Radicación n.° 67051 DOLLY AMPARO CAGUASANGO VILLOTA Magistrada ponente SL1339-2019 Radicación n.° 67051 Acta 12 Bogotá, D. C., diez (10) de abril de dos mil diecinueve (2019). La Corte decide el recurso de casación interpuesto por ALEYDA CARVAJAL DE SÁNCHEZ contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali, el 7 de noviembre de 2013, en el proceso ordinario laboral que instauró contra EMCALI EICE ESP.

I.

ANTECEDENTES Aleyda Carvajal de Sánchez llamó a juicio a Emcali EICE ESP con el fin de que se declare la nulidad del oficio n.° 830 del 24 de enero de 2007 y se ordene el reconocimiento del reajuste de la pensión de jubilación, conforme a lo previsto por el artículo 116 de la Ley 6 de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 del mismo, junto con el pago de las diferencias retroactivas y las costas y agencias en derecho.

Fundamentó sus pretensiones en que a través del Acuerdo Municipal 050 del 1 de diciembre de 1961, se constituyó el establecimiento público denominado Empresas Municipales EMCALI; que a través de Resolución 1205 de 3 de abril de 1980 le fue reconocida la pensión de jubilación al reunir los requisitos exigidos en la ley y que el día 9 de noviembre de 2006, con ocasión de lo dispuesto por el artículo 116 de la Ley 6 de 1992, solicitó el reconocimiento del reajuste previsto en tal disposición, el cual fue negado a través de oficio del 24 de enero de 2007 (f.° 25 a 39).

El proceso fue tramitado ante el Juzgado Quince Administrativo de Cali; sin embargo, mediante auto del 16 de diciembre de 2009 el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad de todo lo actuado y ordenó remitir el proceso por competencia a los juzgados laborales de Cali (f.° 143c a 143f). El Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cali a través de proveído del 27 de abril de 2010 admitió la « demanda ordinaria laboral» y ordenó notificar la demanda a la empresa convocada a juicio (f.° 146).

Emcali EICE ESP, al dar respuesta a la demanda se opuso a las pretensiones. En cuanto a los hechos, aceptó el reconocimiento pensional, la solicitud elevada y la negativa dada al reajuste reclamado; frente a los demás hechos dijo que no tenían tal calidad. En su defensa adujo que no había lugar al reajuste previsto por el artículo 116 de la Ley 6 de 1992 y Decreto Reglamentario 2108 del mismo año, por cuanto tales disposiciones no cobijaban a sus trabajadores al no pertenecer al orden nacional.

Propuso como excepciones las de prescripción, inexistencia del derecho, carencia del derecho, cobro de lo no debido, «inconstitucionalidad» y la innominada (f.os 154 a 164 y 187 a 189). SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Séptimo Laboral de Descongestión del Circuito de Cali, mediante sentencia del 31 de mayo de 2013, resolvió:

PRIMERO: DECLARAR PROBADAS las excepciones de INEXISTENCIA DEL DERECHO, CARENCIA DEL DERECHO y COBRO DE LO NO DEBIDO propuestas por la apoderada judicial de la demandada EMCALI EICE ESP.

SEGUNDO: ABSOLVER al demandado EMCALI EICE ESP […] de todas las pretensiones formuladas en su contra, por la demandante ALEYDA CARVAJAL DE SÁNCHEZ, con esta demandada.

TERCERO: CONDENAR en COSTAS a la parte demandante teniéndose como agencias en derecho la suma de cien mil pesos ($100.000). Tásense por la Secretaria del juzgado oportunamente.

CUARTO: En caso de no ser apelada la presente demanda SURTASE el grado jurisdiccional de consulta ante la Sala Laboral del Honorable Tribunal Superior de Cali. (f.° 235 a 253). SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali, al conocer del proceso en grado jurisdiccional de consulta, a través de la sentencia del 7 de noviembre de 2013 confirmó la decisión apelada y no impuso costas en esa instancia (f.° 5 a 11 del cuaderno del Tribunal).

