SCLAJPT-10 V.00 DONALD JOSÉ DIX PONNEFZ Magistrado ponente SL1410-2024 Radicación n.°94588 Acta 20 Bogotá, D. C., doce (12) de junio de dos mil veinticuatro (2024). La Sala decide el recurso de casación interpuesto por YURLEIDYS PÉREZ ÁLVAREZ y MARÍA ALEJANDRA BECERRA MARTÍNEZ, contra la sentencia proferida por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha el 9 de diciembre de 2021, en el proceso que instauraron contra EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ, y solidariamente contra la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y el FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO – FONADE –.
I.
ANTECEDENTES Yurleidys Pérez Álvarez y María Alejandra Becerra Martínez, demandaron en procesos separados que Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 2 posteriormente fueron acumulados, a Eduvilia María Fuentes Bermúdez y solidariamente al Ministerio de Educación Nacional y al Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – Fonade, para que se declarara la existencia de un contrato de trabajo con la primera de las llamadas a juicio, desde el 6 de septiembre de 2011 hasta el 15 de diciembre de esa misma anualidad, la «ineficacia» de la terminación del vínculo y el pago de salarios y acreencias laborales.
También pretendieron que se dispusiera que el Ministerio de Educación Nacional y Fonade, son solidariamente responsables en el pago de lo pretendido y de las «indemnizaciones». Como pretensión subsidiaria, en caso de no ordenarse la ineficacia de la terminación del contrato, solicitaron el pago de la sanción moratoria prevista en el art. 65 del CST, lo extra y ultra petita y las costas del proceso.
Indicaron en sustento de sus pretensiones, que entre el Ministerio de Educación Nacional y Fonade, se celebró el Convenio Interadministrativo n°211012, con el objeto de gestionar el Programa de Atención Integral de la Primera Infancia – PAIPI; que, Fonade, según selección del ente ministerial, contrató a Eduvilia Fuentes Bermúdez, en «su calidad de propietaria y representante legal del establecimiento de comercio denominado Colegio Gabriela Mistral», para dar cumplimiento al convenio y llevar acabo la atención integral en educación inicial, cuidado y nutrición a los niños y niñas menores de 5 años en condiciones de vulnerabilidad y que estuvieran vinculados al PAIPI, «a través Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 3 de propuestas de intervención oportunas, pertinentes y de calidad».
Afirmaron que para cumplir lo anterior, Fuentes Bermúdez las vinculó mediante contrato de trabajo celebrado el 6 de septiembre de 2011, como docente y auxiliar de docente respectivamente, labor que realizaron de manera personal en la institución educativa Gabriela Mistral; que cumplieron un horario de trabajo, recibieron órdenes y directrices de la señora Eduvilia; que el salario pactado fue de $1.200.000, y de $1.000.000 en su orden; que la vinculación finalizó el 15 de diciembre de 2011 sin justa causa y sin que se les reconocieran y pagaran las prestaciones sociales y vacaciones causadas por el tiempo servido, ni los aportes al sistema de seguridad social; que agotaron las reclamaciones administrativas correspondientes.
Refirieron las funciones del Ministerio accionado y la naturaleza jurídica de Fonade (fs.°3 a 8 y 4 a 9 cuadernos correspondientes a los expedientes acumulados – Gestor Documental). La Nación - Ministerio de Educación Nacional, al contestar, se opuso a lo pretendido por las demandantes. En cuanto a los hechos, aceptó la existencia del programa PAIPI, la suscripción del convenio n.° 212, su participación en la ejecución del convenio y el agotamiento de las reclamaciones administrativas.
De los demás, señaló que no le constaban o que no los admitía. Destacó que la Jurisdicción Ordinaria Laboral no tenía competencia para conocer de este conflicto jurídico. Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 4 Formuló las excepciones previas de falta de jurisdicción, «FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA», «SOBRE LA SOLIDARIDAD DEL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL», «NO COMPRENDER LA DEMANDA TODOS LOS LITISCONSORTES NECESARIOS YA QUE EN EL PRESENTE PROCESO NO SE DEMANDÓ A LA INTERVENTORA C Y R NORTE QUIEN ERA EN ULTIMAS QUIEN DECÍA COMO SE ESTABA EJECUTANDO EL CONVENIO Y CONTRATO DEMANDADOS»; y las de fondo de «FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA», inexistencia de un contrato laboral entre las partes y ese ministerio, inexistencia o falta de causa para demandar, prescripción y la «GENÉRICA» (fs.°67 a 83 y 92 a 108 cuadernos correspondientes a los expedientes acumulados –Gestor Documental).
El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – Fonade, se resistió a las pretensiones. Aceptó la suscripción del Convenio Interadministrativo de Gerencia 211012 con el Ministerio de Educación Nacional, así como de varios contratos «derivados de la prestación de servicios especializados» con el «operador» Eduvilia María Fuentes Bermúdez.
Sostuvo que entre esta última y las demandantes se celebró un contrato de prestación de servicios, que no implica necesariamente el cumplimiento de horarios ni la existencia de subordinación. Que para la vigilancia contractual se vinculó al «Consorcio C&R Zona Norte» como interventor. De los demás hechos, indicó que no eran ciertos o que no le constaban.
Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 5 Propuso como excepciones de mérito, las de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de solidaridad, «PÓLIZA DE SEGUROS QUE AMPARA EL INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES LABORALES», cobro de lo no debido, falta de causa para pedir, prescripción, buena fe y la «GENÉRICA». También las que denominó «INEXISTENCIA DE LA FIGURA JURÍDICA DE LA SOLIDARIDAD», inexistencia de la relación laboral y falta de causa para demandar (fs.°103 a 116 y 134 a 147 cuadernos correspondientes a los expedientes acumulados –Gestor Documental).
Llamó en garantía a la Compañía Aseguradora de Finanzas Confianza SA, pero fue declarada «ineficaz» por el juez del caso (f.°192 cuaderno ídem - Gestor Documental). Se dio por no contestada la demanda por parte de Eduvilia María Fuentes Bermúdez (fs.°191 cuaderno ídem - Gestor Documental). II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar, mediante fallo de 6 de julio de 2021 (acta fs.°6 y 7 cuaderno ídem - Gestor Documental), resolvió: Primero: Declarar que Yurleidis Pérez Álvarez y María Alejandra Becerra Rodríguez, celebraron sendos contratos de trabajo con la señora Eduvilia María Fuentes Bermúdez, conforme lo manifestado en la parte considerativa de esta providencia. Segundo: Condenar a la demandada Eduvilia María Fuentes Bermúdez, a cancelar a las demandantes, las sumas de dinero por los siguientes conceptos: Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 6 A Yurleidis Pérez Álvarez: a) Por cesantías $330.000. b) Por intereses a las cesantías $10.890. c) Por primas de servicios $330.000. d) Por vacaciones $165.000.
