CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 48582 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente SL14019-2016 Radicación n.° 48582 Acta 29 Bogotá, D. C., diez (10) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por el apoderado del señor IVÁN ALONSO GARCÉS CARVAJAL contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín el 6 de agosto de 2010, dentro del proceso ordinario laboral que promovió contra el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA.

I.

ANTECEDENTES El señor Iván Alonso Garcés Carvajal instauró demanda ordinaria laboral en contra del Departamento de Antioquia, con el fin de obtener que se declarara que: (i) la terminación de su contrato de trabajo fue ilegal e injusta; (ii) se dio cuando estaba en curso un conflicto colectivo de trabajo; y (iii) estaba amparado por la garantía de fuero circunstancial.

Como consecuencia de lo anterior, pidió que fuera reintegrado al cargo que desempeñaba en el momento del despido, junto con el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación y hasta la de su reintegro. En lo que en rigor interesa al recurso extraordinario adujo que laboró, como trabajador oficial, para la llamada a juicio desde el 23 de junio de 1993 hasta el 6 de diciembre de 2005, data en que le fue notificada la terminación del vínculo laboral; que se desempeñó como Tecnólogo en Construcción, cargo que posteriormente cambió su denominación «por el genérico TECNICO (sic) » aunque «jurídicamente se le reconoció el derecho al cargo INGENIERO CIVIL o PROFESIONAL UNIVERSITARIO»; que estuvo afiliado a la organización sindical y se benefició de los acuerdos colectivos; que el sindicato, el 2 de noviembre de 2004, denunció la convención colectiva de trabajo, «y en la misma fecha presentó pliego de peticiones»; que no obstante que el ente territorial invocó como causa de la desvinculación la modificación de la estructura administrativa, ello no corresponde a la realidad, dado que a la fecha se encuentran vinculados un número importante de trabajadores oficiales, entre ellos varios del mismo cargo que él desempeñó; que el día 6 de diciembre de 2005, cuando fue notificado de su retiro del servicio, «estaba en trámite legal un pliego de peticiones», es decir, «se encontraba vigente el conflicto colectivo» y, por consiguiente, contaba con fuero circunstancial; y que agotó la reclamación administrativa.

La demandada al contestar se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; admitió como ciertos los hechos relacionados con la vinculación del actor y sus extremos temporales, y, en esencia, negó los demás. Adujo que el demandante no estaba amparado por la garantía de fuero circunstancial cuando fue despedido y que, de cualquier manera, el reintegro resultaba imposible ante la supresión de los cargos de la entidad.

Propuso las excepciones de inepta demanda por falta de requisitos formales, imposibilidad del reintegro por la supresión del cargo, compensación, pago, prescripción y caducidad, falta de causa para pedir, buena fe, y la que denominó «genérica» (sic). II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Laboral de Descongestión del Circuito de Medellín con providencia del 11 de diciembre de 2009, declaró que el despido efectuado por la demandada «estuvo precedido de una justa causa para dar por terminado el contrato de trabajo celebrado entre las partes» y así la absolvió de las pretensiones de la demanda e impuso costas a la parte vencida.

III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Al resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, a través de la sentencia del 6 de agosto de 2010, confirmó la decisión de primer grado. En lo que interesa al recurso extraordinario el Tribunal inicialmente indicó que no «es punto de discusión la vinculación del demandante con el Departamento de Antioquia entre el 23 de junio de 1993 y el 6 de diciembre de 2005 en calidad de trabajador oficial, ello, de conformidad con la respuesta al hecho segundo de la demanda, (fl. 58), y la sentencia del 5 de noviembre de 2002 del Tribunal Superior de Medellín en la que se le reconoce tal calidad, (fl.47 a 55)».

