LA RÉPLICA Se opuso a la prosperidad del recurso, en razón a que consideró, que el alcance de la impugnación había sido mal planteado porque el recurso de casación, solo se concedió respecto de dos de los demandantes y se está pidiendo la casación en relación con todos.

Respecto de los cargos planteados, indicó sobre el primero que el casacionista debía demostrar cual era el entendimiento que debió darle el Tribunal al art. 1° de la Ley 445 de 1998 y no lo hizo, convirtiendo la demanda en un simple alegato de instancia. Sobre el segundo cargo, expuso que existe contradicción al plantearlo por la vía directa y enrostrarle errores de hecho a la decisión, en relación con las pruebas que se enunciaron como erróneamente apreciadas.

Además, aseguró que el artículo 7° de la Ley 21 de 1988 que ordenó al fondo demandado asumir las pensiones no fue derogado por el decreto nacional 111 de 1996. VIII. CONSIDERACIONES Sea lo primero indicar, que si bien es cierto, el planteamiento de la réplica, en el sentido de que existen algunos errores en la demanda de casación presentada por el Fondo recurrente, también lo es que ellos no son suficientes para dar al traste con ella.

Veamos. Aunque al plantear como alcance de la impugnación, que se “ … case totalmente la sentencia impugnada, en cuanto revocó la sentencia de primera instancia …” se omitió decir que ello solo se buscaba respecto de los demandantes Luis Eduardo Sánchez y Carlos Emilio Cárdenas Molano, el único entendido lógico que se puede dar al recurso, es que se planteó únicamente en relación con ellos dos, pues respecto de los demás accionantes, no se admitió el mismo.

Ahora bien, aunque en el cargo segundo se invoca la vía directa, ello solo puede entenderse como un “ lapsus calami ” porque todo el planteamiento en la sustentación conduce a concluir que el cargo se presentó por la vía indirecta. Se menciona un error de hecho y se indica una prueba erróneamente apreciada y sobre ello se edifica la sustentación. En síntesis, pretende el fondo recurrente que se diga que los demandantes no son sujetos de aplicación de los reajustes de que trata el artículo 1 de la Ley 445 de 1998, para sus mesadas pensionales, porque no son cubiertas con dineros provenientes del presupuesto nacional, como lo ordena la norma, sino del presupuesto general de la nación. El primer inciso de la norma indica: Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros Sociales, así como de los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, conservando estos últimos su régimen especial, tendrán tres (3) incrementos, los cuales se realizarán el 1 de enero de los años 1999, 2000 y 2001.

Para el año de 1999 este Gobierno incluirá en el presupuesto de dicho año, la partida correspondiente. (Subrayas fuera del texto). No existe duda de que a los demandantes se les concedieron pensiones de jubilación de carácter legal, como trabajadores de los extintos Ferrocarriles Nacionales de Colombia, y que desaparecida esta empresa, sus mesadas pensionales pasaron a ser cubiertas por el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales.

El Decreto 1586 de 1989, emanado del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, ordenó en su artículo 1° la liquidación de la empresa industrial y comercial del estado, Ferrocarriles Nacionales de Colombia; a su vez, el artículo 18 ibidem, ordenó que en el presupuesto General de la Nación se apropiarían los recursos para su liquidación. Posteriormente, el artículo 7 de la Ley 21 de 1988, dejó a cargo de la Nación el pago de las pensiones de jubilación que estuvieran a cargo de la extinta sociedad, ordenando, para tal efecto, la creación de un Fondo.

Consecuencialmente, el Decreto 1591 de 1989 creó el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia como un establecimiento púbico de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Entre sus objetivos estaba pagar las pensiones de los pensionados de los Ferrocarriles Nacionales.