A María Alejandra Becerra Rodríguez: a) Por cesantías $292.490. b) Por intereses a las cesantías $9.652. c) Por primas de servicios $292.490. d) Por vacaciones $137.500. Declarar la ineficacia de la terminación de los contratos de trabajo y consecuencialmente condenar a la demandada Eduvilia María Fuentes Bermúdez, a pagar a las actoras un día de salario diario, contados a partir del 16 de diciembre de 2011 hasta tanto se verifique la cancelación de los aportes por seguridad social y parafiscalidad, correspondientes a los últimos meses de labores de las trabajadores, a razón de $40.000 para la docente y $33.333 para la auxiliar docente, todo de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
Tercero: Declarar que el Ministerio de Educación Nacional es solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada Eduvilia María Fuentes Bermúdez tiene para con las demandantes. Cuarto: Absolver a Fonade de todas y cada una de las pretensiones formuladas por las demandantes. Quinto: Declarar probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de la solidaridad, presentadas por el apoderado de Fonade, y no probadas las propuestas por el apoderado del Ministerio de Educación Nacional en la contestación de las demandas.
Sexto: Costas a cargo de los demandados Eduvilia María Fuentes Bermúdez y el Ministerio de Educación Nacional. Séptimo: Se fijan agencias en derecho a favor de una de las demandantes y en contra de los demandados Eduvilia María Fuentes Bermúdez, y el Ministerio de Educación Nacional […]. III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, al resolver la apelación que Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 7 interpuso el Ministerio de Educación Nacional, como también el grado jurisdiccional de consulta, con sentencia de 9 de diciembre de 2021 (fs.°1 a 20 cdno. Tribunal-Gestor Documental), dispuso:
PRIMERO: REVOCAR el numeral TERCERO de la sentencia de origen y fecha anotados, para en su lugar ABSOLVER al MEN de las pretensiones encaminadas en su contra.
SEGUNDO: REVOCAR los numerales SEXTO Y SÉPTIMO de la sentencia de origen y fecha anotados, en lo que atañe a la imposición de costas en cabeza del MEN, para en su lugar ABSOLVER al MEN de las pretensiones encaminadas en su contra.
TERCERO: MODIFICAR el numeral SEGUNDO de la sentencia de origen y fecha anotados para señalar que la condena por concepto de ineficacia de la terminación de los contratos de trabajo debe ser tasada a razón de un día de salario por cada día de retardo desde el 16 de febrero de 2012 y hasta cuando se verifique el pago de aportes a seguridad social y parafiscalidad según las previsiones del parágrafo del artículo 65 del CST, con base en el salario diario expuesto en primera instancia.
CUARTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de origen y fecha anotados.
QUINTO: SIN COSTAS en esta instancia atendiendo al Grado Jurisdiccional de Consulta. En lo que estrictamente interesa al recurso extraordinario, esto es, si se configuraron los presupuestos del art. 34 del CST, para declarar solidariamente responsable al Ministerio de Educación de las condenas impuestas, trajo a colación la sentencia CSJ SL, 1 mar. 2011, rad. 35864 que recogió lo señalado en la del «25 de mayo de 1968».
Manifestó que conforme al art. 34 del CST, el contratista independiente asume los riesgos propios de la obra a su cargo, la que debe ejecutar con sus propios medios y Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 8 autonomía técnica y directiva, contratar sus propios trabajadores, siendo un verdadero empleador. Señaló que, pese a que el beneficiario de la obra no era el empleador, el contratista independiente sí responde solidariamente por las acreencias laborales causadas, cuando la obra para la cual se le contrató corresponde a las actividades que ordinariamente ejecuta.
Memoró las providencias CSJ SL, 26 mar. 2014, rad. 39000 y la «Sent, mayo 8/61. G.-J», referentes a la interpretación de la disposición legal mencionada. Reprochó que el a quo, omitiera valorar las pruebas y argumentos de Fonade al contestar la demanda inicial, en punto a establecer la responsabilidad solidaria alegada; sin embargo, indicó que «conforme a la nueva postura adoptada», no compartía «el argumento esgrimido por el Juez de Primera Instancia, por cuanto las labores desempeñadas por los demandantes como “DOCENTES” y “AUXILIARES DOCENTES”, no son del giro ordinario del MEN».
Explicó que, el Ministerio de Educación Nacional según el Decreto 5012 de 2009, estableció entre sus objetivos «la obligatoriedad de garantizar y promover políticas públicas para acceso a un servicio educativo con calidad» y, que contrató con Fonade para propender por el desarrollo y funcionamiento del PAIPI orientado a la atención integral de la primera infancia, para subsidiar la atención integral a los niños y niñas menores de 5 años y/o hasta su ingreso al grado obligatorio de transición, en el marco de las Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 9 obligaciones establecidas en el art. 29 de la Ley 1098 de 2006.
No obstante, consideró revaluar la temática, pues si bien el ente ministerial tiene como objetivo garantizar y promover la política educativa, ello no conllevaba que entre sus funciones y competencias se encontrara «la prestación directa del servicio, esto es, que actúe como prestador del servicio educativo, verbigracia, ejerciendo labores de docencia o en suministro de ellos».
Agregó que en el marco de sus funciones, suscribió el convenio ejerciendo sus labores administrativas, de organización y control y no como beneficiario del servicio, pues su objeto «no es prestar servicios educativos sino crear políticas y lineamientos en ese sentido». Con tales argumentos, concluyó que no existía responsabilidad solidaria, variando la tesis que había adoptado en otros casos.
Con los postulados jurisprudenciales que desarrollan el art. 34 del CST, y lo plasmado en el objeto social del convenio interadministrativo suscrito entre el ministerio y Fonade, lo manifestado por las demandantes en el escrito inaugural como docente y auxiliar docente y «la testimonial», extrajo «que sus funciones estaban encaminadas a la educación de los menores, estar pendientes de estos y de su nutrición, declaraciones realizadas de manera general».
Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 10 Consideró que la solidaridad surgía cuando la actividad contratada con el contratista independiente es propia del desarrollo normal del empleador, y es parte del objeto misional de la entidad o desarrolla las propias «que sean necesarias, imprescindible[s] y específicos para la consecución del fin propio y perseguido para el cumplimiento óptimo del servicio público».
Luego de contrastar las labores del ministerio con las ejercidas por las actoras, coligió que no se acompasaban con los postulados misionales de esa entidad y que, […] las funciones desarrolladas tampoco permiten concluir que desenvolvían un papel primordial para prevención y protección integral de la primera infancia o el bienestar familiar, pues, si bien es cierto manifestó estar a cargo del cuidado de los niños, su familia y nutrición, lo hacen de manera generalizada, no establecen como realizaban tal actividad, cuál era el control ejercido, qué medidas adoptaban para su protección, esto es, probatoriamente no se aportaron elementos que conlleven a una conclusión diferente, no se puede concluir que efectivamente se garantizaran la protección constitucional y legal que busca el MEN para dicha población vulnerable o mucho menos que cumpliera con el encargo misional de la entidad pública en materia de educación. Anotó que su cambio de criterio también obedecía «a la reciente decisión adoptada por el Superior sobre la temática, entre otras, en sentencia de radicado 82593 del 25 de agosto de 2021», que reprodujo.
IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por las demandantes, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver. Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 11 V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretenden que esta Corporación, […] CASE PARCIALMENTE la providencia del Tribunal Superior de Riohacha en lo que corresponde exclusivamente a los numerales PRIMERO y SEGUNDO, para que en sede de instancia CONFIRME los numerales TERCERO, SEXTO Y SÉPTIMO del fallo del A quo, todos relacionados con la responsabilidad solidaria del Ministerio de Educación. Con tal propósito, formulan dos cargos por la causal primera de casación, oportunamente replicados por el Ministerio de Educación Nacional.
Pese a que se dirigen por vías distintas, se estudiarán conjuntamente en la medida que se complementan y persiguen el mismo propósito. VI. CARGO PRIMERO Acusan la sentencia por la vía directa, por la interpretación errada del art. 34 del CST y por la infracción directa de los arts. 29 de la Ley 1098 del 2006; numeral 1.3. del art. 1 del Decreto Ley 5012 de 2009; 5 de la Ley 1295 de 2009; 148, 150 y 151 de la Ley 115 de 1994.
Dejan por fuera de controversia: 1. Que FONADE y el MEN suscribieron el convenio interadministrativo 212 de 2011 (211012/11) para LA GESTIÓN por parte de FONADE DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN A LA PRIMERA INFANCIA -PAIPI, en el marco de la estrategia de atención a través de prestadores de servicio; Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 12 2. Que en cumplimiento de las obligaciones adjudicadas a FONADE en el Convenio Interadministrativo 211012, este suscribió con EDUVILIA FUENTES BERMUDEZ el contrato 2110923. 3.
Que entre EDUVILIA FUENTES y las accionantes existieron contratos de trabajo desde el 6 de septiembre y el 15 de diciembre de 2011 (declarado en el proceso ordinario laboral) y que ejercieron labores como docente y auxiliar docente al servicio del Programa de Atención a la Primera Infancia -PAIPI- para los menores de 0 a 5 años. 4. Que al finalizar la relación laboral se omitió efectuar el pago de las acreencias laborales y los salarios por lo que hay lugar a las condenas e indemnizaciones declaradas en primera y segunda instancia en contra de EDUVILIA FUENTES BERMUDEZ.
Aseveran que el art. 34 del CST, fue diseñado para garantizar al trabajador el reconocimiento y pago efectivo de las acreencias laborales (salarios, prestaciones e indemnizaciones), ante la eventualidad de que el contratista o subcontratista independiente carezca de capacidad económica para asumir su pago (sentencia CSJ SL3718- 2020). Señalan que para que surja la obligación solidaria, debe existir identidad, o al menos conexidad, entre las actividades del contratante y las del contratista independiente, lo que se encuentra en el objeto social de cada una, o en la labor desarrollada por el trabajador; que deberá tenerse en cuenta que la diferencia entre las labores que la norma establece, no se circunscribe «únicamente a que jamás sean ejercidas por el beneficiario o dueño de la obra, puesto que, si son esenciales, afines o están vinculadas con el objeto principal de la entidad o de la compañía», la responsabilidad cobrará Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 13 validez y nacerá a la vida por disposición legal.
Se apoyan en la sentencia CSJ SL35864-2010. No discuten que el Ministerio de Educación sea el dueño del programa y que haya establecido los lineamientos para su ejecución; pero arguyen que, «si bien es cierto, no es el beneficiario en el sentido estricto de la palabra», ya que los beneficiarios del programa de atención a la primera infancia son los menores de 0 a 5 años de edad, ello no quiere decir que su titularidad y esencialidad de las labores ejecutadas por las actoras para el cumplimiento de las obligaciones y funciones de esa entidad, no permitan activar la figura, máxime si la norma le impone ese deber única y exclusivamente, tal como lo expresa el art. 5 de la Ley 1295 de 2009, cuyo contenido reproducen.
Afirman que de haberse aplicado la norma en comento, el Tribunal habría entendido que el Ministerio de Educación sí tiene a su cargo, directa o indirectamente, la atención integral a la primera infancia, en los términos del art. 29 de la Ley 1098 de 2006, cosa distinta es que contrataba los servicios de un tercero para garantizar la atención de los menores de 0 a 5 años, cuando le correspondería «fundar una planta de personal y garantizar directamente el servicio, ya que ninguna otra entidad debía cumplir con dicha orden legal».
Aluden al numeral 1.3. del art. 1 del Decreto Ley 5012 de 2009. Aducen que en el Sistema General de Educación Nacional, el mentado ministerio es generador de la política Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 14 pública donde los menores ingresan a la edad de 6 años, es decir, solo tiene funciones administrativas y de asesoría, como se evidencia del art. 148 de la Ley 115 de 1994, ya que la competencia para prestar el servicio y la obligación de garantizarlo corresponde a las entidades territoriales en los términos del art. 150 y 151 de la Ley 115 de 1994.
