CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 51963 JIMENA ISABEL GODOY FAJARDO Magistrada ponente SL14117-2017 Radicación n.° 51963 Acta 08 Bogotá, D. C., treinta (30) de agosto de dos mil diecisiete (2017). Decide la Sala el recurso de casación interpuesto por LA NACIÓN MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, GRUPO INTERNO DE TRABAJO PARA LA GESTION DEL PASIVO SOCIAL DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA, contra la sentencia proferida por la Sala de Descongestión Laboral de del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 28 de febrero de 2011, en el proceso que instauró en su contra ANA GABRIELA OSPINO DE ORTEGA.
I.
ANTECEDENTES Ana Gabriela Ospino de Ortega llamó a juicio a la Nación Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, con el fin de que se declare que la sustitución pensional que le fuera reconocida mediante Resolución No. 0248 del 29 de marzo de 1979, en un 50%, debió acrecentar al 100% a partir del 26 de febrero de 1998; que el acrecimiento de la pensión de sobrevivientes a ella reconocida por la demandada mediante Resolución No. 002224 del 14 de octubre de 2003, en un 100%, confirmada a través de la Resolución No. 00050 del 31 de mayo de 2004, debió ser a partir del 26 de febrero de 1998; como consecuencia de las anteriores declaraciones, solicita se condene a la demandada al reconocimiento y pago del retroactivo pensional a partir del 26 de febrero de 1998; al pago de la indexación, los intereses moratorios y las costas.
Fundamentó sus peticiones, en que a la demandante le fue reconocida sustitución pensional mediante Resolución No. 0248 del 29 de marzo de 1979, en un 50% en su calidad de cónyuge del señor Atiliano Ortega Manjarres; que a partir del 26 de febrero de 1998, la demandada debió reconocer la sustitución pensional en un 100%, por haber cumplido los 25 años de edad el señor Javier Ortega Florez; que mediante resolución no. 002224 del 14 de octubre de 2003, la demandada acreció el derecho pensional de la demandante en un 100% a partir del mes de julio de 2003, la cual fuera confirmada a través de la Resolución No. 00050 del 31 de mayo de 2004, ordenando retener, sin orden judicial el retroactivo causado desde el 26 de febrero de 1998.
Al dar respuesta a la demanda, la parte accionada se opuso a las pretensiones y, afirmó que inicialmente a la demandante se le había reconocido el 50% de sustitución pensional de su cónyuge el señor Atiliano Ortega Manjarres, aceptó que presentó reclamaciones solicitando el acrecimiento de su prestación al 100%, hecho que se produjo el 24 de enero de 2001.
En su defensa propuso las excepciones de pago de buena fe de la administración, ilegalidad del monto de la mesada pensional por suspensión de la resolución que reconoció el derecho a pensión y prescripción. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá, D.C., mediante fallo del 26 de marzo de 2010 (f.° 249 – 255 del cuaderno de primera instancia), absolvió a la demandada de las pretensiones de la demanda e impuso condena en costas en contra de la demandante.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Descongestión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D. C., mediante fallo del 28 de febrero de 2011, (f.° 26 – 37 vto del cuaderno de segunda instancia) revocó la decisión de primera instancia y en su lugar condenó a la demandada al reconocimiento y pago a la demandante del retroactivo pensional causado a partir del 26 de febrero de 1998 en virtud del acrecimiento de la pensión equivalente al 100% y hasta el mes de junio de 2003, debidamente indexado; la absolvió de las demás pretensiones, sin costas en la instancia. En lo que interesa al recurso extraordinario, el Tribunal consideró como fundamento de su decisión, que la providencia de fecha 6 de julio de 2007, emitida por la Unidad Nacional Delitos Administración Pública Estructura de Apoyo para Tema Foncolpuertos, que obra a folios 45 - 155 del cuaderno principal, carece de valor probatorio en los términos del artículo 252 del CPC, modificado por el DE 2282 de 1989, art. 1 num. 115, modificado por el art. 26 de la ley 794 de 2003, al haberse allegado al plenario en fotocopia informal, lo que le permitió concluir que no se probó la suspensión de la mesada pensional que venía percibiendo la demandante, por lo tanto el reconocimiento del derecho peticionado tenía vocación de prosperar.
