SL1270-2022 — Corte Suprema

SL1270-2022Corte Suprema de Justicia · Sala Laboral2022

Magistrado ponente: Santander Rafael Brito Cuadrado

Decreto 5012 de 2009Ley 1098 de 2006Ley 1098 de 2009Ley 115 de 1994Ley 1295 de 2009Ley 30 de 1992Ley 52 de 1975Ley 60 de 1993Ley 715 de 2001Ley 715 de 2004

De qué trata

Tema: LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA - Tratándose de solidaridad, no basta que la actividad desarrollada por el contratista independiente cubra una necesidad propia del beneficiario, se requiere que la labor constituya una función normalmente desarrollada por éste -la prestación del servicio de educación y,o contratación de los docentes no es una función del Ministerio de Educación- Tesis: «Así las cosas, del examen de los medios de convicción acusados como indebidamente apreciados se obtiene el siguiente resultado: 1. Convenio interadministrativo n.° 929 de 2008 (f.° 21 al 29, cuaderno del Juzgado). El referido acuerdo fue suscrito por la Ministra de Educación Nacional y la presidente del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - Icetex, cuya finalidad era constituir un fondo de administración denominado “Fomento a la Atención Integral de la Primera Infancia” para: “[…] subsidiar la atención integral a los niños y niñas menores de cinco años y/o hasta su ingreso al grado obligatorio de transición, mediante modalidades de atención que sean ofertadas por prestadores de servicio que hayan sido habilitados en el banco de oferentes del servicio de atención integral de primera infancia del Ministerio de Educación Nacional y que resulten seleccionados para la contratación de acuerdo con lo establecido en el reglamento operativo del fondo, en el marco de las obligaciones establecidas en el artículo 29 de la Ley 1098 de 2006- código de Infancia y adolescencia. Parágrafo: El número de años de atención subsidiada, dependerá de la edad del beneficiario en el entendido que al cumplir cinco años de edad, deberán ingresar al grado de transición y ser asumidos por el Sistema Público Educativo”. Resalta la Sala que el Convenio interadministrativo n.° 929 de 2008, se sustenta en el artículo 7° de la Ley 1098 de 2009 (Código de la Infancia y la Adolescencia), que obliga a los niveles nacional, distrital y municipal a tener una política pública prioritaria en materia de infancia y adolescencia; y en que el Gobierno Nacional, a través del “Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010 Estado Comunitario Desarrollo para Todos”, se propuso como meta la atención integral (cuidado, nutrición y educación inicial) de por lo menos 400.000 niños en el cuatrienio (f.° 21, cuaderno del Juzgado). Así, se considera que el objeto del convenio se enmarca en las competencias generales a cargo de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, porque pretende ejecutar una política pública del ramo, lo cual le concierne conforme el artículo 208 de la Constitución Política, que dicta: “Artículo 208: Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley […]”. El artículo 67 superior establece la regulación del servicio de la educación en cabeza del Estado, sobre la inspección y vigilancia y en cuya dirección, financiación y administración participan la Nación y las entidades territoriales en las políticas públicas que le competen a la recurrente, las que guardan relación con el servicio de educación, el que dispone: “ARTICULO 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente. El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley”. Asimismo, el artículo 2° del Decreto 5012 de 2009 le atribuye al Ministerio de Educación Nacional algunas funciones frente a la labor que aquí se discute: “ARTÍCULO 2°. Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: 2.1. Formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación, en la atención integral a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades. 2.2. Preparar y proponer los planes de desarrollo del Sector, en especial el Plan Nacional de Desarrollo Educativo, convocando los entes territoriales, las instituciones educativas y la sociedad en general, de manera que se atiendan las necesidades del desarrollo económico y social del país. 2.3. Dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para la atención integral a la primera infancia y las diferentes modalidades de prestación del servicio educativo, que orienten la educación en los niveles de preescolar, básica, media, superior y en la atención integral a la primera infancia. 2.4. Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, de conformidad con los principios de subsidiaridad, en los términos que defina la ley. 2.5. Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo. 2.6. Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades. 2.7. Evaluar, en forma permanente, la prestación del servicio educativo y divulgar sus resultados para mantener informada a la comunidad sobre la calidad de la educación. […] (Subrayas y cursivas de la Sala)”. Ahora bien, el Decreto 5012 de 2009, “por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional”, y se determinan las funciones de sus dependencias, que fue uno de los preceptos invocados por el recurrente como escenario del Convenio n.° 929 de 2008, mientras que éste pretendía desarrollar una meta del Plan Nacional de Desarrollo (num. 2.5 artículo 2° Decreto 5012 de 2009), para la atención integral de un número determinado de niños (num. 2.1 artículo 2° Decreto 5012 de 2009), es una evidencia de otras normas de superior jerarquía que delimitan la competencia entre la nación, los departamentos y los municipios, tal como lo señaló el artículo 67 Superior. Ciertamente, la Ley 115 de 1994, “Por la cual se expide la ley general de educación”, dispone la distribución de competencias entre el Congreso, la Nación y las entidades territoriales en materia educativa y, en su artículo 148, enseña cuatro “macrofunciones” del Ministerio de Educación: 1. De Política y Planeación; 2. De Inspección y Vigilancia; 3. De Administración y 4. Normativas. Se aclara que desde la vigencia de la referida ley quedó manifiesto que la prestación del servicio de educación es competencia del nivel municipal, según lo dispuesto en su artículo 151 y 152, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 151. FUNCIONES DE LAS SECRETARIAS DEPARTAMENTALES Y DISTRITALES DE EDUCACIÓN. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones: […] c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares; […] ARTÍCULO 152. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DE EDUCACIÓN MUNICIPALES. Las secretarías de educación municipales ejercerán las funciones necesarias para dar cumplimiento a las competencias atribuidas por la Ley 60 de 1993, la presente ley y las que le delegue el respectivo departamento. En los municipios donde no exista secretaría de educación municipal, estas funciones serán ejercidas por el alcalde, asesorado por el director del Núcleo respectivo. ARTÍCULO 153. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE LA EDUCACIÓN. Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993. (Subrayas y cursiva de la Sala)”. En esa medida, de los artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, se deduce que hay una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (la Nación) a lo micro (municipio) y que ésta última entidad es la que organiza, ejecuta y vigila el servicio educativo, no lo es el Ministerio de Educación Nacional. La remisión que se hace en estas normativas a la Ley 60 de 1993, ya derogada, toda vez que dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros” (subrayas de la Sala), ya que tiene carácter orgánico, esto es, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, como su epígrafe lo indica, efectúa una distribución de competencias en materia de prestación del servicio de educación, entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias de la Nación están señaladas en el artículo 5°, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio, pues tales funciones están concordantes con las de la Ley 115 de 1994 y, según lo establecido en los artículos 6° y 7° de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los departamentos y los municipios así: “ARTÍCULO 6o. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.12. Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción. ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 7.12. Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción”. Sobre el particular, es importante traer a colación lo dicho por la Corte en sentencia CSJ SL3774-2021, cuando al resolver un caso de contornos similares al de autos y analizar el Convenio n. 0929 de 2008, precisó lo siguiente: “Así las cosas, en el contexto expuesto se debe entender e interpretar el Convenio n.° 0929 de 2008 en cuanto a su objeto, que ya se mencionó párrafos atrás, y sus cláusulas, como por ejemplo, la cuarta del documento analizado, en la cual se estableció que los recursos para atender el objeto de este contrato provienen del presupuesto de inversión del Ministerio de Educación Nacional, así como de los dineros que giren otras entidades públicas nacionales o territoriales que se lleguen a asociar al referido convenio, así como de donaciones, herencias, legados y aportes que puedan efectuar otras personas. Es decir, principalmente, y mientras no se adhieran otras entidades, quien asume la financiación total del proyecto de atención integral a la primera infancia a través del fondo de administración creado para tal fin, es La Nación - Ministerio de Educación Nacional, lo que concuerda con la responsabilidad prevista en el artículo 14 de la Ley 1295 de 2009, vigente para la época, y la función que le fue asignada en el numeral 5° del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009: “Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo”. Recuérdese, que el Plan de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI- surge, precisamente, como una política pública en el Plan Nacional de Desarrollo, como se explicó en el convenio analizado. Además de lo anterior, en el parágrafo de la cláusula quinta sobre sostenibilidad del convenio, se estableció que “En todo caso, la responsabilidad con los beneficiarios por los compromisos del Fondo, corresponderá exclusivamente al Ministerio” […], obligación que se entiende a cargo de esta cartera ministerial, dado que le compete, precisamente, “Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público de la educación en todo el territorio nacional, con la colaboración de sus entidades adscritas, de las Entidades Territoriales y de la comunidad educativa”, como se establece en el numeral 2.11 del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009”. En concordancia con lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 1098 de 2006, “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”, que es otra de las normas que sirvió como fundamento a los convenios objeto de examen, advierte que: “ARTÍCULO 7o. PROTECCIÓN INTEGRAL. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior. La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos”. En tanto, indica cómo se materializa esa política y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros, que fue precisamente lo que suministró el Ministerio para el desarrollo del programa, pero no señala funciones en ese particular. En consecuencia, diferente a lo concluido por el Tribunal, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, comoquiera que éste no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia. De otro lado, la Ley 1295 de 2009, “Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén”, vigente para la época en que fueron suscritos los mentados convenios, establece la carga en cabeza del Ministerio de Educación, no obstante, las materias allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 de 2004 y que se itera en el artículo 9° de la Ley 1295 de 2009, así: “ARTÍCULO 9o. PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES DEL MODELO. El Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cubrirán con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Ley 1098 de 2006, en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación, según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional. Los departamentos, con las seccionales del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, cubrirán en su región las zonas campesinas, y los municipios, con las localidades del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, su respectiva municipalidad o distrito. Cada región debe asumir los compromisos que le corresponden, de acuerdo con las metas consignadas en la propuesta de atención integral, según lo dispuesto en la presente ley (Subrayas y cursiva de la Sala)”. Así las cosas, el ministerio involucrado no pierde su calidad de planeador y articulador de una política pública, mientras que la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales. En esa medida, se encuentra el error del Tribunal en la valoración del Convenio n.