También estableció que para la fecha de terminación de la relación el actor «estaba amparado por el fuero circunstancial» sin embargo, aseveró que existe «una tensión entre el derecho al reintegro del servidor público con resguardo foral cuando es despedido por supresión del cargo en una entidad oficial, y la autonomía administrativa para proveerse su propia organización que la Constitución confiere a este tipo de entidades».

Para el juzgador el artículo 305 de la Constitución Política, al enlistar las funciones de los Gobernadores, les atribuye la de crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas, «así como suprimir o fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas (numerales 7o y 8°, respectivamente)».

Añadió que la jurisprudencia de las altas cortes ha dicho que esa función, «al igual que las atribuidas por la misma Carta en idéntico sentido, en sus respectivas esferas de competencia al Presidente de la República y a los alcaldes municipales, buscan la salvaguarda del interés público encarnado en los fines esenciales del Estado, entre ellos servir a la comunidad y promover la prosperidad general, por encima de los afanes de los particulares en sí mismo considerados».

Para apoyar tal aserción copió pasajes de las sentencias CSJ SL del 24 de ene. 2006, rad. 25132, y de la CC. T-69 del 26 de ene. 2001. Refiriéndose a la prueba documental aportada con la contestación de la demanda, mediante la cual se acreditan los trámites previos y los procedimientos concomitantes con la supresión de empleos observados por el ente territorial, sostuvo que era importante «resaltar la Ordenanza N° 15 del 27 de octubre de 2004, mediante la cual la Asamblea Departamental facultó al señor Gobernador del Departamento de Antioquia para que expidiera los decretos por los cuales podía modificar la Estructura de la Administración Departamental, " única y exclusivamente referida a la Secretaría de Infraestructura Física", autorizándolo a suprimirla en aplicación del artículo 209 de la Constitución Política, (fl. 103)».

En esa dirección, dijo que con los Decretos 2104 y 2109 ambos del 28 de octubre de 2004 y 2153 del 5 de diciembre de 2005: (i) se realizó un estudio técnico cumpliendo con los parámetros y metodologías para la modificación y reorganización de la secretaria de infraestructura física y por ello se «dispuso la supresión de diversas Unidades Estratégicas de Gestión, entre ellas la Dirección de Conservación de Vías de la Dirección Técnica de la entidad, dependencia a la cual estaba adscrito el demandante (fl. 50)», (ii) se dispuso no prorrogar los contratos de trabajo de los trabajadores oficiales de la misma Secretaría, entre los que se encuentra el del demandante (fls. 118 y siguientes), y (iii) se terminaron los contratos de trabajo de «trabajadores oficiales adscritos a la antigua Secretaria de Infraestructura Física como supresión del cargo como consecuencia de la reestructuración administrativa efectuada en dicha dependencia, así como por el vencimiento del plazo presuntivo del contrato y por la suspensión de labores superior a ciento veinte días, contratos entre los cuales se encontraba el del demandante (fl. 141 al 146)».

Teniendo como báculo lo anterior, el juez de segundo grado arguyó que el Departamento de Antioquia «actuó de manera legal al terminar el contrato de trabajo del señor Iván Alonso Garcés Carvajal mediante el comunicado obrante de folios 19 y 20, a través del cual se le indican los motivos generadores de tal decisión, ello, de conformidad con el artículo 305 de la Constitución Política, norma que consagra las funciones de los Gobernadores atribuyéndoles las de crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias», y al existir una justa causa para terminar el vínculo laboral, no es «factible el reintegro pretendido con base en el Decreto 2351 de 1965, pues ni siquiera el mismo procede al liquidarse una dependencia, aún con un empleado o trabajador que tenga fuero sindical, el que esta (sic) protegido por la Constitución Política, y por los convenios internacionales 87, 98, 135, además de la recomendación 146 de la OIT».