Relievan que, en la atención a la primera infancia, esa entidad no solo es titular del proyecto, sino beneficiario de los servicios prestados por las actoras, pues de acuerdo con el art. 5 de la Ley 1295 de 2009, tenía la facultad de prestar el servicio de manera directa o por interpuesta persona y «al delegarlo, debía controlar que se prestara bien»; por tanto, el ad quem se equivocó al declarar que debía cambiar la postura sostenida.
Insisten en que las labores ejecutadas por las accionantes no solo no le eran extrañas, sino que le eran propias, afines y esenciales para el cumplimiento de las obligaciones legales y constitucionales que le fueron impuestas como único responsable de la atención de los menores de 0 a 5 años; por lo que erró en el alcance brindado al art. 34 del CST.
VII. CARGO SEGUNDO Atacan la sentencia por la vía indirecta, por la aplicación indebida de los arts. 34 del CST; 29 de la Ley 1098 del 2006; numeral 1.3. del art. 1 del Decreto 5012 de 2009; 5 de la Ley 1295 de 2009. Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 15 Como errores de hecho, enlistan los siguientes: 1. Dar por demostrado, sin estarlo, que el Ministerio de Educación no es beneficiario de la labor desarrollada por las demandantes. 2.
No dar por demostrado, estándolo, que el Ministerio de Educación no solo es beneficiario de los servicios prestados para el programa PAIPI, sino que además es su dueño y el responsable de su ejecución. 3. Dar por demostrado, sin estarlo, que las actividades desarrolladas por las actoras no persiguen el mismo objeto misional del MEN. 4. No dar por demostrado, contra la evidencia manifiesta y clara, que las labores efectuadas por las petentes persiguieron garantizar la protección legal y constitucional a los menores de 5 años, responsabilidad radicada legalmente en cabeza exclusivamente del MEN.
Explican que, si bien el Tribunal al resolver la solidaridad solo se refirió al Convenio interadministrativo sin citar número, lo cierto fue que para declarar el contrato de trabajo se valió de otras probanzas, que atacan como «apreciadas inadecuadamente, toda vez que si las hubiera revisado en su integridad, habría encontrado que le permitían acreditar no solo la prestación de los servicios, sino la titularidad del MEN frente al programa PAIPI, la responsabilidad en la atención integral de la primera infancia y la esencialidad de los servicios desarrollados por las actoras».
Señalan como probanzas «apreciadas de manera incompleta» la respuesta a la reclamación administrativa por parte de Fonade (fs.°149-155 del expediente de María Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 16 Alejandra Becerra y folios 117-120 del expediente de Yurleidis Pérez) y el contrato 2110923 de 2011 (fs.°44-55 del expediente de María Alejandra Becerra).
Como pretermitidas, acusan la modificación n.°1 al convenio de gestión de proyectos 211012-212 (fs.°164-167 expediente de María Alejandra Becerra) y la adición n.°4 y modificación n.°2 al contrato interadministrativo de gerencia de proyectos 211012-212 de 2011 (fs.°179-183 del mismo expediente). Repiten los supuestos que dejaron fuera de debate en el primer cargo y advierten que el Tribunal incurrió en dos argumentos contradictorios: i) que las actividades educativas no son del objeto misional del Ministerio porque no presta directamente el servicio de educación; y, ii) «que las labores de las accionantes no protegen lo que el Ministerio busca garantizarle a la población más afectada».
Al siguiente cuestionamiento «¿Cómo no podrían hacer parte del objeto misional del MEN si el mismo fallador acepta, en su ligereza narrativa, que esta entidad sí busca proteger la prestación del servicio de educación, atención y alimentación de los menores de 0 a 5 años?», contestan que el Tribunal dejó de lado que la entidad no firmó el convenio como un simple organizador del programa, sino como el titular de la obligación de desarrollarlo por mandato expreso de la ley.
Afirman que de analizarse correctamente la obligación número 3 del referido convenio, se habría concluido que el Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 17 Ministerio de Educación no era un simple administrador, sino el único responsable de garantizar la atención a la primera infancia y, que «Con el permiso de la ley contrató a un tercero (FONADE)», para que eligiera al prestador del servicio de una lista de oferentes hecha por él mismo y así materializaría las labores que únicamente le eran exigidas por ley; que incluso, era el propietario del SIPI -Sistema de información de la primera infancia- (f.°26 obligación 3 numeral 8).
Dicen que de dicho clausulado no es posible colegir que la cartera ministerial suscribió el convenio como mero asesor y, que por ello, las funciones le eran completamente ajenas; que, todo lo contrario: 1. Venía atendiendo el programa para la primera infancia en cumplimiento de las obligaciones que la ley le había impuesto y sólo le trasladó la responsabilidad de administrarlo a FONADE. 2.
Los recursos para el desarrollo del proyecto eran del Ministerio (numeral 11 de las disposiciones preliminares del documento fl. 24 del cuaderno de Yurleidis); 3. Era la entidad quien recibía mensualmente los informes de gestión del proyecto por parte de FONADE, quien debía encargarse de que se cumplieran todos y cada uno de los lineamientos dictados por la cartera (numeral 6 y 7 de las obligaciones, fl. 26 del cuaderno de Yurleidis). 4.
Entre las obligaciones del ministerio (numeral 4 cláusula tercera del documento) se encontraba la de definir los lineamientos y requerimientos que debían ser exigidos a las personas que se contratarían del Banco de Oferentes, banco formulado por la misma entidad para el desarrollo del PAIPI. Es decir, las personas que se seleccionarían para ejecutar el programa en los municipios, en el caso de la Guajira a EDUVILIA FUENTES BERMUDEZ y las funciones que desarrollaría, serían única y exclusivamente las dictaminadas por el Ministerio.
Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 18 Aceptan y no discuten que la responsabilidad de no defraudar los derechos mínimos e irrenunciables de las actoras recaía principalmente en Eduvilia Fuentes Bermúdez; que, sin embargo, el hecho que el ministerio no dictaras clases ni prestara servicios de educación no quiere decir que las labores desarrolladas por las demandantes no fueran esenciales para el cumplimiento de sus obligaciones legales.
Advierten que el eje central de la discusión yace en que, de no haberlo delegado a un tercero, obligatoriamente debía hacerlo de manera directa como lo exige la figura de la solidaridad; repiten que del clausulado del documento se extrae en el numeral 3 del acápite preliminar que de acuerdo con la Ley 1259 de 2009, el Gobierno Nacional se propuso la meta de atender integralmente a los niños y niñas de 0 a 5 años, objetivo que se canaliza a través del plurimencionado Ministerio.
