CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 56827 DOLLY AMPARO CAGUASANGO VILLOTA Magistrada ponente SL1492-2018 Radicación n.° 56827 Acta 12 Bogotá, D. C., nueve (9) de mayo de dos mil dieciocho (2018). La Corte decide el recurso de casación interpuesto por MARIA RIGUEY GONZÁLEZ VELÁSQUEZ, contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, el 18 noviembre de 2011, en el proceso ordinario laboral que instauró en contra de la EMPRESA DE TRANSPORTE MASIVO DEL VALLE DE ABURRÁ LTDA -METRO DE MEDELLIN LTDA. I.
ANTECEDENTES María Riguey González Velásquez, presentó demanda ordinaria laboral contra la entidad accionada, para que se declare que entre las partes existió un contrato de trabajo a término indefinido, durante el periodo comprendido entre el 23 de noviembre de 1992 y el 9 de febrero de 2009, que la terminación del contrato de trabajo es ilegal e injusta, que la bonificación pagada para acogerse al plan de cambio de régimen de cesantías, es ilegal e ineficaz según lo resuelto en la sentencia de la Corte Constitucional C-428-1997 y que por tanto, los valores liquidados por la accionada a título de cesantías hasta el 31 de diciembre de 2003, así como los consignados en el fondo de cesantías Protección, son ineficaces.
Como consecuencia de estas declaraciones, solicita que se condene a la demandada a reconocer y pagar la indemnización por despido, equivalente a los salarios dejados de percibir entre el 9 de febrero de 2009 y el 9 de mayo del mismo año; liquidar las cesantías causadas teniendo en cuenta el régimen de retroactividad, por el tiempo de servicio prestado desde el 23 de noviembre de 1992 hasta el 9 de febrero de 2009; la sanción moratoria prevista en el artículo 1° del Decreto 797 de 1949 o en su defecto, el pago indexado de las sumas objeto de condena y las costas.
Fundamentó sus peticiones, en que laboró al servicio de la accionada desde el 23 de noviembre 1992 hasta el 9 de febrero 2009, que al momento de su desvinculación desempeñaba el cargo de profesional I en la Dirección Financiera, como trabajadora oficial, con una remuneración básica mensual equivalente a $2.949.154. Explicó que, mediante comunicación del 23 de enero de 2009, la demandada le notificó su decisión de dar por terminado el contrato de trabajo por vencimiento del plazo presuntivo a partir del 10 de febrero de 2009; sin embargo, aclaró que como la vinculación laboral inició el 23 de noviembre de 1992, para la fecha del despido el contrato se encontraba prorrogado hasta el 23 de mayo de 2009.
Indicó que en el año 2004 la accionada puso a consideración de los servidores que se favorecían con el beneficio de retroactividad de cesantías, como la demandante, una propuesta de cambio de dicho régimen y les planteó que quienes se acogieran a ella, recibirían una bonificación en dinero, propuesta que aceptó, por lo que se acogió al nuevo régimen de cesantías y recibió la respectiva bonificación. Agregó que el valor de las cesantías causadas hasta el 9 febrero de 2004, que fue la fecha de corte para la liquidación con retroactividad, se consignaron en el fondo de cesantías Protección S. A. y en lo sucesivo este auxilio se siguió consignando anualmente.
Señaló que, aunque no se terminó el contrato ni se interrumpió la prestación del servicio, la accionada «elaboró un contrato de trabajo, como si se iniciara una relación laboral a partir del día 10 de febrero de 2004». Agregó que según lo resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia C 428 del 4 septiembre de 1997, el ejecutivo carece de facultad para promover, mediante el pago de incentivos, el traslado o cambio de régimen de cesantías, por lo que la propuesta efectuada por la demandada con el ofrecimiento de una bonificación, resulta ineficaz.
Finalmente afirmó que el día 3 de febrero de 2010 presentó la reclamación administrativa, que fue resuelta de forma adversa a sus intereses el 9 de febrero del mismo año. La parte demandada se opuso a las pretensiones de la actora. En cuanto a los hechos, aceptó la vigencia de la relación laboral entre las partes, la comunicación sobre terminación del contrato por vencimiento del plazo presuntivo, y la reclamación administrativa.
Aclaró que aunque laboró desde el 23 de noviembre de 1992, suscribió contrato de trabajo a término indefinido con plazo presuntivo el 10 de febrero de 2004, fecha a partir de la cual se contabilizó el vencimiento de dicho término. También explicó que la demandante aceptó voluntariamente la propuesta de cambio de régimen de cesantías, no presentó ninguna objeción para recibir la bonificación y transcurrieron más de seis años sin que presentara reparo al respecto, por lo que se encuentra prescrito.