° 929 de 2008, pues no se evidencia que la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia sea competencia de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, como lo enseñan las normas legales referidas que le sirvieron de fundamento. […] 1. Convenio IPI 44455 de 2011 (f.° 76 al 80, cuaderno del Juzgado) Revisado el expediente, la Sala encuentra que se aportó el Convenio 44455 de 2011, de la cual se advierte que las partes contratantes son: i) el Ministerio de Educación Nacional a través del Viceministro de Educación Preescolar, Básica y Media, quien a su vez funge como ordenador del gasto del Convenio 929 de 2008 “MEN - ICETEX” y ii) Eduvilia María Fuentes Bermúdez, en calidad de propietaria y representante legal del Colegio Gabriela Mistral, habilitada por el banco de oferentes del Ministerio para la ejecución del programa de atención integral a la primera infancia. Para sustentar ese convenio se consignaron como consideraciones y antecedentes, que: i) entre el Ministerio demandado y el Icetex se celebró el Convenio 929 de 2008 para constituir un fondo de administración para subsidiar el programa mencionado en la cláusula primera y ii) “que se hace necesario suscribir el presente convenio para la atención integral de la primera infancia con el prestador debidamente habilitado y seleccionado para este efecto, según el reglamento operativo vigente del fondo […]” Se estableció como objeto, en la cláusula primera de este contrato: “La prestación de servicios para brindar atención integral en educación inicial, cuidado y nutrición a los niños y niñas menores de cinco (5) años del Sisbén I y II o desplazados, beneficiarios del programa de atención integral a la primera infancia PAIPI, en la modalidad o las modalidades de atención seleccionadas según anexo adjunto al presente convenio”. Teniendo en cuenta la interpretación del Convenio n.° 929 de 2008, fuente y origen del que ahora se analiza, resulta equivocado el razonamiento del Tribunal respecto de su apreciación, porque ciertamente la empleadora de los demandantes celebró un contrato con la Nación - Ministerio de Educación Nacional para prestar el servicio de atención integral a la primera infancia y coligió que la actividad contratada con la señora Fuentes Bermúdez hacía parte de las “funciones” propias del ente ministerial recurrente, lo que no es cierto a la luz de la normativa que les sirvió de fundamento a los dos acuerdos acusados. Ahora bien, se itera que no se controvierte la conclusión fáctica del Tribunal conforme a la cual, los demandantes, salvo Víctor Cristóbal Maestre Maestre, prestaron sus servicios como coordinador, docente y auxiliar de aquel en el colegio de propiedad de la señora Fuentes Bermúdez y que en el ejercicio de tal labor, en ejecución del programa de atención integral a la primera infancia, tarea que guarda plena correspondencia con el objeto de los Convenios 929 de 2008 y 44455 de 2011, no significa, en manera alguna, tal como se ha expuesto a lo largo de este proveído, que la Nación - Ministerio de Educación Nacional - cumpla una función de “prestador de servicios de educación” en el marco de sus competencias reglamentarias, legales o constitucionales. Entonces, se equivocó el Tribunal al encontrar acreditada la responsabilidad solidaria del Ministerio de Educación Nacional frente a las obligaciones laborales surgidas a favor de los demandantes en instancias, pues las labores que desempeñaron resultan ajenas a las actividades, funciones y competencias de esta entidad. Viene de lo dicho que el cargo prospera y, en consecuencia, queda la Corte relevada de estudiar la segunda acusación». LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » CONTRATO DE TRABAJO » CONTRATO DE PROFESORES O DOCENTES - Distribución de competencias en relación con la prestación del servicio de educación -reseña legal- LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA » ANÁLISIS DE PRUEBAS - Ausencia de error de hecho del ad quem al concluir que el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex) fue un simple administrador de los dineros públicos destinados a subsidiar la política pública financiada por el Ministerio de Educación y que, por ende, de dicho instituto no es factible predicar la responsabilidad solidaria del artículo 34 del CST, pues tampoco se probó que fuera el beneficiario del servicio prestado por la docente, ni que tal labor hiciera parte de sus actividades ordinarias Tesis: «Ahora bien, en la sentencia atrás referida - la CSJ SL3774-2021 - también se analizó la responsabilidad endilgada al Icetex en un caso de contornos similares al sub examine y precisó lo siguiente: “Debe resaltarse que en la cláusula sexta de este contrato se designó al Icetex como el administrador de los recursos del Fondo, “a partir del direccionamiento y de las políticas determinadas por la Junta Administradora”, Junta que está conformada por representantes tanto del Ministerio de Educación como del referido Instituto, tal y como fue previsto en la cláusula séptima, en la cual, además, se señaló que los funcionarios del Icetex que hagan parte de dicha Junta, “tendrán voz pero no voto”, de lo que se colige que solamente los representantes del Ministerio en dicha Junta podrían tomar las decisiones respectivas. Siendo ello así, la Sala no encuentra error del colegiado al concluir que el Icetex fue un simple administrador de los dineros públicos destinados a subsidiar la política pública financiada por el Ministerio; de hecho, lo debía hacer en los términos dispuestos por la Junta Administradora en la cual este instituto no tenía posibilidad de tomar decisión alguna. De otra parte, contrario a lo señalado por la recurrente en ese particular punto, del Convenio analizado [929-2008] no se deriva que el mismo fuese de gestión de proyectos, pues la única actividad que se le encomendó al Icetex fue la de administrar los recursos para financiar una política