CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 64715 CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente SL1337-2018 Radicación n.° 64715 Acta 13 Bogotá, D. C., dieciocho (18) de abril de dos mil dieciocho (2018). Decide la Corte el recurso de casación que interpuso el FONDO PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA contra la sentencia proferida el 28 de febrero de 2013 por la Sala Laboral del Tribunal Regional de Descongestión con sede en el Distrito Judicial de Santa Marta, en el proceso que RAMIRO TORRADO QUINTERO, EVILA LEVITH CADENA DE PAVA y ALBA BOJATO CARRILLO adelantan en su contra.

I.

ANTECEDENTES Los accionantes promovieron proceso ordinario laboral contra la citada entidad con el propósito que se condene al pago de los reajustes pensionales establecidos en la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999, desde el momento en que adquirieron el estatus de pensionados, así como de los intereses moratorios, la actualización del valor de la pensión y las costas procesales.

En respaldo de sus aspiraciones, narraron que fueron jubilados por la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, hoy Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, y que el accionado no les ha cancelado el reajuste al que tienen derecho para los años 1999 a 2001, de conformidad con lo establecido en la Ley 445 de 1998, toda vez que dichas prestaciones económicas se financian con los recursos del presupuesto nacional y, tal como lo señala esa disposición, existe una diferencia positiva al hacer el cálculo entre el ingreso inicial y el correspondiente al año 1998; en consecuencia, que el demandado les adeuda las diferencias en las mesadas desde cuando adquirieron el derecho pensional (f.º 4 a 8, cuaderno del juzgado).

El convocado a juicio, al dar respuesta a la demanda, se opuso a las pretensiones. En cuanto a los hechos, aclaró que Ramiro Torrado Quintero fue trabajador de la entidad y en tal condición obtuvo su pensión, mientras que a Evila Cadena de Pava y Alba Bojato Carrillo se les sustituyó las que respectivamente recibían Hernán Paba Paba y Luis Antonio Ávila Jiménez.

Precisó que la prestación pensional de los actores ha sido reajustada conforme lo ordena el artículo 53 de la Constitución Política, en armonía con lo establecido en las Leyes 4.ª de 1976, 71 de 1988 y 100 de 1993 y en el Decreto 2108 de 1992. Por último, negó que la entidad adeudara el reajuste deprecado porque la norma en comento no es aplicable a las pensiones a cargo del fondo, toda vez que estas no se financian con recursos del presupuesto nacional y así lo determinó la Corte Constitucional en sentencias C-067-1999 y C-085-1999.

En su defensa formuló las excepciones de cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación y prescripción (f.º 71 y 72, cuaderno del juzgado). SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta, mediante fallo de 24 de junio de 2011, absolvió al Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia de las pretensiones incoadas en su contra, ordenó el grado jurisdiccional de consulta si no fuere apelado y condenó en costas a la parte demandante (f.º 46 a 54, cuaderno del juzgado).

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Por apelación de los demandantes, la Sala Primera de Decisión Laboral del Tribunal Regional de Descongestión con sede en el Distrito de Santa Marta, en sentencia proferida el 28 de febrero de 2013, revocó la decisión del a quo y condenó al Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia a reajustar las mesadas pensionales de los actores y a pagar el retroactivo causado, así: Demandante Cuantía de la pensión a partir del 1.º de enero de 1999 Retroactivo desde el 20/04/2006 al 03/12/2009 Ramiro Torrado Quintero $451.989,49 $17.502.461,99 Evila Cadena de Paba $456.543,53 $ 14.145.769,27 Igualmente, dispuso realizar el reajuste anual de las pensiones con el IPC, a partir del 1.º de enero de 2010 y hasta que se produjera el pago de las diferencias causadas, sin perjuicio de las que se ocasionaran posteriormente.

También declaró probada parcialmente la excepción de prescripción respecto de las diferencias generadas con anterioridad al 20 de abril de 2006, y absolvió de las pretensiones solicitadas por Alba Bojato Carrillo. En lo que interesa a los fines del recurso extraordinario, el Tribunal determinó que el problema jurídico que le correspondía resolver consistía definir si a los pensionados de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia les era aplicable el reajuste pensional establecido en la Ley 445 de 1998.

En ese contexto, reprodujo el artículo 1.º de la citada norma y los artículos 1.º, 2.º y 3.º de los Decretos 236 de 1999 y 1591 de 1989, así como la sentencia CSJ SL 32303, 13 may. 2008, para indicar que a los demandantes les era aplicable la Ley 445 de 1998, en tanto las pensiones de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia se financian con recursos del presupuesto nacional, independientemente de que los mismos sean administrados por el establecimiento público Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, lo cual no desvirtúa el origen de aquellos.