En lo que interesa al recurso extraordinario, el juez de alzada señaló que no era materia de discusión entre las partes la calidad de pensionada de la demandante, su condición de trabajadora oficial y la « naturaleza territorial de la entidad demandada», la cual estaba ampliamente demostrada en las pruebas allegadas al proceso. Luego de transcribir el artículo 116 de la Ley 6 de 1992 y 1 del Decreto 2108 de 1992, señaló que en la jurisdicción ordinaria existen múltiples pronunciamientos en los que se ha señalado que la intención del legislador fue establecer como beneficiarios de ese reajuste a los empleados públicos del orden nacional, sin que en ningún momento tal beneficio pueda extenderse a los de nivel territorial.

Precisó que tal criterio ha sido acogido por esta Corporación, la cual ha estimado inocua la aspiración de empleados oficiales de nivel territorial frente al reconocimiento del reajuste pensional de la Ley 6 de 1992, en tanto la ley es clara en precisar a sus beneficiarios. Para el efecto, citó las sentencias CSJ SL 17 jul. 2002, rad. 19189, CSJ SL, 13 may. 2003, rad. 22107.

Resaltó que la condición de trabajadora oficial al servicio de Emcali, «entidad territorial», desdibujaba las pretensiones de la promotora del proceso toda vez que la Ley 6 de 1992 estaba dirigida a los empleados del Estado del orden nacional, razón por la que, «siendo claro el tenor de la ley, no es dable a su intérprete darle unos alcances distintos o hacerle producir efectos en ámbitos diferentes».

Por último, indicó que si bien en la sentencia C-531 de 1995 la Corte Constitucional estableció el alcance de la declaratoria de inexequibilidad y señaló que quienes hayan sido beneficiarios del reajuste dentro del término de vigencia del artículo 116 de la Ley 6 de 1992 tienen derecho a exigirlo, incluso, después de haber sido retirada del ordenamiento jurídico, tal beneficio no cobija a la actora, porque pese a que la prestación fue reconocida con anterioridad al 1 de enero de 1989, no hace parte de los pensionados del orden nacional sino del nivel territorial, razón por la cual, no puede invocar la aplicación de la ley que se encuentra por fuera del ámbito jurídico.

RECURSO DE CASACIÓN El recurso fue interpuesto por la parte demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, por lo que se procede a resolver. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN La recurrente pretende que la Corte case totalmente la sentencia impugnada para que, en sede de instancia, revoque el fallo de primer grado y, en su lugar, conceda las pretensiones impetradas en la demanda inicial.

Con tal propósito formula un cargo, el cual fue replicado por la demandada. CARGO ÚNICO Acusa la sentencia de violar por la vía directa, en la modalidad de «no aplicación» en relación con los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996, lo que condujo a la violación por inaplicación de los artículos 1, 2 y 4 del Decreto 2108 de 1992. En la demostración del cargo, dice que el juez de apelaciones al resolver lo relativo al reajuste de la pensión de jubilación de la actora, conforme a lo previsto por el artículo 116 de la Ley 6 de 1992, en concordancia con lo decidido por la Corte Constitucional en sentencia C-531 de 1995, no aplicó lo preceptuado en los artículo 46 y 48 de la Ley 270 de 1996 sobre reglas de los efectos de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional y alcance de las decisiones proferidas en ejercicio del control de constitucionalidad.

Señala que la Corte Constitucional en la providencia referida, si bien declaró inexequible el artículo 116 fijó los alcances del mismo preservando el reajuste pensional a favor de todos los pensionados del Estado, de ahí que posteriormente, a través de acciones de tutela hubiera concedido el reajuste a los pensionados del orden territorial (CC T-030 de 2011).

En ese sentido, dice, la prerrogativa prevista por el artículo 116 de la Ley 6 de 1992 tuvo vigencia desde el momento de su expedición hasta el 20 de noviembre de 1995, fecha en la que mediante el fallo C-531 de 1995 fue declarado inexequible, y surtió efectos para todos los pensionados quienes adquirieron el derecho dentro del aludido interregno. Indica que el juez de apelaciones en clara rebeldía a lo decidido por la Corte Constitucional en sentencia C-531 de 1995, violó lo dispuesto en los artículo 46 y 47 de la Ley 270 de 1996 y le negó a la actora el reajuste pensional reclamado.