En su defensa propuso las excepciones de prescripción y buena fe patronal. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Laboral del Circuito de Bello – Antioquia, mediante decisión proferida el 3 de mayo de 2011, resolvió:
PRIMERO: DECLARAR que la demandante María Riguey González Velásquez, identificada con la cedula de ciudadanía número 42797178, estuvo vinculada al Metro de Medellín Ltda., en calidad de trabajadora oficial desde el 23 de noviembre de 1992 hasta el 9 de febrero de 2009.
SEGUNDO: DECLARAR que la terminación del contrato laboral fue ilegal y, por ende, condenar al Metro de Medellín Ltda., a pagar a la demandante a título de indemnización por despido, la suma de ocho millones ochocientos cuarenta y siete mil cuatrocientos sesenta y dos pesos moneda legal, $ 8.847.462,00 TERCERO: DECLARAR que el pago de la bonificación para que operara el cambio de régimen de cesantías no está ajustado a derecho y, en consecuencia, por el pago deficitario de las cesantías, procede la indemnización contenida en la ley 797 de 1949, articulo 1, a razón de $ 98.305.00 diarios, desde el 10 de febrero de 2009 y hasta el 3 de mayo de 2011.
Vale esta sanción cuarenta y tres millones quinientos cuarenta y nueve mil ciento setenta y cuatro pesos moneda legal, $43.549.174.00. Dicha sanción se seguirá generando hasta que paguen en su totalidad las acreencias laborales.
CUARTO: DECLARAR que el cambio de régimen de cesantías no está ajustado a derecho y en consecuencia, se ordena el pago de dicha prestación social de manera retroactiva por un valor de cincuenta y seis millones cuatrocientos veintinueve mil doscientos veinticuatro pesos moneda legal, $56.429.224.00. Se autoriza a la empresa demandada a descontar de esta suma de dinero, todas aquellas que haya pagado por concepto de cesantías a la demandante, bien al momento de la terminación de la relación como empleada publica, ora las que se le hicieron como trabajadora oficial a través de depósito en un fondo o las que fueron entregadas de manera directa.
QUINTO: CONDENAR en costas procesales al Metro de Medellín LTDA., en un 100% y se tendrán como Agencias en Derecho la cantidad de $5.000.000.
SEXTO: DECLARAR no prosperas las excepciones propuestas por el Metro de Medellín Ltda. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, al resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada, mediante sentencia del 18 noviembre de 2011, revocó la decisión de primer grado en cuanto condenó al Metro de Medellín al pago de las cesantías retroactivas y la indemnización moratoria, confirmó en lo demás la providencia recurrida y frente a las costas, la impuso, solo en primera instancia, a cargo de la parte demandada, reducidas a un 50%.
En lo que interesa al recurso extraordinario, esto es, el tema del incentivo ofrecido para el cambio de régimen de cesantías, el Tribunal consideró que estaba demostrado que previo a la renuncia de la retroactividad de las cesantías, la demandante aceptó una bonificación por valor de $1.700.000. Además, explicó que, si el contrato de trabajo continuó, la intención del cambio de régimen no era lograr la terminación del contrato para el año 2004, como lo señaló el a quo, y resaltó que lo que se debe constatar es, si el ofrecimiento de una bonificación de manera voluntaria por parte de la demandada y que aceptó la actora, es legal o no. Explica que para la parte demandante, el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 que permitía al Gobierno Nacional establecer programas de incentivos para propiciar el cambio de régimen de cesantías, fue declarado inconstitucional.
Mientras que, para la demandada, esta decisión no es aplicable al Metro de Medellín, porque se dirige al Gobierno Nacional. Luego de citar la norma mencionada, así como apartes de la sentencia CC C-428 de 1997, el colegiado señaló que para la Corte Constitucional, con la autorización prevista en el último inciso del literal b) del artículo 13 de la Ley 344 de 1996, el legislador dejaba en poder del Gobierno Nacional, la facultad de legislar «haciendo el mismo una norma intemporal e indeterminada ya que dejaba la fijación de la cuantía y el tiempo de aplicación sin límite, pudiendo el Gobierno brindar los incentivos para el cambio de régimen de cesantías de los trabajadores a su amaño».