pública, por tanto, su cuestionamiento resulta desatinado en ese aspecto. Así, conforme al anterior documento, se colige que respecto del instituto demandado no es factible predicar la responsabilidad solidaria en los términos del artículo 34 del CST, pues no se prueba que fuera el beneficiario del servicio prestado por la actora, ni que tal labor hiciera parte de sus actividades normales”. Del mismo modo, la sentencia CSJ SL3774-2021 estudió la responsabilidad endilgada al Icetex en un caso de contornos similares al sub examine». LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA » ANÁLISIS DE PRUEBAS - Se absuelve a la Nación-Ministerio de Educación Nacional de las pretensiones de la demanda al no ser responsable solidario de las obligaciones laborales reclamadas por la actora Tesis: «Además de lo considerado en el estadio de la casación, la Sala recuerda que a través del artículo 34 del CST el legislador previó un mecanismo para proteger los derechos laborales de los trabajadores y con este objetivo extendió al obligado solidario - dueño de la obra o beneficiario del servicio - las deudas que por estos conceptos se generen a cargo del empleador -contratista-, salvo cuando se trate de actividades extrañas a sus actividades normales, que es precisamente lo que aduce la parte apelante buscando la revocatoria del fallo de primer grado. Es así como las actividades contratadas deben ser afines con las labores propias y ordinarias de la parte contratante, para lo cual puede consultarse la sentencia CSJ SL 3774-2021 que consideró: “Como lo destaca el recurrente, la disposición legal que concibe la solidaridad entre el contratista independiente y el beneficiario de la obra por el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones de los trabajadores del primero, exige que las actividades que desplieguen uno y otro tengan el mismo giro ordinario o normal, vale decir tengan correspondencia en su objeto social. No se trata en absoluto de que el verdadero empleador (contratista independiente) cumpla idénticas labores a las que desarrolla quien recibe el beneficio de la obra, pero tampoco que cualquier labor desarrollada por éste pueda generar el pago solidario de las obligaciones laborales. En los términos del artículo 34 del C.S.T. es preciso que las tareas coincidan en el fin o propósito que buscan empresario y contratista; en otras palabras, que sean afines. En sentencia del 5 de febrero de 2014 radicación 38651, se dijo sobre el particular: En las anteriores circunstancias, si el objeto social del Edificio Terminal de Transportes de Ibagué, no está relacionado con el giro o la actividad del contratista que ya se dejó descrita con precedencia, y tampoco emerge alguna afinidad entre ellas, la solidaridad que contempla el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo no puede deducirse en el sub judice, pues el hecho de que la propiedad horizontal deba hacer reparaciones y mantenimiento al edificio, así como cuidar la conservación del mismo, esa sola circunstancia no puede conducir a que se derive la supuesta afinidad que dedujo en forma equivocada el sentenciador de alzada entre las labores que desarrolla el contratante y las que ejecuta el contratista, pues para que esa solidaridad se configure, no basta simplemente que con la actividad desarrollada por el contratista independiente se cubra una necesidad propia del beneficiario, como aquí sucede, sino que se requiere que ella constituya una función normalmente desarrollada por él, directamente vinculada con la ordinaria explotación de su objeto económico”. En la sentencia rememorada CSJ SL3774-2021, al respecto se puntualizó: “Cierto es que, para aplicar esta garantía tuitiva del trabajador, no resulta relevante la naturaleza jurídica oficial del beneficiario del servicio o dueño de la obra, pues lo cierto es que los derechos laborales que se reclaman se fundan en la existencia del vínculo laboral con la contratista, en este caso, con Eduvilia Fuentes, quien obró como empleadora de la demandante. De ahí que la calidad de entidad pública de la beneficiaria del servicio no incida en la aplicación de la responsabilidad fijada en el artículo 34 del CST, sino que resulta relevante, en este caso particular, que bajo ninguna circunstancia podría la Nación - Ministerio de Educación Nacional, hoy recurrente, prestar directamente el servicio educativo, o vincular o contratar docentes para que lo presten, con lo cual resulta más que evidente que no hay afinidad entre las funciones y competencias del ente público y la actividad desarrollada por el colegio para el cual prestó sus servicios la demandante en instancias, pues aunque ambos se ubican y desenvuelven en el sector educativo, sus roles resultan sustancialmente diferentes, por lo cual es un desatino endilgarle una responsabilidad solidaria que, a todas luces, no existe”. Lo expuesto es suficiente para revocar parcialmente el ordinal tercero de la sentencia dictada por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César, La Guajira, el 9 de noviembre de 2017, en cuanto declaró que la Nación - Ministerio de Educación Nacional es solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada Eduvilia María Fuentes Bermúdez tiene para con Durley Álvarez Sierra, Milton José Daza Maestre, Víctor Cristóbal Maestre Maestre, María Midelvina Villero Romero, Rosa María Daza Maestre, Marisol Pisciotti Avíles, Merlys Chinchía Morón, Sara Elodia Arias Rodríguez, Magalis Esther Pinto Carrillo y Yaneris García Acevedo, para en su lugar absolver al ente ministerial de la solidaridad por ellos impetrada. Como consecuencia de lo anterior, también se revocará parcialmente el ordinal sexto, en cuanto le impuso al Ministerio de Educación Nacional el pago de las costas en favor de Durley Álvarez Sierra, Milton José Daza Maestre, Víctor Cristóbal Maestre Maestre, María Midelvina Villero Romero, Rosa María Daza Maestre, Marisol Pisciotti Avíles, Merlys Chinchía Morón, Sara Elodia Arias Rodríguez, Magalis Esther Pinto Carrillo y Yaneris García Acevedo, para en su lugar abstenerse de imponerlas». LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA » DETERMINACIÓN - La calidad de entidad pública de la beneficiaria del servicio no incide en la aplicación de la responsabilidad solidaria fijada en el artículo 34 del CST