Al respecto, manifestó: En razón a la importancia que tiene para las resultas de esta segunda instancia, la Sala se permite concluir que existe la certeza que los demandantes RAMIRO TORRADO QUINTERO, EVILA LEVITH CADENA PABA Y ALBA BOJATO CARRILLO, se encuentran pensionados por los FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, estando sus pensiones a cargo del demandado FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, en virtud a lo ordenado en el artículo tercero del Decreto 1591 del 18 de julio de 1989, que señala dentro de las funciones de dicho fondo, el pago de las pensiones legales y extralegales reconocidas por la empresa ferroviaria a sus extrabajadores (…).

La naturaleza jurídica del FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, la establece el Decreto 1591 del 18 de julio de 1989, que lo crea como “establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte”.

Pero imposible perder de vista la Ley 21 de 1989, que ordena la creación del fondo, y en su artículo séptimo es perentoria, al dejar sentado que la Nación asumirá el pago de las acreencias laborales, llámense prestaciones sociales, indemnizaciones, sentencias y las pensiones de jubilación de cualquier naturaleza. Cae de contera entonces, que es la Nación en cumplimiento de la Ley 21 de 1989, la que tiene a cargo el pago de las pensiones de jubilación reconocidas por los FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA o por el mismo FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.

Cosa distinta es que los pagos de todas las acreencias laborales, se realice a través de dicho fondo, sin que con ello se desvirtué el origen de los recursos, que no es otro que el Presupuesto Nacional (…). Concluyese de lo expresado, que tiene razón el recurrente cuando afirma que a los demandantes, por ser pensionados de un establecimiento público, como lo es el fondo demandado, le es (sic) de aplicación el reajuste pensional ordenado en la Ley 445 de 1998.

Posteriormente, conforme a lo establecido en el artículo 1.º de la Ley 445 de 1998, realizó el cálculo entre el ingreso inicial de la pensión y el de 1998, y señaló que la diferencia era positiva en el caso de Rodrigo Torrado Quintero y Evila Cadena de Pava, por lo que concluyó que eran procedentes los reajustes reclamados; con base en ello, liquidó los valores pertinentes por concepto de la actualización de la mesada pensional y el retroactivo.

Por último, en relación con la solicitud de Alba Bojato Carrillo, precisó que la actora no demostró los hechos y las pretensiones conforme al entonces vigente artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, argumento que fundamentó en sentencias de esta Sala que, sin identificarlas, trascribió en parte. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la entidad demandada, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver.

ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el recurrente que la Corte case totalmente la sentencia impugnada para que, en sede de instancia, confirme la del a quo y lo absuelva de todas y cada una de las pretensiones incoadas en su contra. Con tal propósito, formula dos cargos por la causal primera de casación, que no fueron objeto de réplica, y serán estudiados conjuntamente puesto que tienen el mismo propósito, refieren disposiciones similares y contienen argumentos complementarios.

CARGO PRIMERO Acusa la sentencia de trasgredir directamente la ley sustancial, en la modalidad de interpretación errónea de los artículos 1.º de la Ley 445 de 1998; 1.º a 4.º del Decreto 236 de 1999; 7.º y 8.º de la Ley 21 de 1988; 3.º del Decreto 111 de 1996, en relación con los artículos 1.º, 2.º, 3.º, 11 y 13 del Decreto 1591 de 1989; 1.º del Decreto 1586 de 1989; 8.º, 10 y 22 de la Ley 225 de 1995; 2.º de la Ley 38 de 1989;

Decreto 1129 de 1999; 1.º y 5.º de la Ley 4.ª de 1976; 2512 del Código Civil; 1.º de la Ley 71 de 1988; 116 de la Ley 6.ª de 1992; 1.º del Decreto 2108 de 1992; 1.º a 3.º del Decreto 1.° de 1985; 1.º a 3º del Decreto 3754 de 1985; 2.º del Decreto 2538 de 2001; 1.º de la Ley 179 de 1994 (compilado en el Decreto 111 de 1996) y 24 que autorizó al gobierno para compilar normas sin cambiar su redacción ni contenido; 1.º de la Ley 6.ª de 1945; 58 de la Ley 53 de 1945; y Decreto 2340 de 1946.

Señala que el juez plural sin ningún soporte legal, y a pesar de tener claro que el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia es un establecimiento público, interpretó erróneamente las normas enunciadas en la acusación, pues desconoció que la entidad tiene autonomía financiera y cubre con sus propios recursos el pago de las pensiones de sus extrabajadores, sin tener que acudir a otro tipo de presupuesto de La Nación. Manifiesta que si bien el artículo 1.º de la Ley 445 de 1998 se refiere al reajuste de prestaciones del sector oficial del orden nacional, los artículos 1.º y 2.º del Decreto 236 de 1999 precisan que se debe tratar de pensiones financiadas con recursos del presupuesto nacional.