Por tanto, explicó, la interpretación más razonable de la decisión de la Corte Constitucional, es que el mencionado inciso es inexequible, porque el legislador es el único que puede determinar los límites cuantitativos y cualitativos de la norma, pues ésta no los fija, y tampoco señala el término de aplicación de los incentivos allí previstos.
Por esta razón, el ad quem concluye que el aparte de la disposición excluida del ordenamiento jurídico iba dirigido al Gobierno Nacional y que su inexequibilidad no se produce porque se entienda que los incentivos o beneficios para el cambio de régimen sean inconstitucionales, sino porque se puede afectar el patrimonio de la Nación, al no imponer límites en dinero a estos planes y dejar ilimitada esta facultad concedida por el Congreso y que era de su exclusiva competencia. En ese orden, aseguró que la sentencia CC C-428-1997, no afecta los planes de incentivos y beneficios de las entidades territoriales, dado que lo que podría conllevar verdaderamente una ilegalidad, es que el acto jurídico que lleve involucrado el acuerdo de las partes, no cumpla con los requisitos de su esencia, esto es: (i) la capacidad, la cual no se afecta porque se entiende que son dos personas con derecho de negociación;
(ii) el consentimiento, que no se altera pues no existió error, fuerza ni dolo en la actuación de las partes y (iii) objeto y causa, que, indicó, son lícitos, dado que el inciso declarado inexequible solo hace relación al Gobierno Nacional y no a otras entidades como la demandada. Resaltó que fijar los incentivos y bonificaciones para cambiar al régimen anualizado, se encuentra dentro de las permisiones que las entidades públicas y privadas pueden realizar válidamente en aras del bien general y la mejor marcha de la administración. Para concluir lo anterior, se fundó en las sentencias CSJ SL abr.19 de 2005 rad. 23292 y CSJ SL abr.4 de 2006 rad. 26071 de esta Corporación, sobre el ofrecimiento de planes de retiro voluntario.
Además de lo anterior, explicó que la jurisprudencia constitucional distingue entre los efectos de una sentencia formal, esto es, que « sale del ordenamiento jurídico por efectos de extralimitación de competencia» y la sentencia material, pues «la primera podría ser aplicada pero considerando los requisitos contemplados en la providencia que declara inexequible parte de la norma».
Reitera que en Colombia la ley y la jurisprudencia han considerado posibles los incentivos para el cambio de régimen de cesantías, reestructuración estatal y planes pensionales, pero lo que no se ha aceptado, «es la indebida presión para pasarse», situación ajena a este proceso, pues la aceptación por parte la parte actora fue pura y simple.
Así las cosas, señaló que el acuerdo de las partes que dio lugar al cambio de régimen de cesantías, es legalmente válido, fue aceptado por la demandante desde el año 2004 cuando las cesantías empezaron a consignarse anualmente en un fondo y no hubo reparo por la trabajadora durante seis años. En cuanto a la indemnización moratoria, frente a la cual también se presentó apelación, señaló que el juez de primer grado encontró demostrada la mala fe, porque el pago de la bonificación no sólo conllevó el cambio del régimen de cesantías, sino la presión para modificar el contrato de trabajo, lo cual, señaló el Tribunal, no se probó, y que la demandada obró, a sabiendas, contra una decisión de la Corte Constitucional, lo que, como se analizó, no fue así. Por tanto, revocó la mencionada indemnización. RECURSO DE CASACIÓN El recurso fue interpuesto por la parte demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, por lo que se procede a resolver.
ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende la parte recurrente que la Corte case parcialmente la sentencia recurrida, en cuanto revocó la condena al pago de cesantías retroactivas e indemnización moratoria y la reducción de costas en un 50% y en sede de instancia, confirme la decisión proferida por el a quo. Con tal propósito formula un cargo, que fue replicado en la oportunidad legal.
CARGO ÚNICO Acusa la sentencia de «ser violatoria de la ley nacional, por la vía Directa al infringir directamente el artículo 2° de la ley 65 de 1946; artículo 17, literal a) de la ley 6ª de 1945; artículo 6° del Decreto 1160 de 1947, artículo 4° del Decreto 1045 de 1978, artículo 2° de la ley 65 de 1946, articulo 1 del Decreto ley 797 de 1949 el cual modifico el artículo 52 del Decreto 2127 de 1945, reglamentario de la ley 6ª de 1945; artículos 1°, 12° y 18 ° del Código Sustantivo del Trabajo; artículo 345 y 3 de la Constitución Política Nacional, en relación con la sentencia C-428 DE 1997 proferida por la Honorable Corte Constitucional; artículos 1519 y 1524 de Código Civil».