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SCLAJPT-10 V.00 SANTANDER RAFAEL BRITO CUADRADO Magistrado ponente SL1270-2022 Radicación n.° 87807 Acta 11 Bogotá, D. C., veintiocho (28) de marzo de dos mil veintidós (2022). Decide la Sala el recurso de casación interpuesto por la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, contra la sentencia proferida por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, del diez (10) de julio de dos mil diecinueve (2019) en el proceso ordinario acumulado que le adelanta DURLEY ÁLVAREZ SIERRA, MILTON JOSÉ DAZA MAESTRE, VÍCTOR CRISTÓBAL MAESTRE MAESTRE, MARÍA MIDELVINA VILLERO ROMERO, ROSA MARÍA DAZA MAESTRE, MARISOL PISCIOTTI AVÍLES, MERLYS CHINCHÍA MORON, SARA ELODIA ARIAS RODRÍGUEZ, MAGALIS ESTHER PINTO CARRILLO y YANERIS GARCÍA ACEVEDO a EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ así como al INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR – ICETEX.

Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 2 I.

ANTECEDENTES Durley Álvarez Sierra, Milton José Daza Maestre, Víctor Cristóbal Maestre Maestre, María Midelvina Villero Romero, Rosa María Daza Maestre, Marisol Pisciotti Avíles, Merlys Chinchía Morón, Sara Elodia Arias Rodríguez, Magalis Esther Pinto Carrillo y Yaneris García Acevedo, de manera separada llamaron a juicio a la señora Eduvilia María Fuentes Bermúdez y solidariamente al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – Icetex – y a la Nación - Ministerio de Educación Nacional, para que se declarara la existencia de una relación laboral que tuvieron todos con la demandada principal, desde el 3 de octubre hasta el 9 de diciembre de 2011.

Como consecuencia se ordenara el pago de las cesantías y sus intereses, las primas, las vacaciones; se declarara la ineficacia de la terminación de los contratos de trabajo y, por ende, se dispusiera la cancelación de los salarios y prestaciones sociales por el tiempo que permanecieran cesantes; lo que resulte probado extra o ultra petita y las costas del proceso.

De igual forma, pidieron que se declarara que la Nación - Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – Icetex, eran responsables solidariamente, junto con Eduvilia María Fuentes Bermúdez, del pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones laborales que se adeudaban.

Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 3 En subsidio, solicitaron que los demandados cancelaran las sumas que se demostraran en el proceso, por concepto de indemnización moratoria establecida en el artículo 65 del CST y hasta el momento en que se hiciera efectivo el pago. En sustento de tales pretensiones, en síntesis, relataron que: i) Entre La Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – Icetex se celebró el Convenio interadministrativo n.° 929 de 2008 para la constitución del fondo de fomento a la atención integral de la primera infancia. ii) Para dar cumplimiento a lo anterior, a su vez, se suscribió el Convenio de prestación de servicios n.° FPI 20- 863 con Eduvilia Fuentes Bermúdez, en calidad de propietaria del Colegio Gabriela Mistral, para la prestación del servicio de atención integral en educación inicial, cuidado y nutrición a menores de cinco años. iii) Para la ejecución de tales contratos, la señora Eduvilia María Fuentes Bermúdez contrató como coordinadora a Durley Álvarez Sierra; como docentes a Víctor Cristóbal Maestre Maestre, María Midelvina Villero Romero, Rosa María Daza Maestre y Magalis Esther Pinto Carrillo; y como auxiliares de docentes a Milton José Daza Maestre, Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 4 Marisol Pisciotti Avíles, Merlys Chinchía Morón, Sara Elodia Arias Rodríguez y a Yaneris García Acevedo, través de contratos verbales de trabajo entre el 3 de octubre y 9 de diciembre de 2011. iv) El salario pactado para el coordinador fue de $2.400.000, para los docentes de $1.500.000 y para los auxiliares de aquellos $1.200.000; que cumplieron el horario de trabajo asignado, que recibían órdenes y directrices sobre su labor y atendían todas sus obligaciones contractuales. v) A la finalización de cada una de las relaciones laborales, no les fueron reconocidas y pagadas las prestaciones sociales causadas por el tiempo servido ni los aportes al sistema de seguridad social. vi) Finalmente, afirmaron que efectuaron las respectivas reclamaciones administrativas ante las demandadas solidarias.