Al finalizar, fue contundente en advertir que «en el hipotético caso de ser procedente el reintegro, existe en la actualidad una imposibilidad jurídica y material para ordenar el reintegro del demandante al cargo que venía ocupando en la secretaría en cuestión, o incluso a otro cargo equivalente, por la supresión de que fueron objeto tanto el empleo mismo como la dependencia a la cual pertenecía. En su lugar procedía, como en efecto lo reconoció el Departamento, la indemnización integral en cuantía de $63.761.390, según se infiere de las liquidaciones de folios 153 al 157».

Así, confirmó en su integridad la providencia. IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por el apoderado de la parte demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver. V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el recurrente que la Corte case la sentencia recurrida y que, en sede de instancia, revoque la decisión emitida por el juzgador de primer grado y se acceda a las súplicas de la demanda.

Con tal propósito formula tres cargos, por la causal primera de casación laboral, que no fueron replicados y que proceden a ser examinados por la Corte. VI. CARGO PRIMERO Ataca la sentencia por vía directa, en la modalidad de interpretación errónea « del artículo 25 del Decreto 2351 de 1965, 467, 468 y 469 del C.S. del T., 1, 2, 3, 9, 19, 40, 55 ibídem, en armonía con los artículos 10 del Decreto 1373 de 1966, 39 y 93 de la C.N., las Leyes 26 y 27 de 1976 que incorporaron a la legislación interna los convenios 87 y 98 de la O.I.T., artículo 1 del Decreto 904 de 1951, artículo 357, numeral 2 y 479 del C.S. del T. Artículos 25, 40, 48 y 53 de la Constitución Nacional.» Asevera que a la luz del artículo 18 del Código Sustantivo del Trabajo «…es palmar que cualquier norma de derecho social, se le debe fijar su alcance y sentido, teniendo en cuenta estas directrices legales que fija la Codificación Sustantiva Laboral, a fin de poder cumplir los cometidos que el Estado Social y Democrático de Derecho se fija con relación al sector trabajador.» Enseguida copia los artículos 39 de la Constitución Política, 16 de la «…Convención de Costa Rica », 2º del Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, 25 del Decreto 2351 de 1965, 10 del Decreto 1373 de 1966 y sostiene que «…ninguna de las disposiciones transcritas exige que la protección foral desaparezca porque los cargos se hayan suprimido, pues una cosa es cuando la Entidad ha sido liquidada y otra muy distinta cuando se suprimen algunos empleos o dependencias, casos en los cuales el trabajador podrá ser reubicado en otro similar o en otra dependencia, siempre teniendo como norte la especial protección que el Estado propende por el trabajo humano, como forma de lograr no solo el desarrollo del ser humano, sino el de los pueblos.» Añade que de existir una «tensión» entre dos derechos como el del Estado de reestructurar las entidades y el de los trabajadores de mantener la estabilidad en el empleo, el conflicto «siempre deberá ser desatado a favor del trabajador, porque así lo impone no solo el canon 53 (…) », los artículos 20 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo, sino las sentencias de la Corte Constitucional (C-168 de 1995) y de esta Corporación, como las del 16 de sep. 2008, rad. 33004 y 28 de abr. 2009, rad. 35252.

VII. CONSIDERACIONES En esencia, lo que se plantea en el cargo es un debate jurídico relacionado con la «tensión» normativa que en algunos casos se genera entre la garantía de estabilidad laboral, derivada del denominado fuero circunstancial, y la potestad legítima de las entidades del Estado de reorganizarse y estructurar sus plantas de personal de acuerdo con sus necesidades.