En la demostración del cargo, luego de transcribir apartes de la sentencia impugnada, indica que no comparte los razonamientos del juez plural, al aceptar la legalidad de la bonificación ofrecida a la accionante para cambiar de régimen de cesantías. Lo anterior, como quiera que la Corte Constitucional declaró inexequible el inciso « tercero» del artículo 13 de la Ley 344 de 1996 que autorizaba al Gobierno para establecer programas de incentivos con la finalidad de que los servidores públicos se acogieran al nuevo régimen de cesantías.
Y el fundamento de ello fue considerar que la mencionada norma representa «una autorización indeterminada, tanto desde el punto de vista material como desde el temporal» para que el ejecutivo cumpla una función legislativa, tal como se expresa en la sentencia CC C-428-1997. Luego de transcribir algunos apartes de dicha decisión, afirmó que a raíz de la declaratoria de inexequibilidad del inciso final del artículo 13 de la Ley 344 de 1996, la bonificación ofrecida a la demandante como contraprestación para el cambio de régimen de cesantías, que se fundó en dicha norma, carece de eficacia y por tanto, opera la retroactividad de las cesantías.
Afirma que resulta equivocado el razonamiento del Tribunal, al considerar que la inexequibilidad iba dirigida al gobierno nacional y que se produce por la afectación del presupuesto, pero no porque sean inconstitucionales los planes de incentivos. Para sustentar su acusación, señala que al declararse inexequible el soporte jurídico que autorizaba los planes o incentivos para el cambio de régimen de las cesantías, resulta ilegal e ineficaz la bonificación ofrecida a la actora, porque no existe norma que la respalde.
Resalta que en los documentos que la entidad presentó a los trabajadores y en el mismo « formato para pago de la bonificación por cambio de régimen de cesantías» se indicó como fundamento jurídico del mencionado incentivo, la norma que había sido excluida del ordenamiento por la Corte Constitucional. Ahora, también manifiesta que se debe entender que la inexequibilidad afecta a toda la rama ejecutiva, por tanto, si el gobierno nacional no puede promover planes de incentivos para cambio de régimen de cesantías, también carecen de dicha potestad los gobiernos locales.
Invoca como fundamento de su consideración, el artículo 305 de la CN e insiste en que, como la demandada es una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden municipal, mal haría en disponer gastos no autorizados por el Concejo de Medellín. Agrega que ante la declaratoria de inexequibilidad del inciso final del artículo 13 de la Ley 344 de 1996, su aplicación da lugar a la declaración de la nulidad absoluta del acuerdo por estar afectado de «causa ilícita al tenor del articulo 1519 y 1524 del C.C », porque al momento de la aceptación de la propuesta sobre cambio de régimen de cesantías, la norma acusada había perdido eficacia jurídica.
De otro lado, señala que a pesar de confirmar la sentencia del a quo en cuanto al pago de la indemnización por despido injusto, el colegiado pone a salvo los intereses de la accionada al no aplicar y por el contrario, rebelarse, contra el artículo 1° del Decreto 797 de 1949. Esto, toda vez que la mencionada disposición, ordena a las entidades públicas, pagar una sanción por mora, por el incumplimiento en el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones adeudadas al trabajador oficial, vencido el plazo de 90 días contado desde que termina el contrato de trabajo.
Agrega que se evidencia la mala fe de la accionada, lo que conlleva el reconocimiento y pago de la indemnización referida, pues lo contrario implica desconocer un derecho amparado por una norma positiva. Resalta que en sentencia CSJ SL 1 mar. 2011 rad, 40206, se consideró que, si la empleadora actúa en contra de un mandato legal, como aquí ocurrió, no puede concluirse que en su conducta laboral existieran razones serias o atendibles configurativas de buena fe, que la exoneren de la condena a la sanción por mora.
Criterio que resulta aplicable a este caso, pues las cesantías «fueron liquidadas en forma deficitaria, pues se tomó como extremo inicial de la relación laboral uno diferente al que realmente correspondía y […] porque al momento del despido liquidó con el sistema anual, cuando legalmente le correspondía el régimen de retroactividad» Advierte que en este caso está acreditada la mala fe de la accionada, por cuanto le dio aplicación al artículo 13 de la Ley 344 de 1996, que para el momento del acuerdo entre las partes, ya se había declarado inexequible; desconoció los precedentes jurisprudenciales que son de obligatorio cumplimiento y finalmente, confirmó la sentencia de primer grado en cuanto a la indemnización por despido injusto.