RÉPLICA El demandado se opone al cargo, para lo cual sostiene que la decisión emitida por el Tribunal estuvo sustentada en la jurisprudencia de esta Corte y en la sentencia CC C-531 de 1995, por lo que debía encauzar el ataque por la vía directa, bajo la modalidad de interpretación errónea. Agrega que el Colegiado sí tuvo en cuenta la sentencia C-531 de 1995 y la posibilidad de conceder los reajustes de la ley durante la vigencia de la misma, solo que estimó que para ello era menester tener la calidad de empleado del orden nacional, la cual no cumple la convocante; postura acorde con la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, según la cual, los reajustes de la Ley 6 de 1992 únicamente están dirigidos a los pensionados del sector público nacional y no a los del sector territorial.

CONSIDERACIONES Dada la vía escogida por el censor, no son objeto de discusión los siguientes supuestos fácticos establecidos por el Tribunal: (i) que la actora fue pensionada por EMCALI EICE ESP mediante Resolución 1205 del 3 de abril de 1980; (ii) que ostentó la calidad de trabajadora oficial y, (iii) que la demandada era una entidad de naturaleza territorial, por lo cual la demandante era pensionada del orden territorial.

El reparo de la recurrente se centra en que el juez de apelaciones desconoció lo previsto por los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996, lo que condujo a la violación de los artículos 116 de la Ley 6 de 1992 y 1, 2 y 4 del Decreto 2108 del mismo año, en la medida que, estima, pese a que la Corte en sentencia C-531 de 1995 declaró de inexequibilidad del artículo 116 aludido, preservó el derecho al reajuste pensional a favor de todos los pensionados del Estado.

Pues bien, no le asiste razón a la recurrente en su reparo, ya que el reajuste contemplado por el artículo 116 de la Ley 6 de 1992 únicamente estuvo previsto a favor de los pensionados del orden nacional, sin que tal beneficio se hubiera hecho extensivo a los pensionados del orden territorial, condición que no fue variada en modo alguno por la Corte Constitucional en la sentencia C-531 de 1995, tal y como pasa a explicarse: De un lado, el artículo 116 de la Ley 6 de 1992 contempló un ajuste a las pensiones del sector público nacional con el fin de compensar las diferencias de los aumentos de salario y de las pensiones de jubilación del sector público nacional efectuados con anterioridad al año 1989, siempre y cuando la prestación hubiera sido reconocida con anterioridad al 1 de enero de ese año. Así, la Corte ha considerado que tal disposición ordenó una nivelación pensional en el sector público nacional a fin de garantizar el poder adquisitivo de las pensiones causadas con antelación al año 1989 y que fueron afectadas por la inflación y por existir diferencias con los aumentos de salario decretados anualmente para esta clase de servidores o para dicho sector.

En esa dirección se ha indicado que el referido reajuste únicamente cobijó a los pensionados del orden nacional, sin que pueda hacerse extensivo a los pensionados del orden territorial o distrital, so pena de desbordar el querer del legislador y hacerle producir a la norma efectos en ámbitos diferentes. En providencia CSJ SL, 11 dic. 2003, rad. 22107, reiterada en CSJ SL15775-2014, al analizar el reajuste hoy reclamado, la Corte consideró: El tema relativo a la aplicabilidad de los artículos 116 de la ley 6ª de 1992 y 2º del decreto 2108 del mismo año a los servidores del orden distrital, ya ha sido definido por esta Corporación en el sentido de descartar su extensión a los pensionados de dicho ámbito.