Resaltan que del contrato emerge que fue la propia entidad la que determinó quien sería el contratista, al que le delegaría la función que la ley le había asignado para atender a los menores de 5 años en la Guajira; de modo, que no podía pasarse por alto que tenía de manera directa o indirecta el deber de brindar la atención integral en nutrición y educación inicial, según modelos pedagógicos flexibles diseñados para cada edad y apoyo psicológico cuando fuere necesario, para los niños de la primera infancia clasificados en los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén. Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 19 Sostienen que era evidente el interés de la entidad de que el servicio se prestara exclusivamente de acuerdo con sus lineamientos, que se subrogó la facultad de designar la forma en que se desarrollaría, incluso, reservó para sí la posibilidad de realizar la interventoría de todos y cada uno de los contratistas (Adición n.°4 y modificación n.°2 al contrato interadministrativo 211012-212 de 2011).
Que pese a que se había pactado que sería el responsable de crear el banco de oferentes, del que se elegirían a los contratistas para la prestación de los servicios de acuerdo con sus propios lineamientos, y que solicitó a Fonade que firmara contrato con Eduvilia Fuentes Bermúdez, en la cláusula tercera de la modificación n.°1 al convenio de gestión de proyectos, se extrae que se obligó a certificar la idoneidad y experiencia del proveedor del servicio a quien le delegaría las funciones de atender a la primera infancia (f.°165).
Finalizan la demostración, así: El mismo FONADE tenía completamente claro que el titular de la obra era el Ministerio, razón por la cual cuando fue requerido por las actoras en las reclamaciones administrativas, respondió en sus escritos -denunciados como no apreciados correctamente por el colegiado- que no era el dueño de la obra y que solo cumplía con las disposiciones que le fueron encomendadas por el Ministerio de Educación (fl. 149-155 del expediente de María Alejandra Becerra y fl. 117-120 del expediente de Yurleidis Pérez).
De estos documentos el tribunal dedujo que se acreditó la prestación personal del servicio –hecho que se debate-. Sin embargo, de ellos también habría podido extraer que el MEN no era un simple asesor del convenio, sino que era el dueño y titular, que las funciones prestadas por ellas le habían sido asignadas a él por ley y que el mismo FONADE lo sabía y lo aceptaba.
Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 20 VIII. RÉPLICA El Ministerio de Educación Nacional estima, en síntesis, que la sentencia no puede ser casada, por cuanto el Tribunal no se equivocó en su planteamiento. Indica que no es su función velar por la atención integral de la primera infancia, en tanto corresponde a una política pública, y por ello, no está llamado a responder de manera solidaria.
Aduce que sus funciones son taxativas de acuerdo con lo previsto en el art. 2 del Decreto 5012 de 2009; que, Eduvilia Fuentes, para cumplir con el contrato firmado con Fonade, contrató a varias personas de manera autónoma e independiente, sin que dicho ministerio mediara en tal actuación. IX. CONSIDERACIONES De acuerdo con los argumentos del Tribunal y lo expuesto por la censura, la Sala debe resolver si el ad quem se equivocó al concluir que el Ministerio de Educación Nacional no es responsable solidario de las condenas impuestas a Eduvilia María Fuentes Bermúdez y a favor de las demandantes, al no hallar configurados los supuestos del art. 34 del CST.
En relación con la temática, esta Corporación al resolver un conflicto de similares contornos fácticos y jurídicos, en sentencia CSJ SL3774-2021, que sirvió de sustentó al Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 21 colegiado, adoctrinó: En esa medida, es dable colegir que el objeto del convenio se enmarca en las competencias generales a cargo de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, toda vez que pretende ejecutar una política pública del ramo, lo cual le compete en los términos el artículo 208 de la Constitución Política, que establece: […] En este caso, las políticas públicas que le competen a la recurrente guardan relación con el servicio de educación que es regulado por el Estado, sobre el cual ejerce la inspección y vigilancia y en cuya dirección, financiación y administración participan la Nación y las entidades territoriales, según lo establezca la ley, como lo señala el artículo 67 superior: […] De manera más específica, el artículo 2.° del Decreto 5012 de 2009 le asigna a este Ministerio algunas funciones frente a la labor que aquí se discute: ARTÍCULO 2°.
Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: 2.1. Formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación, en la atención integral a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades. 2.2.
Preparar y proponer los planes de desarrollo del Sector, en especial el Plan Nacional de Desarrollo Educativo, convocando los entes territoriales, las instituciones educativas y la sociedad en general, de manera que se atiendan las necesidades del desarrollo económico y social del país. 2.3. Dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para la atención integral a la primera infancia y las diferentes modalidades de prestación del servicio educativo, que orienten la educación en los niveles de preescolar, básica, media, superior y en la atención integral a la primera infancia. 2.4.
Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, de conformidad con los principios de subsidiaridad, en los términos que defina la ley. Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 22 2.5. Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo. 2.6.
Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades. 2.7. Evaluar, en forma permanente, la prestación del servicio educativo y divulgar sus resultados para mantener informada a la comunidad sobre la calidad de la educación. […] (Subrayas y cursivas de la Sala) Pues bien, el Decreto 5012 de 2009, «por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional», y se determinan las funciones de sus dependencias, que fue uno de los preceptos invocados por la censura como contexto del Convenio n.° 929 de 2008, en tanto éste pretendía desarrollar una meta del Plan Nacional de Desarrollo (num. 2.5 art. 2.° Dec. 5012 de 2009), consistente en la atención integral de un número determinado de niños (num. 2.1 art. 2.° Dec. 5012 de 2009,) no es más que un reflejo de otras normas de superior jerarquía que delimitan claramente la competencia entre la Nación, los Departamentos y los Municipios, tal como lo señaló el art. 67 Superior.
En efecto, la Ley 115 de 1994, «Por la cual se expide la ley general de educación», establece la distribución de competencias entre el Congreso, la Nación y las entidades territoriales en materia educativa y, en su artículo 148, indica cuatro macrofunciones del Ministerio de Educación: 1. De Política y Planeación; 2. De Inspección y Vigilancia; 3.
De Administración y 4. Normativas. Es importante tener en cuenta que desde la vigencia de esta ley quedó claro que la prestación del servicio de educación es competencia del nivel municipal, como pasa a verse.