RÉPLICA La opositora señala que el argumento planteado por el recurrente, según el cual, el Metro de Medellín no podía disponer erogaciones no autorizadas por el Concejo, por ser una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden municipal, es un planteamiento nuevo que «acomoda» para efectuar una interpretación alejada de la realidad jurídica.
En todo caso, en razón a la naturaleza jurídica de la accionada, ésta no requiere aprobación del Concejo Municipal, pues tiene independencia administrativa y financiera. Además, resalta que a este tipo de empresas les es permitido negociar con sus trabajadores mediante el establecimiento de incentivos o bonificaciones para cambio de régimen pensional, de cesantías o reestructuraciones administrativas, entre otros aspectos.
Aclara que el acuerdo celebrado entre las partes, no se apoyó en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, pues la empresa sólo se refiere a dicha ley para soportar el pago anualizado de cesantías, pero no el convenio de cambio de régimen. También asegura que en el acuerdo cuestionado por la censura, no hubo presión frente a la trabajadora, por el contrario, su aceptación fue pura y simple.
Resalta que el Tribunal acertó al señalar que la ilegalidad de un acuerdo se funda en la ausencia de los requisitos esenciales y en este caso, se cumplieron. De otro lado, indica que si se pretende cuestionar la buena o mala fe del demandado, para definir la procedencia de la indemnización moratoria, necesariamente debe acudirse a la valoración de las pruebas, lo que no es posible en un ataque por la vía directa.
VIII. CONSIDERACIONES El recurrente cuestiona dos aspectos de la sentencia impugnada: haber revocado la condena por indemnización moratoria y considerado la validez del incentivo ofrecido por la empresa a la trabajadora para que aceptara el cambio de régimen de cesantías. En el mismo orden, la Corte aborda el estudio del cargo formulado. Indemnización moratoria Frente a la indemnización moratoria el recurrente reprocha no haber aplicado el artículo 1° del Decreto 797 de 1949, cuando se demostró que la demandada faltó al pago de la indemnización por despido y además, se demostró la mala fe de la empresa, evidenciada cuando pagó de manera deficitaria las cesantías, pues las liquidó con el sistema anual siendo procedente el régimen retroactivo y además, porque tomó un extremo inicial de la relación laboral diferente, razones por las cuales debió confirmar la condena por indemnización moratoria.
Además de ello, señala que el Tribunal desconoció que la accionada aplicó una norma inexequible, lo que «constituye prueba indiscutible de la mala fe de la Empresa Metro de Medellín». En relación con este reproche, se indica que aunque la censura insiste en que por el solo hecho de haberse impuesto la condena por indemnización por terminación unilateral e injusta del contrato y por haber obrado la empresa, según su criterio, de mala fe, debía operar la imposición de la indemnización moratoria prevista en el artículo 1 del Decreto 797 de 1949, tal reparo resulta equivocado, toda vez que la indemnización referida no es una respuesta judicial automática frente al hecho objetivo de que el empleador, al terminar el contrato de trabajo, no cubra al trabajador las indemnizaciones –en el sector oficial-, los salarios o prestaciones sociales que le adeuda.
Es decir, la sola deuda de tales conceptos no da lugar a la imposición judicial de la indemnización moratoria, pues es deber ineludible del juez estudiar el material probatorio para establecer si en el proceso obra prueba de circunstancias que revelen buena fe en el comportamiento del empleador. Por tanto, la aplicación de las normas que contemplan la indemnización moratoria no es mecánica ni automática, sino que debe estar precedida de una indagación de la conducta o del proceder del empleador.
Sólo como resultado de esa labor de constatación de tal comportamiento, le es dable al juez fulminar o no condena contra el empleador. Si tal análisis demuestra que éste tuvo razones serias y atendibles, que le generaron el convencimiento sincero y honesto de no deber, o que justifiquen su incumplimiento, el administrador de justicia lo exonerará de la carga moratoria (CSJ SL 1451-2014, CSJ SL 7 jul. 2009 rad. 36821).
Así las cosas, no existió equivocación del Tribunal, pues en la sentencia impugnada, atendió este criterio y cumplió con el deber de constatar la conducta del empleador. Esto como quiera que dicha revocatoria se fundó en que no se daban los presupuestos fácticos en que el a quo sustentó la evidencia de un proceder de mala fe de la accionada.