Declaró no probada la excepción de prescripción, de acuerdo con lo normado en el artículo 90 del CPC, modificado por el DE 2282 de 1989, art. 1, núm. 41, modificado por la ley 794 de 2003 art.10 por remisión del art.145 del CPTSS, como quiera que con la presentación de la demanda el día 7 de junio de 2007 se interrumpió el término de prescripción de que tarta el artículo 151 del mismo código, sin que se hubieren superado los tres años contados a partir de la fecha en que se produjo la decisión a la reclamación administrativa.
II. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la parte demandada, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver. III. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende la recurrente que la Corte case la sentencia censurada, para que, en sede de instancia, confirme en todas sus partes la sentencia de primera instancia, en la que absolvió a la demandada de todas las pretensiones.
Con tal propósito formula dos cargos, por la causal primera de casación, los cuales no fueron replicados. IV. CARGO PRIMERO Acusa la sentencia de violar por la vía directa, por interpretación errónea de los artículos 488 y 489 del CST; 6 y 151 del CPTSS, que llevó a la aplicación indebida de los arts. 1 y parágrafo 1 de la ley 33 de 1985; 1 y 2 del decreto 690 de 1974; 3, 47 literales a) y c), 74 literales a) y c) de la ley 100 de 1993 y art. 230 de la CN.
En la demostración del cargo señala que el Tribunal al estudiar el punto de la prescripción no hizo una exégesis de todos los artículos que se refieren a ella, remitiéndose simplemente a los arts. 6º y 151 del CPTSS, lo que llevó a que hiciera una interpretación errónea tanto de las disposiciones anteriores como de los arts. 488 y 489 del CST; indica que cuando se trata de reclamaciones de orden laboral, prima en relación con la prescripción extintiva las disposiciones referidas, lo cual no sucedió en la sentencia atacada, al no haberse aplicado de manera correcta el artículo 6º del CPTSS.
Continúa precisando que de acuerdo con esas disposiciones el silencio o la inactividad del trabajador para solicitar el pago de las acreencias laborales a cargo del empleador ante la jurisdicción laboral, se produce el fenómeno extintivo de la obligación, si la reclamación no se produce transcurridos tres años y, según la exégesis del ad quem, la prescripción no se configuró, pues la misma había sido interrumpida con la presentación de la reclamación administrativa que lo fue el 24 de enero de 2001 y hasta la fecha de la notificación de la respuesta el 31 de mayo de 2004, dándole a las normas que regulan la prescripción un alcance que no corresponde.
Manifiesta que de conformidad con lo preceptuado en el art. 6º del CPTSS, el término de prescripción debe empezar a contabilizarse un mes después de haberse presentado la reclamación o desde la fecha en que se produjo la respuesta por parte de la entidad, siempre y cuando esta se hubiere dado dentro de ese mes, por lo que el Tribunal se equivocó en la interpretación que le dio a los arts. 488 y 489 del CST al igual que al art. 151 del CPTSS, al considerar que la prescripción queda interrumpida hasta que se produzca y notifique la repuesta del empleador, cuando la exégesis correcta en este caso es que la reclamación interrumpe la prescripción, pero no de manera indefinida y hasta que se produzca la respuesta de la entidad pública, pues en este caso se interrumpe por un mes y a partir de esa fecha empieza a contabilizarse un nuevo término de prescripción extintiva de tres años.
V. SEGUNDO CARGO Acusa la sentencia de segunda instancia por la vía indirecta, por aplicación indebida de los arts. 488 y 489 del CST y el art. 6º y 151 del CPTSS, que rigen la prescripción para las obligaciones laborales; aplicación indebida de los arts. 1º y parágrafo 1º de la ley 33 de 1985; 1º y 2º del decreto 690 de 1974; 3º, 47, literales a) y c), 74 a) y c) de la ley 100 de 1993 y el 230 de la CN.
Señala que el Tribunal incurrió en los siguientes errores evidentes de hecho: No dar por demostrado, estándolo, que entre la fecha en que se presentó la reclamación administrativa el día 24 de enero de 2001, en relación con el retroactivo de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora ANA GABRIELA OSPINA DE ORTEGA y el día en que se presentó la demanda el 7 de junio de 2007, transcurrieron más de tres años. - Dar por demostrado, no estándolo, que no operaba la excepción de prescripción, en relación al retroactivo de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora ANA GABRIELA OSPINA DE ORTEGA. - No dar por demostrado, estándolo, que desde el día en que se resolvió la solicitud de acrecimiento de la mesada pensional en un 50% mediante resolución nro. 00050 del 31 d mayo de 2004, a favor de la señora ANA GABRIELA OSPINA DE ORTEGA y el día en que se presentó la demanda el 7 de junio de 2007, transcurrieron más de tres años.