ARTÍCULO 151. FUNCIONES DE LAS SECRETARIAS DEPARTAMENTALES Y DISTRITALES DE EDUCACIÓN. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones: […] c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares;
Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 23 […]
ARTÍCULO 152. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DE EDUCACIÓN MUNICIPALES. Las secretarías de educación municipales ejercerán las funciones necesarias para dar cumplimiento a las competencias atribuidas por la Ley 60 de 1993, la presente ley y las que le delegue el respectivo departamento. En los municipios donde no exista secretaría de educación municipal, estas funciones serán ejercidas por el alcalde, asesorado por el Director del Núcleo respectivo.
ARTÍCULO 153. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE LA EDUCACIÓN. Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993.
(Subrayas y cursiva de la Sala) Es evidente, como se manifestó en precedencia, que de las voces de los artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, se deduce sin dificultad alguna que hay una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (Nación) a lo micro (municipio) y que ésta última entidad es la que organiza, ejecuta y vigila el servicio educativo, no lo es el Ministerio de Educación Nacional.
Importa destacar la remisión que se hace en estas normas a la Ley 60 de 1993, ya derogada, por cuanto dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» (subrayas de la Sala), porque esta ley, de carácter orgánico, es decir, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, como su epígrafe lo indica, efectúa una distribución de competencias en materia de prestación del servicio de educación, entre la Nación y las entidades territoriales de la manera que a continuación se explica.
Las competencias de la Nación están señaladas en el artículo 5.°, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio, por cuanto tales funciones están armonizadas con las de la Ley 115 de 1994 y, de conformidad con lo establecido en los artículos 6.° y 7.° de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los Departamentos y los Municipios así: Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 24 ARTÍCULO 6o.
COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.12.
Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción. ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 7.12.
Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción. Visto lo anterior, en el contexto expuesto se debe entender e interpretar el Convenio n.° 0929 de 2008 en cuanto a su objeto, que ya se mencionó párrafos atrás, y sus cláusulas, como por ejemplo, la cuarta del documento analizado, en la cual se estableció que los recursos para atender el objeto de este contrato provienen del presupuesto de inversión del Ministerio de Educación Nacional, así como de los dineros que giren otras entidades públicas nacionales o territoriales que se lleguen a asociar al referido convenio, así como de donaciones, herencias, legados y aportes que puedan efectuar otras personas.
Es decir, principalmente, y mientras no se adhieran otras entidades, quien asume la financiación total del proyecto de atención integral a la primera infancia a través del fondo de administración creado para tal fin, es La Nación – Ministerio de Educación Nacional, lo que concuerda con la responsabilidad prevista en el artículo 14 de la Ley 1295 de 2009, vigente para la época, y la función que le fue asignada en el numeral 5° del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009: «Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo».
Recuérdese, que el Plan de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI- surge, precisamente, como una política pública en el Plan Nacional de Desarrollo, como se explicó en el convenio analizado. Además de lo anterior, en el parágrafo de la cláusula quinta sobre Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 25 sostenibilidad del convenio, se estableció que «En todo caso, la responsabilidad con los beneficiarios por los compromisos del Fondo, corresponderá exclusivamente al Ministerio» […], obligación que se entiende a cargo de esta cartera ministerial, dado que le compete, precisamente, «Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público de la educación en todo el territorio nacional, con la colaboración de sus entidades adscritas, de las Entidades Territoriales y de la comunidad educativa», como se establece en el numeral 2.11 del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009.
En armonía con lo que acaba de decirse, el artículo 7.° de la Ley 1098 de 2006, «Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia», que es otra de las normas que sirvió como fundamento a los convenios objeto de examen, precave que: ARTÍCULO 7o. PROTECCIÓN INTEGRAL. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior.
La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos. No señala funciones en esa particular materia al Ministerio de Educación Nacional, sino que indica cómo se materializa esa política y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros, que fue precisamente lo que suministró el Ministerio para el desarrollo del programa.
Así las cosas, contrario a lo concluido por el Tribunal, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, porque, como ya se explicó ampliamente, ésta no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia.
Por otra parte, la Ley 1295 de 2009, «Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén», vigente para la época en que fueron suscritos los mentados convenios, establece la carga en cabeza del Mineducación, pero una vez más, es de resaltar, que las materias allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 26 pasando por la Ley 715 de 2004 y que se repite en el artículo 9.° de la Ley 1295 de 2009, así: ARTÍCULO 9o.
PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES DEL MODELO. El Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cubrirán con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Ley 1098 de 2006, en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación, según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.
Los departamentos, con las seccionales del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, cubrirán en su región las zonas campesinas, y los municipios, con las localidades del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, su respectiva municipalidad o distrito. Cada región debe asumir los compromisos que le corresponden, de acuerdo con las metas consignadas en la propuesta de atención integral, según lo dispuesto en la presente ley.
(Subrayas y cursiva de la Sala) Es decir, los Ministerios involucrados no pierden su calidad de planeadores y articuladores de una política pública, pero la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales. Por tanto, la Sala advierte el error ostensible del Tribunal en la valoración del convenio 929 de 2008, pues de éste no se deriva que la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia, que se pretende financiar a través de tal acuerdo, sea competencia de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, como lo enseñan las normas legales aludidas que le sirvieron de fundamento, las cuales establecen claramente la distribución de competencias entre los diversos actores de ese sector administrativo, sin que de ninguna de ellas se pueda derivar la de prestar servicios educativos a ningún nivel. […] Con el criterio sentado por esta Corporación, es claro que la formulación, planeación y ejecución de la política pública estatal tendiente a facilitar el acceso a la educación con calidad y equidad a la primera infancia, en todos sus niveles y modalidades, no conlleva que el Ministerio de Educación Nacional sea el responsable directo del servicio de educación, dado que esa gestión se ejecuta a través de entidades públicas y/o privadas.
Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 27 Ahora bien, en cuanto a la exégesis del art. 34 del CST se impone señalar que el legislador previó un mecanismo para proteger los derechos laborales de los trabajadores, y en tal sentido, extendió al obligado solidario las deudas que por estos conceptos se generen a cargo del empleador. Sin embargo, no se trata de otorgarle al beneficiario del servicio la calidad de empleador, sino de prever una garantía a favor de los trabajadores.