El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – Icetex, se opuso a las pretensiones y en cuanto a los hechos aceptó la celebración de los Convenios interadministrativos n.° 929 de 2008 y de Prestación de servicios n.° FPI 20-863; la reclamación administrativa; las funciones del Ministerio de Educación Nacional; la existencia de la Unidad de Primera Infancia y las funciones del Icetex.

De los demás hechos manifestó que no le constaban. Formuló la excepción de fondo de falta de Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 5 legitimación en la causa por pasiva (f.° 64 a 70, cuaderno del Juzgado). A su turno, el Ministerio de Educación Nacional, se opuso a las pretensiones y en cuanto a los hechos, admitió la celebración del Convenio interadministrativo n.° 929 de 2008 así como la reclamación elevada ante ellos y el Icetex, y las respuestas dadas por las entidades.

De los demás hechos adujo que no le constaban o no eran ciertos. Como excepciones previas propuso la falta de jurisdicción y de legitimación en la causa por pasiva, así como «no comprender la demanda todos los litis consortes necesarios ya que […] no se demandó a la Interventora C y M Consultores […]». Como medios exceptivos de fondo, formuló los que denominó sobre la solidaridad del Ministerio de Educación Nacional, cobro de lo no debido; buena fe del Ministerio de Educación Nacional; inexistencia de un contrato laboral entre el demandante y el Ministerio de Educación Nacional; inexistencia o falta de causa para demandar; prescripción y la genérica (f.° 112 a 121, cuaderno del Juzgado).

El juez Laboral del Circuito de San Juan del Cesar, La Guajira, mediante providencia del 18 de mayo de 2017 (f.° 143 a 145, cuaderno del Juzgado), dio por no contestada la demanda por parte de Eduvilia Fuentes Bermúdez. Además, mediante providencia del 21 de marzo de 2017 (f.° 136 a 138 cuaderno del Juzgado), ordenó acumular los Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 6 litigios y dispuso «tramitar conjuntamente los procesos acumulados».

En la audiencia prevista por el artículo 77 del CPTSS, celebrada el 26 de julio de 2017 (f.° 147 a 148, ibidem), el a quo declaró no probadas las excepciones previas formuladas, por el Ministerio de Educación Nacional. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César – La Guajira, mediante fallo del 9 de noviembre de 2017 (f.° 151 a 153 y cd 150 cuaderno del Juzgado), resolvió lo siguiente:

PRIMERO: DECLARAR que entre DURLEY ÁLVAREZ SIERRA, MILTON JOSÉ DAZA MAESTRE, VÍCTOR CRISTÓBAL MAESTRE MAESTRE, MARÍA MIDELVINA VILLERO ROMERO, ROSA MARÍA DAZA MAESTRE, MARISOL PISCIOTTI AVILÉS, MERLYS CHINCHÍA MORÓN, SARA ELODIA ARIAS RODRÍGUEZ, MAGALIS ESTHER PINTO CARRILLO, YENERIS (sic) GARCÍA ACEVEDO y EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ existió un contrato de trabajo el cual inició el 3 de octubre de 2011 y terminó el 9 de diciembre de 2011, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: CONDENAR a EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMUDEZ a cancelarle [a:] DURLEY ÁLVAREZ SIERRA, a) Por Cesantías $ 440.000 b) Por intereses a las cesantías $ 9.680 c) Por prima de servicios $ 440.000 d) Por vacaciones $ 220.000 e) DECLARAR la ineficacia de la terminación del contrato de trabajo y consecuencialmente condenar a la demandada EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ a pagar a la actora $80.000 diarios contados a partir del 10 de diciembre de 2011 y hasta tanto se verifique la cancelación de los aportes poi Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 7 seguridad social y parafiscalidad correspondientes a los últimos 3 meses de labores del trabajador, todo de conformidad con lo expuesto em la parte motiva de este proveído.

A VÍCTOR CRISTÓBAL MAESTRE, MARÍA MIDELVINA VILLERO ROMERO, MAGALIS ESTHER PINTO CARRILLO y ROSA MARÍA DAZA MAESTRE, a) Por Cesantías $ 275.000 b) Por intereses a las cesantías $ 6.050 c) Por prima de servicios $ 275.000 d) Por vacaciones $ 137.500 e) DECLARAR la ineficacia de la terminación del contrato de trabajo y consecuencialmente condenar a la demandada EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ a pagar a la actora (sic) $50.000 diarios contados a partir del 10 de diciembre de 2011 y hasta tanto se verifique la cancelación de los aportes por seguridad social y parafiscalidad correspondientes a los últimos 3 meses de labores del trabajador, todo de conformidad con lo expuesto em la parte motiva de este proveído.