Aduce como pruebas erróneamente apreciadas las siguientes: - Documental contentiva de la demanda que da inicio a este proceso (folios 3 a 12 C.1). - Documental contentiva de la reclamación administrativa (folio 13 C.1). - Documental de folios 15 a 17 (cuaderno principal) que corresponde a la resolución 002224 de 14 octubre de 2003, la cual da cuenta de la reclamación administrativa por parte de la señora ANA GABRIELA OSPINO DE ORTEGA, el día 24 de enero de 2001. - Documental d folios 20 a 22 (cuaderno principal) que corresponde a la resolución 000500 de 31 mayo de 2004, la cual da cuenta de la reclamación administrativa por parte de la señora ANA GABRIELA OSPINO DE ORTEGA, el día 24 de enero de 2001, por medio de la cual se interrumpe la prescripción. Al desarrollar el cargo señala que el fallador colectivo cuando determinó el derecho al retroactivo pensional, por acrecimiento de la mesada pensional en cabeza de la demandante, debió pronunciarse sobre la excepción de prescripción y que para ello le era suficiente enfrentar la excepción propuesta en la respuesta al libelo genitor, para que confrontada la fecha de presentación de la reclamación administrativa (f.° 14 - 17 y 20 - 22 C.1) que se hizo en enero 24 de 2001, la de la resolución No. 00050 de 31 de marzo de 2004 que definió en forma adversa la reclamación administrativa, frente a la fecha de presentación de la demanda que lo fue el 7 de junio de 2007, para haber concluido que era atendible tal excepción, lo que indudablemente tendría que impactar en sentencia produciendo una absolución por la condena peticionada.
Señala que los errores indicados, condujeron al Tribunal a condenar a la demandada por el retroactivo pensional deprecado en la demanda inicial y, es por ello que en sede de instancia, debe la Corte entrar a analizar el fenómeno de la prescripción y determinar a partir de qué momento se extinguió el derecho, teniendo en cuenta que en la demanda se plantea el derecho a partir del 26 de febrero de 1996.
VI. CONSIDERACIONES Si bien la recurrente presenta su ataque, tanto por la vía directa como por la vía indirecta, la Sala por cuestión de método procederá al estudio conjunto de los dos cargos, como quiera que los mismos persiguen el mismo propósito y, las disposiciones que se denuncian son similares. El Tribunal al decidir el recurso, en lo referente a la prescripción señaló: Cumple así tomar la determinación sin costas en el recurso, declarando no probada la excepción de prescripción propuesta por el demandado, advirtiendo que de acuerdo con lo normado por el artículo 90 del CPC, modificado por el Decreto Extraordinario 2282 de 1989, artículo 1, numeral 41, modificado por la Ley 794 de 2003, artículo 10 al cual se remite la Sala en virtud de lo dispuesto por el artículo 145 del CPTSS, con la presentación de la demanda en junio 7 de 2007 (27) (sic) se interrumpió el término de prescripción consagrado en el artículo 151 del CPTSS, aclarando que el auto admisorio de la demanda se notificó al demandado el 6 de noviembre de 2007, esto es, dentro del año siguiente contado a partir del día siguiente a la notificación a la parte actora de la providencia en mención por estado de fecha 9 de julio de 2007 (folio 29).
Lo anterior teniendo en cuenta que a la presentación de la demanda en junio 7 de 2007 no se superó el término de tres (3) años contenido en las leyes sociales contado a partir de la decisión de la reclamación administrativa que elevó la demandante el 24 de enero de 2001 (folio 202) advirtiendo que del acuerdo con lo normado por el artículo 6 del CPTSS, el término de prescripción de la acción se suspendió mientras estuvo pendiente el agotamiento de la reclamación el cual culminó con la notificación de la resolución 500 de 2004 (mayo 31) notificada en la forma regulada por los artículos 44 y 45 del Código Procesal Administrativo.