Así, basta remitirse a lo precisado en sentencia del 13 de mayo de 2003, reiterada el pasado 12 de noviembre, al analizar un caso bajo los mismos supuestos de hecho, en los siguientes términos: “El Tribunal consideró que los reajustes pensionales pretendidos con sustento en el Decreto 2108 de 1992 no son procedentes en la medida en que tal normatividad “sólo es aplicable a las pensiones de los servidores del sector público nacional.”, mientras que para la acusación, esa preceptiva también se extiende a otros órdenes territoriales por razón de algunos principios constitucionales, en especial el de igualdad y el referido al obligado incremento pensional y toda vez que considera que aquel alcance dado a la norma va en contravía de las decisiones proferidas por el Consejo de Estado, que se apartan de la expresión “orden nacional” contenida en aquel Decreto.

“Pues bien, las razones a que alude la impugnación no son suficientes para concluir que la normatividad acusada fue erróneamente interpretada, puesto que es claro su tenor al disponer: “Artículo 1º.- Las pensiones de jubilación del Sector Público del Orden Nacional reconocidas con anterioridad al 1º de enero de 1989 que presenten diferencias con los aumentos de salarios serán reajustadas a partir del 1º de enero de 1993, 1994 y 1995 así (..).

(Decreto 2108 DE 1992). “En igual sentido el art. 116 de la Ley 6ª de 1992 previó: “ Ajuste a pensiones del sector público nacional. Para compensar las diferencias de los aumentos de salarios y de las pensiones de jubilación del sector público nacional, efectuados con anterioridad al año 1989, el Gobierno Nacional dispondrá gradualmente el ajuste de dichas pensiones, siempre que se hayan reconocido con anterioridad al 1º de enero de 1989.

“Los reajustes ordenados en este artículo, comenzarán a partir de la fecha dispuesta en el decreto reglamentario correspondiente, y no producirán efecto retroactivo.” (Subrayas fuera del texto original). “Vistas las normas censuradas, y en especial las expresiones resaltadas en las anteriores transcripciones, es menester anotar que existe total claridad respecto a las pensiones susceptibles de los reajustes allí previstos, esto es, las del orden nacional, sin que puedan, en consecuencia, hacerse extensivos tales incrementos a otros niveles territoriales puesto que de hacerse así se desbordaría el querer del legislador; y siendo claro el tenor de ley, no es dable a su intérprete darle unos alcances distintos o hacerle producir efectos en ámbitos diferentes.

“Al respecto vale la pena reproducir el aparte pertinente de la sentencia de radicación 18189 del julio de 2002, dictada en un proceso adelantado contra la misma demandada EMPRESA DISTRITAL DE TELECOMUNICACIONES DE BARRANQUILLA, en el cual se precisó sobre el punto que: “..De todos modos, no está por demás señalar que de concluirse acerca de la aplicabilidad de tales preceptos, ellos únicamente lo serían respecto de pensiones del orden Nacional, pues así está dispuesto en sus textos, de tal manera que habría que descartar su extensión a los pensionados del ámbito Departamental y Municipal, como es el caso de los demandantes, ello sin perder de vista que tales normas fueron declaradas inconstitucionales por sentencia C-531 de la Corte Constitucional, que desde luego no permite entonces su legal aplicación.”.

“Y sea oportuno señalar que tampoco en este caso se desconoció la declaratoria de inconstitucionalidad contenida en la sentencia C-531 de 1995 respecto de las normas cuya interpretación errada acusó la impugnación” (rad.19928). De otro lado, no es cierto lo afirmado por la recurrente en punto a que con ocasión de la sentencia C-531 de 1995 tal beneficio se hizo extensivo a los pensionados del orden territorial.

Se afirma lo anterior porque a través de tal providencia se declaró inexequible el artículo 116 de la Ley 6 de 1992 pero se previó que, en aplicación de los principios de buena fe y la protección de los derecho adquiridos, tal determinación solo tendría efectos hacia futuro y se haría efectiva a partir de la notificación de ese fallo, por lo que las entidades encargadas del pago de las pensiones a que se refería tal disposición no podía dejar de aplicar los incrementos ordenados por la misma y que no habían sido realizados al momento de notificarse tal decisión. En efecto, la Corte precisó: Unidad normativa y efectos de la sentencia. 12- Es pues claro que el artículo 116 desconoce la unidad de materia de la Ley 6° de 1992.