Agrega que en el parágrafo del artículo 2.º del decreto en mención, se hace una remisión al artículo 3.º del Decreto 111 de 1996 y en este se señala que el presupuesto general de La Nación tiene dos componentes; de un lado el de los establecimientos públicos y, de otro, el nacional, que comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional.

Explica que dado que el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia es un establecimiento público, a las pensiones a su cargo no le es aplicable lo dispuesto en el artículo 1.º de la Ley 445 de 1998; criterio que afirma lo avaló tanto la Corte Constitucional en la sentencia C-067-1999, como el Consejo de Estado en el concepto n.º 1270 de 23 de mayo de 2000.

Menciona que si bien el artículo 7.º de la Ley 21 de 1988 establece que La Nación asumió el pago de las prestaciones económicas a favor de los ex empleados de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, con cargo al presupuesto nacional, esa disposición condicionó tal obligación hasta que el fondo asumiera totalmente las funciones previstas en el decreto de liquidación de aquella empresa, por lo que se debió tener en cuenta los preceptos que desarrollaron los procesos de reorganización de la entidad, es decir, el artículo 1.º de la Ley 179 de 1994, compilado en el artículo 3.º del Decreto 111 de 1996 y el artículo 13 del Decreto 1591 de 1989.

Arguye que para el momento en que se expidió la Ley 445 de 1998 y su norma reglamentaria, el fondo demandado ya había asumido la totalidad de las obligaciones de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia. En ese sentido, precisa que el artículo 1.º del Decreto 1586 de 1989 estableció un plazo de tres años, contados a partir del 18 de julio de 1989, por tanto para la misma data de 1992, la entidad no financiaba con recursos del presupuesto nacional ninguna obligación a favor de los ex trabajadores.

Por último, afirma que no tiene soporte jurídico el criterio expuesto por esta Corporación en la sentencia CSJ SL 32303, 13 may. 2008, porque los establecimientos públicos como el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, no están comprendidos en el presupuesto nacional. Además, que dicho razonamiento jurisprudencial fue modificado por la Sala en providencia CSJ SL 40333, 5 feb. 2014, en la que se afirmó que no era procedente el reajuste pensional previsto en la Ley 445 de 1998, argumento que a su vez, señala, está acorde con decisiones del Consejo de Estado, sección segunda, radicados 25000-23-25-000-2003-09129-02(0988-09) y 25000-23-25000-2007-01334-01(1555-09).

CARGO SEGUNDO Acusa la sentencia de violar la ley sustancial, por la vía directa, en la modalidad de aplicación indebida de los artículos 1.º de la Ley 445 de 1998 y 1.º a 4.º del Decreto 236 de 1999, como consecuencia de la infracción directa de los artículos 24 de la Ley 225 de 1995; 3.º y 110 del Decreto 111 de 1996; 2.º y 22 de la Ley 38 de 1989; 1.º de la Ley 179 de 1994, que en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilar normas sin cambiar su redacción ni contenido; 86, 151 a 153 y 356 de la Constitución Política;

Decretos reglamentarios 2591 y 306 de 1992, 1485 de 2011 y 1420 de 2010, en relación con los artículos 1.º 3.º y 11 del Decreto 1591 de 1989; Ley 21 de 1992; 1.º y 5.º de la Ley 4.ª de 1976; 1.º y 26 del Decreto 1128 de 1999; 1.º del Decreto 1221 de 1975; 1.º de la Ley 71 de 1988; 116 de la Ley 6.ª de 1992; 14 y 143 de la Ley 100 de 1993; 16 del Código Sustantivo del Trabajo; 1.º de la Ley 6 de 1945; 58 de la Ley 53 de 1945, y Decreto 2340 de 1946.

El recurrente manifiesta argumentos similares a los del cargo anterior, bajo la perspectiva de la aplicación indebida de la ley sustancial y explica cómo se compone el presupuesto general de La Nación, con base en algunas de las disposiciones referidas en la acusación. Agrega que el estatuto del presupuesto nacional es una ley orgánica que prevalece sobre otras disposiciones del ordenamiento jurídico y, en ese sentido, refiere varias sentencias proferidas por la Corte Constitucional.

Manifiesta que conforme al artículo 252 de la Constitución Política, en armonía con otras normativas, el presupuesto es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal que cumple actividades redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo, y que al Congreso de la República le corresponde determinar cómo se invierten los dineros del erario, función que está vedada a las demás ramas del poder público.

Por último, señala que si bien los incrementos de las pensiones contenidas en diferentes disposiciones, como las Leyes 4.ª de 1976, 71 de 1988 y 100 de 1993, y los Decretos 2108 de 1992 y 692 de 1994, tienen por fin equilibrar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, para ello debe contarse con los recursos económicos correspondientes, por lo que el juez plural se equivocó al ordenar el reajuste solicitado sin tener presente que la aplicación de la Ley 445 de 1998 solo fue para un grupo determinado de pensionados.