Ahora, si el recurrente hubiese atacado estas consideraciones del Tribunal, en cuanto no le permitieron concluir que la demandada actuó de mala fe, ha debido formularse y demostrarse tal presupuesto por la vía adecuada, esto es la senda indirecta, pues si bien en este cargo no cuestiona la deficiente valoración probatoria tendiente a la acreditación del supuesto fáctico que soporta la indemnización moratoria, lo cierto es que tampoco la Corte puede analizar dicho proceder por cuanto tendría que remitirse al estudio de las pruebas, lo que no es posible en la vía jurídica, debiéndose atener a la conclusión del Tribunal al respecto, en tanto que la sola condena por indemnización por despido injusto no da lugar de manera automática a la imposición de la indemnización moratoria.
En ese orden, el Tribunal no incurrió en el yerro jurídico endilgado. Incentivo para cambio de régimen de cesantías. El censor cuestiona que el Tribunal hubiese considerado válido el ofrecimiento de un incentivo por parte de la demandada a la accionante, para que conviniera el cambio de régimen de cesantías retroactivas al anualizado. Lo anterior, como quiera que, aduce, tal acuerdo, efectuado en el año 2004, se fundó en las previsiones del último inciso del literal b) del artículo 13 de Ley 344 de 1996, el cual fue declarado inexequible mediante sentencia CC C 428-1997; por tanto, al no encontrar sustento legal, dado que tal disposición se había excluido del ordenamiento, la bonificación ofrecida carece de eficacia. En la sentencia recurrida, el colegiado avaló la propuesta económica que realizó la empresa accionada a la entonces trabajadora, para que se acogiera al régimen de cesantías previsto en la Ley 344 de 1996, porque consideró que el fundamento de la inconstitucionalidad declarada en la sentencia CC C-428 de 1997, radica en que el legislador es el único que puede fijar los límites cuantitativos y cualitativos de la disposición legal estudiada.
Por ende, explicó, acordar un beneficio para el cambio de régimen no es contrario a la norma superior, lo que resulta inconstitucional es « no imponer límites en dinero a estos planes y dejar ilimitada esta facultad concedida por el Congreso y de su exclusiva competencia» al ejecutivo. En ese orden, el incentivo otorgado por una entidad territorial no se afecta por la decisión de inexequibilidad.
Este argumento del colegiado resulta razonable, pues como lo afirmó en la sentencia impugnada, la Corte Constitucional consideró que la norma referida era inexequible porque le permitía al Gobierno ejercer, sin límite alguno, una potestad reservada al legislador, cual es, la de fijar los gastos de la administración. Al respecto, señaló en la sentencia CC C 428- 1997: El inciso final de la norma examinada autoriza al Gobierno para establecer programas de incentivos con la finalidad de propiciar que los servidores públicos que en el momento de la publicación de la ley tenían régimen de cesantías con retroactividad se acojan al nuevo sistema.
Esta parte del precepto es abiertamente inconstitucional, toda vez que representa una autorización indeterminada, tanto desde el punto de vista material como desde el temporal, para que el Ejecutivo cumpla una función indudablemente legislativa. En efecto, corresponde al Congreso de la República de manera exclusiva establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración (art. 150, numeral 11, C.P.) En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos (art. 345 C.P.) Según el artículo 347 de la Constitución, el proyecto de ley de apropiaciones que se lleva a la aprobación del Congreso deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
Si el Gobierno, a partir de la norma examinada, puede establecer incentivos para los trabajadores estatales con el objeto de que, aun contra su conveniencia económica derivada de la forma de liquidación de cesantías que se les viene aplicando, se acojan al nuevo, tendrá que incurrir el Estado en los gastos correspondientes a esos estímulos.
El Ejecutivo sería el encargado de fijarlos cuantitativa y cualitativamente, sin límites -pues la norma no los fija- y sin término, en evidente transgresión a lo establecido constitucionalmente. Así las cosas, no resulta arbitraria la interpretación que efectuó el colegiado de las razones que sustentaron la inconstitucionalidad del inciso mencionado, pues en verdad, se resaltó que la norma debía retirarse del ordenamiento porque le permitía legislar al ejecutivo, de manera indefinida e ilimitada.
Pero lo que aquí ocurre, según lo expuesto por el Tribunal, es que una entidad de derecho público del orden municipal como la demandada, convino con su empleada, un incentivo con miras a que ésta se acogiera al nuevo régimen de cesantías, luego, no se trata del ejercicio de una facultad legislativa por parte del Gobierno Nacional, lo que sería inconstitucional, sino de celebrar un acuerdo válido entre empleador y trabajador para modificar las condiciones prestacionales, sin afectación de los derechos adquiridos, mínimos o irrenunciables, dentro del marco de una relación de trabajo.