De modo que si el empleador es el contratista independiente, el dueño de la obra o beneficiario del servicio funge como garante para efectos laborales, salvo cuando se trate de actividades extrañas a sus actividades normales. Este entendimiento fue el que expuso el ad quem en su decisión. Si bien la Ley 1295 de 2009, al referirse al «MODELO DE LA ATENCION INTEGRAL» en su art. 5 atribuyó al Ministerio de Educación Nacional y al ICBF, «de manera directa o en forma contratada», la atención integral en nutrición, educación inicial según modelos pedagógicos flexibles diseñados para cada edad, y apoyo psicológico cuando fuera necesario, para los niños de la primera infancia clasificados en los niveles 1,2 y 3 del Sisbén, también lo es, que no se demostró que prestara tales servicios de manera directa, amén de que la distribución de funciones lo hizo «de acuerdo con sus competencias», lo que materializa por intermedio de otras entidades, como ya se dijo.
Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 28 En ese orden, no se observa trasgresión alguna a dicha normativa, más cuando lo allí dispuesto va en ilación con lo preceptuado en el art. 29 de la Ley 1098 de 2006 y en el numeral1.3 del art.1 del Decreto 5012 de 2009, cuando atribuyó al ente ministerial «Garantizar y promover, por parte del Estado, a través de políticas públicas, el derecho y el acceso a un sistema educativo público sostenible que asegure la calidad y la pertinencia en condiciones de inclusión, así como la permanencia en el mismo, tanto en la atención integral de calidad para la primera infancia como en todos los niveles: preescolar, básica, media y superior», emergiendo, se insiste, la existencia de una distribución de competencias entre La Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro a lo micro y se encuentran claramente armonizadas con las previstas en la Ley 115 de 1994, lo que se explicó con suficiencia en la sentencia trascrita.
De cualquier modo, como quiera que en el sub examine se alude al Convenio interadministrativo 212 (211012), la Sala se remite a su contenido (fs.°23 a 35 expediente de Pérez Rodríguez) y observa que fue suscrito por la ministra de educación nacional de ese entonces y el gerente general de Fonade, el que tuvo por objeto «LA GESTIÓN DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN A LA PRIMERA INFANCIA PAIPI», para lo cual se hicieron, entre otras, las siguientes consideraciones: 1) El Programa de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI financia la atención integral en cuidado, salud, nutrición y educación inicial de niños y niñas menores de cinco (5) años, primordialmente aquellos pertenecientes a los niveles I y II del SISBEN o que se encuentren en condición de desplazados hasta su ingreso al grado obligatorio de transición y sea asumido por el Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 29 sistema público educativo; 2) Que EL MINISTRO viene atendiendo un programa orientado a la ATENCIÓN INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA para subsidiar la atención integral a los niños y niñas menores de cinco (5) años y/o hasta su ingreso al grado obligatorio de transición, en el marco de las obligaciones establecidas en el artículo 29 de la Ley 1098 de 2006 – Código de la Infancia y Adolescencia. Del texto se colige que el objeto se enmarca en las competencias generales a cargo de La Nación – Ministerio de Educación Nacional, en aras de ejecutar una política pública con el servicio de educación que es regulado por el Estado, ejerce la inspección y vigilancia y en cuya dirección, financiación y administración participan La Nación y las entidades territoriales, en los términos de los arts. 67 y 208 de la CN.
En el parágrafo del objeto contractual se indicó que la ejecución del proyecto tendría la coordinación del Ministerio de Educación, generando «valor agregado de orden, administrativo, financiero, jurídico, técnico y de control», y que dicho convenio se sustentaba, entre otras disposiciones, en los arts. 29 de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), 6 de la Ley 489 de 1998, 2 de la Ley 1150 de 2007, con las que se procuró ejecutar una política pública en los niveles nacional, distrital y municipal, con la finalidad de velar por la atención integral de aquella población, conforme los límites y excepciones allí planteados.
Al corresponderle al Ministerio de Educación la ejecución macro de una política pública, se descarta la solidaridad contemplada por el art. 34 del CST, por cuanto la atención integral de la primera infancia no es una tarea Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 30 propia de sus actividades y competencias, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia.
De lo que viene de decirse, la censura no logra acreditar los errores fácticos y jurídicos que le endilgó al Tribunal, sin que pueda admitirse error por indebida valoración o preterición de las respuestas de Fonade a las actoras al agotar la reclamación administrativa (fs.°149 a155 y 117 a120), el contrato suscrito entre Fonade y Eduvilia Fuentes (fs.°44 y 55), las modificaciones n.°1 y 2 al convenio de gestión de proyectos 211012-212 (fs.°164 a167), y la adición n.°4 (fs.°179 a 183), pues tales medios de convicción hacen alusión a la ejecución de una política pública de la educación de los niños menores de cinco años en las condiciones y de acuerdo a las competencias del Ministerio de Educación, y no demuestran que el ente ministerial hubiera prestado directamente servicios educativos a ningún nivel.
Tampoco le asiste razón a las recurrentes cuando aseveran que «mal hizo el Tribunal» en cambiar su postura, pues si bien es factible que los jueces se aparten del precedente jurisprudencial, para ello se requiere esgrimir una argumentación suficiente, tal como se explicó en sentencia CSJ SL440-2021, donde la Corte indicó: Ahora, es cierto que los jueces del trabajo deben considerar en sus sentencias el precedente judicial vertical que emana de la Sala de Casación Laboral.
En efecto, al ser esta el órgano de Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 31 cierre de la jurisdicción ordinaria laboral, sus decisiones tienen fuerza vinculante en virtud de los principios de igualdad, buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, pero siempre que tengan la capacidad de responder adecuadamente a la realidad fáctica del asunto concreto, así como la social, económica y política del momento (CC C-836-01 y CC -621-2015).
En este sentido, de existir un precedente aplicable, los jueces laborales deben identificarlo -carga de transparencia- y, hecho esto, acatarlo o disentir del mismo. Si es lo segundo, asumen la obligación de desplegar una carga argumentativa suficiente que explique las razones del disenso -requisito de suficiencia-, bien por: (i) ausencia de identidad fáctica, que impide aplicar el precedente al caso concreto, (ii) cambios normativos, (iii) transformaciones sociales que obligan a dar una nueva mirada a determinada cuestión, dado que los jueces deben adaptarse a las exigencias que impone la realidad y reconocer la evolución del derecho (CC T-446-2013), o (iv) divergencias hermenéuticas fundadas en la prevalencia de mejores y más sólidos argumentos que permiten un desarrollo más amplio de los derechos, libertades y garantías constitucionales (CC C-621-2015).