De otro lado, el Decreto 111 de 1996 que se ocupó de compilar el estatuto orgánico del presupuesto nacional, en su artículo 3° definió el presupuesto general de la nación, situándolo en dos niveles. El primero, que es el que interesa, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional, uno de los cuales es el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, y por el presupuesto nacional, entendiéndose por este último, el comprendido por las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, exceptuando las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

Vistas así las cosas, no es lo mismo decir que las pensiones de jubilación pagadas por el fondo tantas veces mencionado, se cubran con dineros del presupuesto general de la Nación que con dineros del presupuesto nacional. El primero, es un instrumento financiero macro, esencial en la política fiscal de Estado; y el segundo, es una parte de aquel, que se aprueba por el Congreso de la República y que corresponde a lo definido por el artículo 3 del Decreto 111 de 1996 ya mencionado.

Además, aunque es cierto que la Sala, en la sentencia con radicado 32303 de mayo de 2008, se pronunció en un caso similar, concediendo los reajustes pensionales de que trata el artículo 1 de la Ley 445 de 1998 para personas jubiladas por el Fondo que hoy funge como recurrente, ese criterio fue recogido por medio de la sentencia SL1081 de febrero 5 de 2014, radicado 40333, ratificada posteriormente por la sentencia SL1361 de febrero 11 de 2015, radicado 66402.

En aquella se dijo: Habrá de decirse también, que no se configura la violación que denuncia el recurrente a los artículos 1º de la Ley 445 de 1998 y del Decreto 236 de 1999, porque en este caso no se cumplen los supuestos fácticos previstos en tales normativas para acceder a los reajustes impetrados, en tanto que: «la pensión de los demandantes no fue reconocida por ninguna entidad pública del orden nacional, ni mucho menos su pago se realiza con recursos del presupuesto nacional», pues tales aseveraciones no le merecen ningún reparo a la Sala.

(…) En éstas condiciones, si los destinatarios de los reajustes a que se refiere el artículo 1º de la Ley 445 de 1998 en concordancia con el artículo 1º del Decreto 236 de 1999, son los pensionados por jubilación, vejez, invalidez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, cuya prestación económica sea financiada con «recursos del presupuesto nacional», mal pueden extenderse dichos incrementos a quienes se les financia su mesada con dineros de los establecimientos públicos del orden nacional, cuya naturaleza jurídica es la que tiene el Fondo demandado, y que como ha quedado precisado con anterioridad, si bien hacen parte del «Presupuesto General de la Nación», no lo son del «Presupuesto Nacional».

Ahora, debe indicarse que en la demanda de casación que se estudia no se presentan razones diferentes a aquellas que ya han sido estudiadas por la Sala, por ejemplo en la decisión que se acaba de trascribir parciamente donde el demandado es el mismo fondo que hoy actúa como recurrente. Con base en lo anteriormente expuesto, se casará la sentencia sin que sea necesario ahondar en argumentos en sede de instancia, para confirmar la decisión del a quo en el sentido de absolver al Fondo Pasivo de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, de las pretensiones demandadas por Luis Eduardo Sánchez y Carlos Emilio Cárdenas Molano. Dada la prosperidad del recurso no se concederá condena en costas.

En las instancias correrán por cuenta de los dos demandantes respecto de los que se casó parcialmente la sentencia. IX. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA PARCIALMENTE la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 13 de mayo de 2014, en el proceso que instauraran LUIS EDUARDO SÁNCHEZ, MIGUEL ANTONIO CASTAÑEDA, LEOVIGILDO NIÑO ROZO, JULIO ARMANDO APONTE PADILLA, CARLOS EMILIO CÁRDENAS MOLANO Y JOSÉ ADONAI MORALES GONZÁLEZ contra EL FONDO PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES.

En instancia, se confirma parciamente la sentencia de primer grado, en cuanto absolvió al fondo demandado de las condenas impetradas en su contra por Luis Eduardo Sánchez y Carlos Emilio Cárdenas Molano. Sin costas. En las instancias como se indicó en la parte motiva. Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 PAGE 19