Concretamente, para la censura, ante este tipo de contradicciones entre garantías de estabilidad laboral y realidades administrativas como la supresión de un cargo, la respuesta que más se adecúa al ordenamiento jurídico es el respeto de la estabilidad, por virtud de principios constitucionales como el de favorabilidad. Esta sala ya tuvo oportunidad de elucidar los planteamientos expuestos por el recurrente, mediante sentencia CSJ SL8939-2015, del 8 de jul. 2015, rad.46616, al estudiar un fallo dictado por el mismo Tribunal de Medellín, en un proceso precisamente seguido en contra del Departamento de Antioquia, así: En torno a dicha temática, contrario a lo que arguye la censura, esta Sala de la Corte ha adoctrinado que las cláusulas que disponen el reintegro de trabajadores, bien que provengan de disposiciones legales, acuerdos convencionales o garantías como el fuero circunstancial, en tanto intereses particulares, deben ceder ante intereses generales como los que se traducen en las facultades del Estado de reorganizar, suprimir y liquidar sus entidades administrativas, y, como consecuencia, eliminar cargos.

Ante dicho panorama, se ha precisado, las medidas de reintegro se tornan de imposible cumplimiento. (Ver CSJ SL, 13 abr. 2010, rad. 33888, CSJ SL, 6 jul. 2011, rad. 39325, entre muchas otras). Esa misma doctrina ha sido morigerada para los casos en los que las reestructuraciones administrativas provienen de las mismas entidades, se limitan a la supresión de cargos y no encuentran respaldo en el resguardo de bienes de interés superior.

En tal caso, ha dicho la Corte, no puede concluirse automáticamente que el reintegro es de imposible acatamiento, sino que es necesario verificar que la reorganización y supresión de cargos estuvo precedida de estudios especializados que aconsejen el reordenamiento administrativo, de manera que se acredite el cumplimiento y realización de intereses superiores, que prevalezcan sobre los derechos colectivos e individuales de los trabajadores.

En la sentencia CSJ SL, 16 sep. 2008, rad. 33004, reiterada, entre otras, en la CSJ SL576-2013 y CSJ SL16218-2014 (…) Ahora bien, desde el punto de vista estrictamente jurídico, que corresponde a la orientación del cargo, el Tribunal no desconoció la referida doctrina, pues advirtió que en casos como en el presente surgía una «…tensión entre el derecho al reintegro del servidor público con resguardo foral cuando es despedido por supresión del cargo en una entidad oficial, y la autonomía administrativa para proveerse su propia organización que la Constitución confiere a este tipo de entidades.» Y tampoco puede decirse que el Tribunal hubiera concluido automáticamente la imposibilidad del reintegro, para acusarlo de un error hermenéutico, pues, en primer lugar, tuvo en cuenta que no solo se había suprimido el empleo que tenía el actor sino toda la dependencia en la que laboraba, además de que citó varios documentos como la Ordenanza No. 15 del 27 de octubre de 2004, a través de la cual se facultó al Gobernador de Antioquia para modificar la estructura de la administración departamental «…única y exclusivamente referida a la Secretaría de Infraestructura…»; el Decreto 2104 del 28 de octubre de 2004, que dispuso la supresión de, entre otras, la Dirección de Conservación de Vías de la Dirección Técnica, a la cual estaba adscrito el demandante; el Decreto 2105 del 28 de octubre de 2004, por medio del cual se suprimieron, entre otros, los cargos de Almacenista; el Decreto 2109 del 28 de octubre de 2004, que estableció la no prórroga de los contratos de trabajo de los trabajadores de esa dependencia, dentro de los que se encontraba el actor; el Decreto 1891 de la misma fecha, que definió la suspensión de las actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas de la Secretaría de Infraestructura Física, a partir de un estudio técnico en el que se destacaban las dificultades y costos del ejercicio de dicha labor, directamente por el Departamento.

(…) A partir de lo anterior, como conclusión, expuso que «…existe en la actualidad una imposibilidad jurídica y material para ordenar el reintegro del demandante al cargo que venía ocupando en la secretaría en cuestión, o incluso a otro cargo equivalente, por la supresión de que fueron objeto tanto el empleo mismo como la dependencia a la cual pertenecía. En su lugar procedía, como en efecto lo reconoció el Departamento, la indemnización sustitutiva del reintegro que fue efectivamente cancelada en cuantía de $35.532.033., según se infiere de las liquidaciones de folios 173/174.» Desde luego que lo explicado es dable trasladarlo al asunto bajo examen, dada la similitud de los supuestos fácticos y jurídicos estudiados, por lo que el Tribunal no incurrió en los dislates enrostrados por el censor.