La Sala debe resaltar, además, que en la sentencia impugnada no se concluyó que la bonificación otorgada a la actora, se hubiese realizado con fundamento en el último inciso del literal b) del artículo 13 de la Ley 344 de 1997, como lo alega la recurrente, pues en este punto sólo se refirió que estaba probado que previo a la renuncia a la retroactividad de las cesantías, la demandante aceptó una bonificación por valor de $1.700.000.
Por tanto, no es posible colegir, de lo expuesto por el Tribunal, que tal actuación se respaldó jurídicamente en una norma inexistente, y aunque la censura invita a revisar los «documentos que la Empresa puso a consideración de sus trabajadores, así como […] el formato para pago de la bonificación por cambio de régimen de cesantías», no se puede acceder a ello, toda vez que el ataque se plantea por la vía directa, que implica conformidad con las conclusiones probatorias del Tribunal.
Ahora, no puede olvidarse que el juez plural también sustentó su decisión en que lo que sí haría ilegal el convenio entre las partes, sería que éste no reuniera los requisitos esenciales, pero que en este caso, se cumplieron y resaltó que, en el presente proceso no observó afectación del consentimiento de la actora, por vicios de error, fuerza o dolo y dijo que aunque no podía avalarse una presión indebida para cambiar de régimen de cesantías, ello no ocurrió, pues la demandante aceptó de manera pura y simple la propuesta de la entidad, recibió la bonificación ofrecida y permitió, sin reparo alguno, que dicho auxilio se consignara anualmente al fondo respectivo por aproximadamente seis años.
Este razonamiento, con independencia de su acierto, se dejó libre de ataque por la censura, quien se limitó a reprochar la aplicación de una norma inexequible en el ofrecimiento del incentivo por valor de $1.700.000 efectuado por la entidad y aceptado y recibido por la trabajadora. Lo anterior implica que, aún de haber prosperado los reparos de la censura, la sentencia impugnada mantendría su presunción de acierto y legalidad, pues se soporta en los argumentos no cuestionados en casación. Tal y como ya ha tenido oportunidad de señalarlo la Sala, quien pretenda el quebrantamiento del fallo a través del recurso extraordinario de casación tiene la carga de controvertir y derruir todos los soportes sobre los que está edificado el pronunciamiento que se cuestiona, ya que su falta de ataque conlleva que la providencia continúe sustentada con las inferencias no controvertidas.
Así lo ha sostenido esta Corporación, entre otras, en la sentencia CSJ SL12298-2017 reiterada en CSJ SL674-2018, cuando adujo: Debe recordarse que las acusaciones exiguas o parciales son insuficientes para quebrar una sentencia en el ámbito de la casación del trabajo y de la seguridad social, por cuanto dejan subsistiendo sus fundamentos sustanciales y, por tanto, nada consigue el censor si se ocupa de combatir razones distintas a las aducidas por el juzgador o cuando no ataca todos los pilares, porque, en tal caso, así tenga razón en la crítica que formula, la decisión sigue soportada en las inferencias que dejó libres de ataque.
Lo anterior conlleva a que con independencia del acierto del recurrente y de que la Sala comparta o no sus deducciones, se mantenga la decisión de segundo grado. [..] En este orden de ideas, esa falta de ataque a los pilares que soportan la decisión impugnada, traen como consecuencia que se mantenga incólume, amparada por la doble presunción de legalidad y acierto.
Finalmente, la recurrente asegura que la accionada es una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden municipal, y que por tanto, necesita contar con la aprobación del Concejo de Medellín para disponer erogaciones no autorizadas o decretadas por éste. Este planteamiento solamente se presenta en sede de casación, pues adviértase que el fundamento de la demanda inicial para reclamar el pago de las cesantías bajo el sistema de retroactividad, fue la alegada ineficacia del incentivo ofrecido a la actora para convenir el cambio de régimen de dicho auxilio, porque de conformidad con lo resuelto en sentencia CC C 428-2007, «el ejecutivo carece de potestad para promover mediante el pago de incentivos el traslado o cambio de régimen de cesantías» y no la necesidad de aprobación por parte del Concejo de Medellín. Por ende, la entidad accionada no pudo ejercer su derecho de defensa y contradicción frente a esta nueva causa petendi, y la Corte en sede de casación, tampoco puede abordar un nuevo soporte fáctico de lo pretendido por la demandante, que no fue objeto de pronunciamiento por el Tribunal, precisamente por no haberse formulado así en instancias.