La recurrente atribuye al ad quem que interpretó de manera errónea las disposiciones que regulan la prescripción extintiva de los derechos laborales en especial los arts. 488 y 489 del CST, al igual que los arts. 6º y 151 del CPTSS, hace especial énfasis en el art. 6º del CPTSS, y señala que el error en el que incurrió el Tribunal estribó en el hecho de haberle dado un alcance diferente, al considerar que no había operado la prescripción toda vez que la demanda se inició dentro del término de tres años contados a partir de la fecha en que la accionada dio respuesta a la reclamación administrativa, cuando, la exégesis correcta es la de que el término de prescripción, por tratarse de una entidad de derecho público debe empezar a contarse, un mes después de haberse presentado la reclamación o, a partir de la fecha en que se haya resuelto la misma, siempre y cuando dicha respuesta se haya dado dentro del mes siguiente a la fecha de la presentación del escrito que contiene la reclamación administrativa.
El artículo 6º del CPTSS adoptó como requisito previo, necesario para acudir a la jurisdicción ordinaria laboral, la reclamación administrativa que consiste en el simple reclamo escrito del trabajador oficial sobre el derecho que pretenda y que esté debidamente determinado en el respectivo escrito, constituyéndose así en un verdadero presupuesto de procedibilidad de la acción ante la jurisdicción ordinaria.
La exigencia de la reclamación administrativa si bien obra en beneficio de la Administración Pública, no puede convertirse en un instrumento para que ésta eluda sus responsabilidades, y a su vez, constituirse en factor de indefensión del administrado quien, ante la falta de respuesta, se vería imposibilitado para acudir a la jurisdicción a reclamar sus derechos.
Por lo anterior, como factor de equilibrio entre la prerrogativa de la Administración y el derecho de libre acceso a la administración de justicia del administrado, la ley ha previsto la figura del llamado silencio administrativo negativo, por virtud de la cual, transcurrido el tiempo señalado en la ley, sin que la Administración responda, se entiende que la solicitud se ha denegado y a partir de ese momento, queda habilitado el interesado para acudir ante los tribunales, sin que esa negativa presumida pueda asimilarse a la respuesta que la administración está obligada a dar, según lo dispone el artículo 23 de la CN.
Esa reclamación administrativa, es una expresión del derecho de petición y si bien el silencio de la administración dentro del término de un mes según las voces del artículo 6º del CPTSS se configura en silencio administrativo negativo, y habilita al trabajador oficial para acudir directamente a la jurisdicción ordinaria, ello no significa que la administración pueda sustraerse de su obligación de dar una respuesta a la solicitud, lo que significa, que el peticionario puede optar por acudir a la jurisdicción o por esperar una respuesta efectiva de la entidad, sin que esta última opción, pueda acarrearle consecuencias adversas, como sería la de que a partir del momento en que operó el silencio administrativo se contabilice el término de prescripción de la acción. La Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad del artículo 4º (parcial) de la Ley 712 de 2001, que modificó el artículo 6º del Código Procesal del Trabajo, en sentencia C 792 de 2006 dijo: Ahora bien, no obstante que se ha encontrado que la expresión acusada, en cuanto dispone un agotamiento automático de la vía gubernativa, resulta contraria a la Constitución, observa la Corte que acceder a la pretensión de demandante y declarar la inexequibilidad del aparte acusado del artículo 6º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social comportaría retirar del ordenamiento una garantía especial que se ha establecido a favor de los servidores públicos y que, en si misma considerada, no solo no resulta contraria a la Constitución, sino que constituye contrapartida al privilegio de la Administración de no ser demandada ante la jurisdicción hasta tanto no se cumpla el presupuesto procesal del agotamiento de la reclamación administrativa, garantía que consiste en la posibilidad de acudir a la jurisdicción ordinaria laboral cuando, transcurrido un mes a partir de la presentación de la reclamación administrativa, no han obtenido una respuesta de la Administración. Por ello habrá de producirse un fallo de efectos modulados, para disponer que la expresión “o cuando transcurrido un mes desde su presentación no ha sido resuelta” contenida en el artículo 6º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, tal como fue modificado por la Ley 712 de 2001, es exequible siempre y cuando se entienda que el agotamiento de la vía gubernativa por virtud del silencio administrativo negativo allí previsto, es potestativo del administrado en cuyo beneficio se ha establecido tal figura, pero que si éste opta por esperar una respuesta formal y expresa de la Administración, la suspensión del término de prescripción de la respectiva acción se extenderá por el tiempo que tome ésta en responder.