A SARA ELODIA ARIA[S] RODRÍGUEZ, YANERIS GARCÍA ACEVEDO, MERLYS CHINCHÍA MORON, MILTON JOSÉ DAZA MAESTRE [y] MARISOL PISCIOTTI AVÍLES, a) Por Cesantías $ 220.000 b) Por intereses a las cesantías $ 4.840 c) Por prima de servicios $ 220.000 d) Por vacaciones $ 110.000 e) DECLARAR la ineficacia de la terminación del contrato de trabajo y consecuencialmente condenar a la demandada EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ a pagar a la actora (sic) $40.000 diarios contados a partir del 10 de diciembre de 2011 y hasta tanto se verifique la cancelación de los aportes por seguridad social y parafiscalidad correspondientes a los últimos 3 meses de labores del trabajador, todo de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

TERCERO: DECLARAR que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL es solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ tiene para con los señores DURLEY ÁLVAREZ SIERRA, MILTON JOSÉ DAZA MAESTRE, VÍCTOR CRISTÓBAL MAESTRE MAESTRE, MARÍA MIDELVINA VILLERO ROMERO, ROSA MARÍA DAZA MAESTRE, MARISOL PISCIOTTI AVÍLES, MERLYS CHINCHÍA MORON, SARA ELODIA ARIAS RODRÍGUEZ, MAGALIS ESTHER PINTO CARRILLO [y] YENERIS (sic) GARCÍA ACEVEDO por lo manifestado en los considerandos de este proveído.

Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 8 CUARTO: ABSOLVER al ICETEX de todas y cada una de las pretensiones formuladas por las demandantes.

QUINTO: Costas a cargo de los demandados EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ y EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL.

SEXTO: Se fijan agencias en derecho a favor de los demandantes DURLEY ÁLVAREZ SIERRA, MILTON JOSÉ DAZA MAESTRE, VÍCTOR CRISTÓBAL MAESTRE MAESTRE, MARÍA MIDELVINA VILLERO ROMERO, ROSA MARÍA DAZA MAESTRE, MARISOL PISCIOTTI AVÍLES, MERLYS CHINCHÍA MORON, SARA ELODIA ARIAS RODRÍGUEZ, MAGALIS ESTHER PINTO CARRILLO [y] YENERIS (sic) GARCÍA ACEVEDO y contra los demandados EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ y el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, en la suma de para la COORDINADORA DURLEY ÁLVAREZ SIERRA el valor de $34.285.936.oo, para los DOCENTES VÍCTOR CRISTÓBAL MAESTRE MAESTRE, MAGALIS ESTHER PINTO CARRILLO, MARÍA MIDELVINA VILLERO ROMERO [y] ROSA MARÍA DAZA, el valor de $21.428.710.oo, para los AUXILIARES DOCENTES MARISOL PISCIOTTI AVÍLES, MERLYS CHINCHÍA MORON, YENERIS (sic) GARCÍA ACEVEDO, MILTON JOSÉ DAZA MAESTRE [y] SARA ELODIA ARIAS RODRÍGUEZ el valor de $17.142.968.oo SÉPTIMO. Si no fuere apelado este fallo, remítase el expediente al Tribunal Superior de este distrito judicial para que se resuelva el grado jurisdiccional de consulta.

La anterior sentencia queda legalmente notificada a las partes en estrados. El Apoderado del demandado en solidaridad MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL presentó recurso de apelación contra la anterior sentencia, el cual fue concedido en el efecto suspensivo ante el Honorable Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha […] (Negrillas en el texto original).

III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Por apelación del Ministerio de Educación Nacional y en grado jurisdiccional de consulta, conoció la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, quien mediante sentencia del 10 de julio de 2019 (f. 56 a 57 y CD 59, cuaderno del Tribunal), resolvió lo siguiente: Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 9 PRIMERO: MODIFICAR los numerales PRIMERO, SEGUNDO, TERCERO Y QUINTO para en su lugar REVOCAR las DECLARACIONES Y CONDENAS esgrimidas en favor del señor VÍCTOR CRISTÓBAL MAESTRE MAESTRE.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de origen y fecha anotados.

TERCERO: COSTAS en esta instancia a cargo del Ministerio de Educación Nacional, según las voces del artículo 365 del CGP. Se fija como agencias en derecho la suma de DOS (2) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES, las cuales deberán ser tenidas en cuenta al momento de la liquidación concentrada de costas por el A quo, según lo dispone el artículo 366 del Código General del Proceso.

En lo que interesa al recurso extraordinario, el Tribunal consideró que, conforme a las pruebas documentales y testimoniales allegadas al proceso, sumado a que la demandada Eduvilia María Fuentes no asistió al interrogatorio de parte, se tiene que entre los demandantes, salvo Víctor Cristóbal Maestre Maestre por no encontrar probada la relación laboral alegada, y la citada señora Fuentes, se configuraron sendos contratos de trabajo en los términos, condiciones y extremos temporales señalados por el a quo - 3 de octubre al 9 de diciembre de 2011 -.

Así mismo consideró acertada la declaración de «ineficacia de la terminación del contrato de trabajo», en consideración a que no aparece demostrado en el proceso que la empleadora hubiese cumplido el deber de probar el pago oportuno de los aportes a la seguridad social y parafiscalidad, así como las demás acreencias impuestas por el juez de primer grado, por lo que era procedente la indemnización moratoria prevista por el artículo 65 del CST.

Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 10 Respecto de la solidaridad del Ministerio de Educación Nacional, consideró que el artículo 34 del CST señala que su procedencia está dada con el cumplimiento de los siguientes elementos: i) la existencia del vínculo contractual entre el empleador y el beneficiario; ii) el contrato de trabajo entre los demandantes y el contratista del beneficiario, iii) y que la labor ejecutada por los trabajadores sea de aquellas contratadas por el beneficiario y que correspondan a las actividades normales de la entidad.