Con la postura que adoptó esta Sala de la Corte, la conclusión final es que la supervisión que hiciera el Ministerio de Educación al proyecto, que la planeación y ejecución se llevara a cabo con sus propios lineamientos, inclusive que Eduvilia Fuentes hiciera parte del banco de oferentes, no conlleva la solidaridad del art. 34 del CST, tal como lo resolvió el Tribunal pues, a riesgo de fatigar, la tarea que dicho ente desempeñó en el convenio tantas veces referido resulta ajena a las actividades, funciones y competencias que le han sido asignadas (planificación, asesoramiento, financiación, regulación vigilancia y control).
Corolario de lo expuesto, los cargos no prosperan y la sentencia se mantiene incólume en virtud de la doble presunción de acierto y legalidad que la revisten. Radicación n.°94588 SCLAJPT-10 V.00 32 Las costas en el recurso extraordinario estarán a cargo de las recurrentes y a favor del Ministerio de Educación Nacional, por cuanto la acusación no salió avante.
Como agencias en derecho se fija la suma de $5.900.000, que se incluirá en la liquidación que haga el juez de primer grado, con arreglo en lo dispuesto en el art. 366 del CGP. X. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha el 9 de diciembre de 2021, en el proceso que instauraron YURLEIDYS PÉREZ ÁLVAREZ y MARÍA ALEJANDRA BECERRA MARTÍNEZ contra EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ, y solidariamente contra el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y el FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO – FONADE.
Costas como se dijo en la parte motiva. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Firmado electrónicamente por: DONALD JOSÉ DIX PONNEFZ JIMENA ISABEL GODOY FAJARDO JORGE PRADA SÁNCHEZ Salvamento de voto Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en artículo 103 del Código General del Proceso y el artículo 7 de la ley 527 de 1999 Código de verificación: EF990CF8794E216A42181182F764DE1DDB3CF7DB1D350B5DE6460985AEDE1AF1 Documento generado en 2024-06-14 SCLAJPT-10 V.00 SALVAMENTO DE VOTO Magistrado ponente: DONALD JOSÉ DIX PONNEFZ Radicación n.° 94588 De: Yurleidys Pérez Álvarez y otros vs Eduvilia María Fuentes Bermúdez, la Nación - Ministerio de Educación Nacional y FONADE, hoy ENTERRITORIO.
Me aparto de las consideraciones que sirvieron para negar el quiebre de la sentencia de segundo nivel, en cuanto revocó la responsabilidad solidaria a cargo del Ministerio de Educación Nacional, para luego proceder a la absolución de esa entidad. Aunque reconozco que esto último se ciñe al criterio vertido en la providencia CSJ SL3774-2021, no coincido con lo que allí se razonó, en punto a que la atención de la primera infancia no es tarea propia de la Nación - Ministerio de Educación, porque este ente no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control.
Si bien, dentro de las funciones de la referida entidad pública no se encuentra la de prestar el servicio de educación de manera directa, lo que motivó u originó la contratación de las demandantes fue la ejecución de los convenios celebrados por el Ministerio, cuyo objeto principal consistió en la gestión del programa de atención a la primera infancia. Radicación n.° 94588 SCLAJPT-10 V.00 2 Precisamente, dentro de los motivos de los acuerdos se señaló que dicho Ministerio viene desarrollando un programa orientado a la atención integral de la primera infancia, para subsidiar la atención integral a los niños y niñas menores de cinco años y/o hasta su ingreso al grado obligatorio de transición. Siendo ello así, es insostenible pregonar que la actividad desplegada por los promotores del proceso, con funciones relacionadas con la educación y cuidado de los niños y niñas menores de 5 años en situación de vulnerabilidad, sea extraña o ajena a las competencias, atribuciones y funciones propias de la entidad contratante y, en últimas, interesada en la ejecución de una misión asignada por la ley.
Además de lo anterior, no puede perderse de vista que al final del día, los convenios de marras y los demás actos y contratos celebrados para su ejecución, dependían de los recursos desembolsados por el ente ministerial, al tenor de los mismos documentos. Conviene no olvidar que para predicar la solidaridad del artículo 34 del estatuto laboral, esta Corte ha reiterado que lo relevante es que las actividades contratadas sean afines con las labores propias y ordinarias de la parte contratante.
Así se recordó en la providencia CSJ SL7789-2016: Como lo destaca el recurrente, la disposición legal que concibe la solidaridad entre el contratista independiente y el beneficiario de la obra por el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones de los trabajadores del primero, exige que las actividades que desplieguen uno y otro tengan el mismo giro ordinario o normal, vale decir tengan correspondencia en su objeto social.
No se trata en absoluto de que el verdadero empleador (contratista independiente) cumpla idénticas labores a las que Radicación n.° 94588 SCLAJPT-10 V.00 3 desarrolla quien recibe el beneficio de la obra, pero tampoco que cualquier labor desarrollada por éste pueda generar el pago solidario de las obligaciones laborales. En los términos del artículo 34 del C.S.T. es preciso que las tareas coincidan en el fin o propósito que buscan empresario y contratista; en otras palabras, que sean afines.
Por tanto, si en lo fundamental, el propósito era cumplir una política pública u obligaciones constitucional a cargo del Ministerio de Educación y el desarrollo del programa se financiaba con recursos dispuestos por ese ente, no resulta dable afirmar que no existía afinidad entre las funciones y competencias de aquel y la actividad desarrollada por el colegio en el que laboraron los demandantes.
En ese contexto, considero que el colegiado de instancia se equivocó al negar la responsabilidad solidaria del Ministerio de Educación Nacional, de cara a las obligaciones laborales a favor de los demandantes. Evidentemente, aquel era beneficiario del servicio contratado, en tanto perseguía el cumplimiento de objetivos afines a su misión legal y constitucional.
Un entendimiento como el prohijado por la mayoría, conlleva un freno para el acceso al mecanismo de protección previsto en el artículo 34 del estatuto laboral, que busca garantizar el pago de derechos laborales por vía de su extensión al obligado solidario beneficiado con el trabajo o servicio personal prestado por los demandantes. Fecha ut supra, Documento firmado electrónicamente por: Jorge Prada Sánchez Código de verificación: E4D60A1579CCB4C68EE855A6D7A6AD516D6196D5CB24D9C8706F7D880D4979EB Fecha: 2024-07-02