Esta Corporación en sentencia SL 13000 de 2015 rad. 55524 señaló: Podría decirse que, en principio, los argumentos que esgrime el recurrente son acertados dado que a la luz del art. 489 del C.S.T., la interrupción de la prescripción se surte «por una sola vez» y, en esa medida, al haberse presentado la reclamación el 22 de agosto de 2005, el demandante tenía hasta el mismo día y mes del año 2008 para interponer la demanda.
Sin embargo, la asunción de tal consideración sin mayores reservas, pasa por alto que en tratándose de reclamaciones laborales elevadas ante entidades de la administración pública -como el IFI CONCESIÓN DE SALINAS, rige una norma complementaria, que establece la figura de la suspensión de la prescripción. En efecto, de acuerdo con el art. 6º del C.P.T. y S.S., la reclamación administrativa del derecho presentada ante entidades de la administración pública, suspende el término de prescripción hasta (i) cuando se decida la petición, o (ii) cuando transcurrido un mes desde su presentación no haya sido resuelta.
En cuanto a esta última hipótesis, incorporada por la L. 712/2001, debe clarificarse que fue declarada exequible condicionadamente por la Corte Constitucional en sentencia C-792 de 2006, en el entendido que «el agotamiento de la reclamación administrativa por virtud del silencio administrativo negativo, es optativo del administrado, de tal manera que si decide esperar la respuesta de la administración, la contabilización del término de prescripción solo se hará a partir del momento en el que la respuesta efectivamente se produzca».
De suerte que, hoy por hoy, un adecuado entendimiento del art. 6° del C.P.T y S.S., debe necesariamente contemplar el hecho de que hasta tanto no se emita y notifique la respuesta a la reclamación, el término prescriptivo permanece suspendido. Siendo esto así, en el sub examine la demanda fue promovida dentro del plazo de los tres años siguientes a la fecha de agotamiento de la reclamación administrativa, por cuanto si bien la solicitud del derecho se presentó el 22 de agosto de 2005, lo cierto es que la respuesta vino a producirse el 30 de diciembre de 2005 y notificarse hasta el 26 de enero de 2006 (fl. 130), motivo por el cual, debe entenderse que el término prescriptivo resurgió nuevamente el 27 de enero de 2006, y con él, la posibilidad del trabajador de accionar ante los jueces del trabajo dentro de los tres años siguientes a esta última calenda, como efectivamente ocurrió. (Negrillas en el texto original) Advierte la Sala que en el caso bajo examen, no le asiste razón a la recurrente como quiera que, si bien la reclamación administrativa fue presentada por la demandante el 15 de enero de 2001 (f.° 13 C1), la respuesta a dicha solicitud se produjo mediante Resolución No. 2224 del 14 de octubre de 2003, la cual fue notificada a la solicitante el 8 de enero de 2004 (f.° 15 - 16 C1), quien interpuso el recurso de apelación contra la misma, el que fue resuelto a través de la Resolución No. 000500 del 31 de mayo de 2004, (f.° 20 - 22 C1), acto administrativo que de acuerdo con la sentencia impugnada fue notificado en la forma regulada por los artículos 44 y 45 del CPACA, afirmación que no fue objeto de reparo alguno por la parte recurrente, de lo que infiere la Sala que la aceptó. En consecuencia, la demanda fue presentada a reparto el 7 de junio de 2007 (f.° 27), admitida el 6 de julio del mismo año (f.° 28 y 29), y notificada a la demandada el 30 de octubre de dicha anualidad (f.° 30), lo que significa que el Tribunal no incurrió en la interpretación errónea de las disposiciones sustantivas ni en los errores que se le endilgan en el recurso y ello lleva a concluir que los cargos no están llamados a prosperar.
Sin costas en el recurso extraordinario de casación como quiera que la demanda no fue replicada. VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el veintiocho (28) de febrero de dos mil once (2011) por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D. C., Sala de Descongestión Laboral dentro del proceso ordinario laboral seguido por ANA GABRIELA OSPINO DE ORTEGA contra LA NACIÓN MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, GRUPO INTERNO DE TRABAJO PARA LA GESTION DEL PASIVO SOCIAL DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA.
Costas como quedó dicho. Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. DONALD JOSÉ DIX PONNEFZ JIMENA ISABEL GODOY FAJARDO JORGE PRADA SÁNCHEZ SCLAJPT-10 V.00 14 SCLAJPT-10 V.00