Al respecto, en sentencia CSJ SL 22 ene. 2003, rad. 36606, esta Corporación explicó que no es admisible fundar la acusación de la sentencia de segunda instancia, en hechos que no hicieron parte del marco inicial del pleito. Así se refirió: Siendo ello así, se impone a la Corte recordar que no es objeto del recurso extraordinario, como en este caso infructuosamente lo pretende el recurrente según se ha visto, variar el petitum de la demanda inicial, o modificar la causa petendi del mismo, dado que éste se limita es a establecer si la sentencia del Tribunal se dictó conforme a la ley, ejercicio para el cual corresponde a la parte recurrente confrontar lo en aquella descrito con lo que al interior del proceso se planteó por las partes y lo que en materia de pruebas existía al momento de proferir la decisión atacada.
De esa suerte, enderezar el recurso de casación al cuestionamiento de pretensiones o hechos que no hicieron parte del marco inicial del pleito, aparte de constituir un medio inadmisible en casación, por desconocer el derecho de defensa y contradicción que comporta la necesidad del agotamiento de las dos instancias en favor de quien es convocado forzosamente al proceso, comporta una situación de variabilidad de la litis por cuestiones sobrevenidas en juicio que, salvo excepciones legales, como lo son los fallos extra y ultra petita que puede dictar el juez del trabajo según las exigencias y permisiones del artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, como también la de los hechos sobrevivientes al proceso que modifican o extinguen el derecho litigado en los precisos términos del artículo 305 del Código de Procedimiento Civil (artículo 280, nuevo C.P.C.), aplicable a los procesos del trabajo por la remisión de que trata el artículo 145 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, no es permitida a la congruencia debida al fallo, principio universal del proceso judicial contenido en la norma procedimental civil ya citada.
Más aún, ello resulta contrario a la congruencia del recurso extraordinario, por ser éste, además de resultado de un ejercicio eminentemente impugnaticio de parte contra la sentencia del Tribunal que resuelve la apelación o la consulta de la proferida a su vez por el juzgado de primer grado, un pronunciamiento judicial de carácter eminentemente rogado y dispositivo, lo que entraña, necesariamente, que el recurrente se refiera expresa y, exclusivamente, a la forma como el Tribunal al desatar las materias de la alzada apreció la demanda y su contestación, así como expuso el examen de las pruebas y los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios en los que, según él, fundamentó erróneamente sus conclusiones.
Así también se consideró en sentencia CSJ SL602-2013 se explicó: No puede la parte actora, a su arbitrio, disponer por fuera del marco que el mismo en principio señaló al juez laboral, como tampoco le es posible al demandado apoyar su defensa en hechos distintos de los que expuso en la contestación a la demanda. Una variación de lo uno o de lo otro, implica vulneración del principio constitucional del debido proceso y el desconocimiento del derecho de defensa que le asiste a cada una de las partes.
En el recurso extraordinario de casación, las anteriores apreciaciones cobran mayor fuerza, dado su carácter dispositivo en tanto se juzga la legalidad de la sentencia. Por tanto, si en las instancias, una vez agotadas las etapas de ley, no es posible variar el marco del proceso, mucho menos podrá hacerse en sede extraordinaria, que es lo que jurisprudencialmente se ha denominado como medios nuevos que por sí mismos conllevan al fracaso del recurso de casación por resultar inadmisibles.
En ese orden, no podría ahora impugnarse la decisión del Tribunal reclamando un análisis que no se le planteo al colegiado. En atención a las razones expuestas, el recurso no prospera. Las costas en el recurso extraordinario estarán a cargo de la parte recurrente y a favor de la parte demandada, quien presentó oposición. Se fijan como agencias en derecho la suma de $3´750.000, que se incluirán en la liquidación que se practique conforme a lo dispuesto en el art. 366 del CGP.
IX. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el 18 de noviembre de 2011, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, dentro del proceso ordinario laboral seguido por MARIA RIGUEY GONZÁLEZ VELÁSQUEZ contra la EMPRESA DE TRANSPORTE MASIVO DEL VALLE DE ABURRÁ LTDA. METRO DE MEDELLÍN. Costas como se dijo en la parte motiva.
Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. MARTÍN EMILIO BELTRÁN QUINTERO DOLLY AMPARO CAGUASANGO VILLOTA ERNESTO FORERO VARGAS SCLAJPT-10 V.00 21 SCLAJPT-10 V.00