CONSIDERACIONES Dada la vía de ataque por la que se orientan los cargos, no se discuten en sede de casación los hechos que fundamentaron la decisión del Tribunal, esto es: (i) que los demandantes fueron pensionados por Ferrocarriles Nacionales de Colombia; y (ii) que sus pensiones están a cargo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia conforme al artículo tercero del Decreto 1591 de 1989.

Debe entonces dilucidar la Sala si los reajustes pensionales establecidos en el artículo 1.º de la Ley 445 de 1998 son aplicables o no a las pensiones a cargo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. De entrada advierte la Corte que le asiste razón al recurrente en cuanto afirma que si bien la Sala en la sentencia CSJ SL 32303, 13 may. 2008, señaló que los reajustes consagrados en la Ley 445 de 1998 aplicaban a las pensiones que fueron asignadas al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, una nueva revisión del asunto condujo a la Sala a cambiar su criterio en sentencia CSJ SL1081-2014, en la que concluyó que tal reajuste no era procedente para aquellas prestaciones, toda vez que las mismas se financian con el presupuesto general de La Nación y no con recursos del presupuesto nacional.

Nótese, además, que si bien el artículo 7.º de la Ley 21 de 1988 contempló que La Nación asumiría las pensiones que debía pagar Ferrocarriles Nacionales de Colombia, dicha obligación pasó al fondo, entidad que conforme al artículo 3.º del Decreto 1591 de 1989, se creó como un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Este último criterio jurisprudencial se ha reiterado en decisiones posteriores, tales como CSJ SL3140-2014, CSJ SL1361-2015, CSJ SL15255-2016, CSJ SL15781-2016, CSJ SL1974-2017, CSJ SL1976-2017, CSJ SL3694-2017, CSJ SL4573-2017, y CSJ SL9221-2017. Precisamente, en el fallo CSJ SL15781-2016, la Corte indicó: El Decreto 1586 de 1989, emanado del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, ordenó en su artículo 1° la liquidación de la empresa industrial y comercial del estado, Ferrocarriles Nacionales de Colombia; a su vez, el artículo 18 ibidem, ordenó que en el presupuesto General de la Nación se apropiarían los recursos para su liquidación. Posteriormente, el artículo 7 de la Ley 21 de 1988, dejó a cargo de la Nación el pago de las pensiones de jubilación que estuvieran a cargo de la extinta sociedad, ordenando, para tal efecto, la creación de un Fondo.

Consecuencialmente, el Decreto 1591 de 1989 creó el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia como un establecimiento púbico de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Entre sus objetivos-2014 estaba pagar las pensiones de los pensionados de los Ferrocarriles Nacionales.

De otro lado, el Decreto 111 de 1996 que se ocupó de compilar el estatuto orgánico del presupuesto nacional, en su artículo 3° definió el presupuesto general de la nación, situándolo en dos niveles. El primero, que es el que interesa, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional, uno de los cuales es el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, y por el presupuesto nacional, entendiéndose por este último, el comprendido por las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, exceptuando las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

Vistas así las cosas, no es lo mismo decir que las pensiones de jubilación pagadas por el fondo tantas veces mencionado, se cubran con dineros del presupuesto general de la Nación que con dineros del presupuesto nacional. El primero, es un instrumento financiero macro, esencial en la política fiscal de Estado; y el segundo, es una parte de aquel, que se aprueba por el Congreso de la República y que corresponde a lo definido por el artículo 3 del Decreto 111 de 1996 ya mencionado.

Así las cosas, el Tribunal se equivocó al considerar que a las pensiones de los actores se les aplicaban los reajustes establecidos en el artículo 1.º de la Ley 445 de 1998, toda vez que, como quedó visto, esas prestaciones económicas no se financian con recursos del presupuesto nacional. En consecuencia, los cargos prosperan. Sin costas en el recurso de casación. SENTENCIA DE INSTANCIA En instancia, para resolver la inconformidad de la parte accionada, bastan las consideraciones expuestas en sede de casación, suficientes para confirmar el fallo absolutorio proferido por el juez de primer grado.

Costas en las instancias a cargo de los demandantes. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia proferida el 28 de febrero de 2013 por la Sala Laboral del Tribunal Regional de Descongestión con sede en el Distrito Judicial de Santa Marta, en el proceso ordinario laboral que en su contra promueve RAMIRO TORRADO QUINTERO, EVILA LEVITH CADENA DE PAVA y ALBA BOJATO CARRILLO.

En sede de instancia, RESUELVE:

PRIMERO: Confirmar la decisión del Juez Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta, que mediante fallo de 24 de junio de 2011, absolvió al Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia de las pretensiones incoadas en su contra.

SEGUNDO: Costas como se indicó en la parte motiva. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. FERNANDO CASTILLO CADENA Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 17