Puestas las cosas en esa dirección, el cargo no sale avante. VIII. CARGO SEGUNDO Acusa la sentencia por vía directa, en la modalidad de infracción directa « de los artículos 1, 3, 7, 44, 45, 47, 48, 49 y 50 del C.C.A., lo que condujo a que se dejara de aplicar el artículos (sic) 25 del Decreto 2351 de 1965, 467, 468 y 469 del C.S. del T., 1, 2, 3, 9, 19, 40, 55 ibídem, 8 del Decreto 2351 de 1965.

Artículos 25, 40, 48 y 53 de la Constitución Nacional. Después de transcribir apartes del fallo impugnado, el recurrente aduce que el juez de apelación incurrió en error al haber considerado que los actos administrativos que dispusieron la modificación de la estructura administrativa y la desvinculación del demandante producían efectos desde la fecha de su expedición y no desde cuando se notificaron en debida forma, en las condiciones establecidas en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo.

Como soporte de sus afirmaciones, cita apartes de la sentencia de la Corte Constitucional C 620 de 2004, a la vez que explica que cuando la demandada desvinculó al demandante sin antes notificarlo de la decisión, por los medios establecidos legalmente, quebrantó su derecho al debido proceso y a la estabilidad laboral. Afirma que «…antes del 15 de diciembre de 2004 no hubo notificación de la desvinculación y por lo tanto es ineficaz cualquier actuación cumplida antes de esa calenda, lo que de paso permite inferir que para la fecha de notificación el demandante estaba amparado por el fuero circunstancial y por lo tanto, el despido es ineficaz, resultando procedentes las pretensiones de la demanda.

Entonces, como las normas imponen que el acto se dé a conocer de manera personal al administrado, nunca puede entenderse que con su simple emisión se entienda comunicado a la parte interesada.» IX. CONSIDERACIONES El cargo se exhibe desenfocado, pues como se recuerda el juez de alzada no concluyó, como lo quiere hacer ver el recurrente que «los actos administrativos que dispusieron la modificación de la estructura administrativa y la desvinculación del demandante producían efectos desde la fecha de su expedición y no desde cuando se notificaron en debida forma», por lo que el Tribunal no pudo haber incurrido en los errores jurídicos que se le achacan.

El cargo así presentado se desestima. X. CARGO TERCERO Ataca la sentencia por la vía indirecta, en la modalidad de aplicación indebida, de los «artículos 25 del Decreto 2351 de 1965, 467, 468 y 469 del C. S. del T., 1, 2, 3, 9, 19, 40, 55 ibídem, 8 del Decreto 2351 de 1965, artículos 1, 3, 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo. Artículos 25, 48 y 53 de la Constitución Nacional».

Relaciona como errores evidente de hecho: 1-. DAR POR DEMOSTRADO, SIN ESTARLO, QUE AL DEMANDANTE SE LE DESVINCULO (sic) EL 05 DE DICIEMBRE DE 2005. 2.- NO DAR POR DEMOSTRADO, ESTANDOLO (sic), QUE AL DEMANDANTE LO ABRIGABA EL FUERO CIRCUNSTANCIAL. 3-DAR POR DEMOSTRADO, SIN ESTARLO, QUE CON EL DECRETO DE SUPRESIÓN DEL CARGO Y LA CARTA DE FOLIOS 19 Y 20, SE LE NOTIFICÓ AL DEMANDANTE LA DESVINCULACION (sic) DEL CONTRATO.