Ahora bien, el actor no demandó en su integridad ese artículo sino únicamente la expresión "nacional" del título y del inciso primero. Sin embargo, no puede la Corte declarar únicamente inexequibles esas palabras, por cuanto se estaría manteniendo en el ordenamiento el resto de ese artículo, que no sólo forma indudable unidad normativa con las expresiones acusadas sino que también desconoció la regla de la unidad de materia.

Por ello la Corte, aplicando el artículo 6º Decreto 2067 de 1991, procederá a declarar inexequible, en su integridad, el artículo 116 de la Ley 6° de 1992. 13- La Corte ha señalado que es a ella a quien corresponde fijar los efectos de sus sentencias, a fin de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución. En este caso, esta Corporación considera que, en virtud de los principios de buena fe (CP art. 83) y protección de los derechos adquiridos (CP art. 58), la declaración de inexequibilidad de la parte resolutiva de esta sentencia sólo tendrá efectos hacia el futuro y se hará efectiva a partir de la notificación del presente fallo.

Esto significa, en particular, que la presente declaratoria de inexequibilidad no implica que las entidades de previsión social o los organismos encargados del pago de las pensiones puedan dejar de aplicar aquellos incrementos pensionales que fueron ordenados por la norma declarada inexequible y por el Decreto 2108 de 1992, pero que no habían sido efectivamente realizados al momento de notificarse esta sentencia, por la ineficiencia de esas mismas entidades, o de las instancias judiciales en caso de controversia.

En efecto, de un lado, el derecho de estos pensionados al reajuste es ya una situación jurídica consolidada, que goza entonces de protección constitucional (CP art. 58). Mal podría entonces invocarse una decisión de esta Corte, que busca garantizar la integridad de la Constitución, para desconocer un derecho que goza de protección constitucional.

De otro lado, en virtud del principio de efectividad de los derechos (CP art. 2º) y eficacia y celeridad de la función pública (CP art. 209), la ineficiencia de las autoridades no puede ser una razón válida para desconocer los derechos de los particulares. Nótese en efecto que tanto el artículo 116 de la Ley 6º de 1992 como el Decreto 2108 de 1992 ordenaban una nivelación oficiosa de aquellas pensiones reconocidas antes de 1989 que presentaran diferencias con los aumentos de salarios, por lo cual sería discriminatorio impedir, con base en esta sentencia de inexequibilidad, que se haga efectivo el incremento a aquellos pensionados que tengan derecho a ello.

De ahí, la Sala ha estimado que si bien la declaratoria de inexequibilidad del artículo 116 de la Ley 6 de 1992 no impide que los reajustes pensionales ordenados por tal disposición sean exigibles tratándose de pensionados que hubieran adquirido el derecho dentro del término de vigencia de ese precepto, en ninguna de las consideraciones de la sentencia de la Corte Constitucional se señaló que esos efectos deberían extenderse a jubilados distintos a los del orden nacional.

En tales condiciones, no se está en presencia de un derecho susceptible de protección respecto de los pensionados de orden territorial, ya que nada se dispuso en la sentencia citada respecto de ellos, razón por la cual, al ser un hecho no controvertido en esta sede que la actora tenía la calidad de pensionada del orden territorial, no es beneficiaria del reajuste debatido.

Al respecto, la providencia CSJ SL, 13 oct. 2004, rad. 23253, citada en la sentencia CSJ SL, 1 nov. 2011, rad. 36640, señaló: Pues bien, las aludidas disposiciones ordenaron una nivelación pensional en el sector público nacional, con el fin de garantizar el poder adquisitivo de las pensiones causadas con antelación al año 1989, y que se habían visto afectadas no solo por los ciclos económicos inflacionarios sino por existir diferencias con los aumentos de salarios, que no son otros que los que haya decretado anualmente el gobierno nacional para esa clase de servidores o para dicho sector con anterioridad a esa anualidad.