Como pruebas erróneamente valoradas denuncia los documentos de folios 19, 20, 50, 103, 106 al 128 y 141 a 146, 194, 153 a 157. El recurrente, tras referirse a los artículos 25 de la Constitución Política y 18 del Código Sustantivo del Trabajo, y de sostener que en el plenario obran las autorizaciones y los actos por medio de los cuales se autoriza al Gobernador del Departamento para modificar la estructura orgánica de la administración Departamental entre las que se encuentra aquél en que laboraba el demandante, el Decreto 2105 de 2004 emanado del Gobernador en que se ordena de manera genérica la supresión de unos cargos sin indicar en que personas habría de recaer tal orden, con fecha octubre 28 de 2004 y el Decreto 2109 de 2004, por el cual se ordena en concreto no prorrogar los contratos de trabajo de una serie de trabajadores, incluido el señor IVÁN ALONSO GARCÉS CARVAJAL, con fecha octubre 28 de 2004, sostiene que en este «acto administrativo no parece nota alguna, ni constancia de notificación al demandante, que su contrato de trabajo con la administración había fenecido, y por ello, ante la ausencia de esa nota, es evidente que el demandante no conocía su contenido y por ende el acto solo puede surtir efectos a partir de la notificación» y «como la desvinculación del demandante se entiende efectuada en diciembre 05 de 2005, fecha para a (sic) cual se encontraba protegido por el fuero circunstancial a que alude el artículo 25 del decreto 3251 de 1965, dado que, como lo dejó sentado el Tribunal y no lo discute el ataque, se había presentado un pliego de peticiones al empleador».

Por tanto, añade, que es ostensible el yerro el Tribunal, al concluir, «equivocadamente, que la terminación del vínculo laboral había sido mediante comunicado de folios 19 y 20 dislate que además es trascendente porque fue el motivo para que Tribunal confirmara la sentencia de primea (sic) y de paso denegara las pretensiones aducidas en la demanda».

XI. CONSIDERACIONES Memórese que el Tribunal dio por probado lo siguiente: (i) que «la vinculación del demandante con el Departamento de Antioquia entre el 23 de junio de 1993 y el 6 de diciembre de 2005 en calidad de trabajador oficial, ello, de conformidad con la respuesta al hecho segundo de la demanda, (fl. 58), y la sentencia del 5 de noviembre de 2002 del Tribunal Superior de Medellín en la que se le reconoce tal calidad, (fl.47 a 55)»; y (ii) que para la fecha de terminación de la relación el actor «estaba amparado por el fuero circunstancial» pero, sin embargo, que existía «una tensión entre el derecho al reintegro del servidor público con resguardo foral cuando es despedido por supresión del cargo en una entidad oficial, y la autonomía administrativa para proveerse su propia organización que la Constitución confiere a este tipo de entidades», tensión que definió en favor de la administración a la luz de lo dispuesto en el artículo 305 de la Carta Magna.

Desde el umbral se observa que aunque el Tribunal jamás desconoció que para la data en que culminó el vínculo laboral, en el seno de la demandada había un conflicto colectivo y que por consiguiente, el actor gozaba de la garantía de fuero circunstancial, y que no accedía a las súplicas del libelo en tanto se percató de que el Departamento de Antioquia había obrado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 305 de la Constitución Política, si incurrió en un dislate al afirmar que la causa de desvinculación era justa, pues aunque la terminación del contrato de trabajo por la supresión de cargos debido a la reestructuración de la administración es legal, no por ello deviene en que sea justa de conformidad con la ley.

Así las cosas el cargo resulta fundado, sin embargo, en sede de instancia la Sala llegaría a la misma conclusión absolutoria como se dijo al resolver el primer cargo, dado la preponderancia del interés general sobre el particular, por lo que no prosperará la acusación. Sin costas en el recurso de casación. XII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el 6 de agosto de 2010, por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, dentro del proceso ordinario laboral que promovió el señor IVÁN ALONSO GARCÉS CARVAJAL contra el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA.

Sin costas en el recurso de casación. Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 PAGE 18