De suerte que, las normas en comento se refieren específicamente a la posibilidad de reajustar las pensiones pero de los pensionados del orden nacional, sin hacer ninguna clase de extensión a los del nivel territorial. Al respecto esta Sala de la Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse en numerosas ocasiones, fijando su propio criterio, no habiendo motivo para modificarlo, en sentencia del 13 de noviembre de 2003 radicado 21821, reiteró: “( ) El tema relativo a la aplicabilidad de los artículos 116 de la ley 6ª de 1992 y 2º del decreto 2108 del mismo año a los servidores del orden territorial, ya ha sido definido por esta Corporación en el sentido de descartar su extensión a los pensionados de dicho ámbito. […] Ahora bien, en lo atinente a la sentencia C-531 de 1995 que declaró la inexequibilidad del artículo 116 por desconocer la unidad de materia de la Ley 6° de 1992, que según el recurrente hace aplicable dicho ordenamiento en el caso que ocupa la atención a la Sala, es de acotar que si bien es cierto, por virtud de los efectos que a esa decisión le imprimió la Corte Constitucional, también lo es tal declaración no impide que los reajustes pensionales ordenados por la norma sean exigibles en relación con los pensionados que hubieran adquirido el derecho a los mismos en vigencia de ese precepto, y además en ninguna de las consideraciones del fallo de constitucionalidad se señaló que esos efectos deberían extenderse a jubilados distintos de los que menciona la disposición acusada, esto es, pensionados diferentes a los del orden nacional, y por esto que, no se podría hablar en este asunto de la protección de un derecho adquirido en cabeza del demandante, lo que de paso conduce a que el juez de apelaciones no interpretó erróneamente el artículo 17 de la Ley 153 de 1887.

Del mismo modo, es de destacar que la sentencia proferida el 11 de diciembre de 1997 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se decidió inaplicar en un caso particular la expresión “del orden nacional” contenida en el artículo 1° del Decreto 2108 de 1992, no obliga a la Sala Laboral de la Corte Suprema, pues sólo son de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva las sentencias de inexequibilidad como resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad conforme lo consagra el artículo 48 de la Ley 270 de 1996.

En tales condiciones, al no ordenar el fallador de alzada los mencionados reajustes con fundamento en el Decreto 2108 de 1992 o en el artículo 116 de la Ley 6° de igual año, no interpretó erróneamente esa normatividad (resaltado fuera del texto original). Por lo anterior, el Colegiado no desconoció la referida sentencia de constitucionalidad ni los efectos de las providencias proferidas en ejercicio del control de constitucionalidad, ya que tuvo en cuenta esa decisión y que los beneficios de la misma podrían ser percibidos por determinados pensionados luego ser retirada del ordenamiento jurídico; sin embargo, encontró que la actora no hacía parte de aquellos pensionados del orden nacional favorecidos al tener la calidad de trabajadora oficial del nivel territorial, en razón de lo cual se encontraba por fuera del ámbito de su aplicación. De acuerdo con lo expuesto, no le asiste razón a la recurrente al sostener que el Tribunal desconoció la obligatoriedad de la decisión contenida en sentencia C-531 de 1995 ni menos aún al perseguir que se le reconozca en calidad de pensionada del orden territorial, el reajuste previsto por el artículo 116 de la Ley 6 de 1992.

Por lo expuesto, al no acreditarse la existencia de un yerro jurídico, el cargo no prospera. Las costas en el recurso extraordinario estarán a cargo de la parte actora, toda vez que su demanda de casación no salió avante y tuvo réplica. Se fijan como agencias en derecho la suma de cuatro millones de pesos M/cte. ($4.000.000.oo), que se incluirá en la liquidación que practicará conforme al artículo 366 del Código General del Proceso.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali, el 7 de noviembre de 2013, en el proceso ordinario laboral que instauró ALEYDA CARVAJAL DE SÁNCHEZ contra EMCALI EICE ESP.

Costas como se indicó en la parte motiva. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. MARTÍN EMILIO BELTRÁN QUINTERO DOLLY AMPARO CAGUASANGO VILLOTA ERNESTO FORERO VARGAS SCLAJPT-10 V.00 16 SCLAJPT-10 V.00