Adujo que la relación entre el empleador y el beneficiario estaba demostrada con el Convenio interadministrativo n.° 929 de 2008, celebrado entre La Nación – Ministerio de Educación y el Icetex, cuyo objeto era la constitución de un fondo de administración denominado «Fomento a la Atención Integral de la Primera Infancia, para subsidiar la atención integral a los niños y niñas menores de 5 años y/o hasta su ingreso al grado obligatorio de transición».

Sostuvo que también se probó el último elemento, consistente en que, las labores ejecutadas por las demandantes tienen relación con las actividades normales desarrolladas por el Ministerio de Educación Nacional, como es velar por la atención integral de la primera infancia, con lo cual se cumple plenamente los requisitos exigidos por el artículo 34 del CST.

Razonó que el Ministerio de Educación Nacional fue el beneficiario directo de las contrataciones realizadas para desarrollar el objeto propuesto inicialmente por ese ente Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 11 nacional; por tanto, las funciones que desempeñaban las demandantes corresponden al giro ordinario de las actividades de tal Ministerio, como lo es, se itera, velar por la atención integral de los niños menores de cinco años.

En consecuencia, consideró procedente confirmar la decisión de primer grado en cuanto le impuso la solidaridad al citado ente ministerial. Consideró respecto del Icetex, que actuó como administrador de los dineros públicos para el pago del servicio contratado. Finalmente, señaló acertada la declaración de «ineficacia de la terminación del contrato de trabajo», toda vez que al analizar la conducta procesal de la empleadora a la luz del artículo 65 del CST, se colige que no cumplió el deber de probar el pago oportuno de los aportes a la seguridad social y parafiscalidad.

IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver (f.° 5 del cuaderno de la Corte). V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende que esta Sala case parcialmente la sentencia recurrida, para que, en sede de instancia Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 12 […] se revoque el numeral tercero de la sentencia por el cual se declara que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL es, solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada EDUVILIA MARÍA FUENTE BERMÚDEZ tiene para con los señores DURLEY ÁLVAREZ SIERRA, MERLYS ISABEL CHINCHÍA MORON, MARISOL PISCIOTTI AVÍLES, MARÍA MIDELVINA VILLERO ROMERO, SARA ELODIA ARIAS RODRÍGUEZ, YANERIS GARCÍA ACEVEDO, MAGALIS ESTHER PINTO CARRILLO, ROSA MARÍA DAZA MAESTRE [y] MILTON JOSÉ DAZA MAESTRE […].

Y, en su lugar se le absuelva. Con tal propósito formula dos cargos, replicados únicamente por el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – Icetex. Inicialmente se abordará el estudio del primer ataque y, de ser necesario, se hará lo propio respecto del segundo. VI. CARGO PRIMERO Acusa la sentencia por «violación directa de los artículos 34, 35, 36 del C.S.T. por aplicación indebida y errónea apreciación de unas pruebas que condujo a adoptar la decisión recurrida» (f.° 27 a 31, cuaderno de la Corte).

Determina como errores de hecho los siguientes: 1. Dar por demostrado, sin estarlo, que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL es solidariamente responsable, de los dineros adeudados por parte de la señora EDUVILIA FUENTES BERMÚDEZ, por considerar que se dan todos los elementos señalados en el artículo 34 del C.S.T. 2. Dar por demostrado, sin estarlo, que por haber intervenido el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL en el Convenio interadministrativo No. 929 de 2008 (folios 21 al 29 y allegado en los documentos adjuntos con la contestación de las demandas por parte del ICETEX) y en el Convenio No. FPI 44455 del 14 de Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 13 febrero de 2011, (folios 76 al 80 y que además fue aportado por el ICETEX como prueba en todas las contestaciones de las demandas) y el Convenio FPI 20-863 folios 30 al 40 cuaderno o expediente de la demandante DURLEY ALAVRES SIERRA Rad. 446503105001201400184 es el único responsable solidario.

Para demostrar el yerro, afirma que los desaciertos del ad quem se produjeron con la valoración errada de los Convenios interadministrativos de gestión n.° 929 de 2008 y en los Convenios n.° FPI44455 del 14 de febrero de 2011 y FPI 20-863. Sostiene que el Tribunal, para abordar el tema de la solidaridad, se remitió a lo dispuesto por el artículo 34 del CST y a los elementos para que proceda una condena en tales condiciones que, rememora, fueron catalogadas por el Colegiado así: 1.- La Inexistencia (sic) del vínculo contractual entre el empleador y el beneficiario; 2.- El contrato de trabajo entre la actora y el contratista del beneficiario; y 3.- Que la labor ejecutada por el trabajador sea de aquellas contratadas por el beneficiario y corresponda a las actividades normales de la empresa o negocio de este.

Luego de recordar lo considerado por el Tribunal en punto a su responsabilidad solidaria en el proceso, reproducir el objeto del Convenio interadministrativo 929 de 2009, así como sus obligaciones especiales insertadas en él, afirma que se equivoca la alzada al dar por demostrado que las labores desarrolladas por los demandantes corresponden a las normales ejercidas por el Ministerio, cuando «NO ES FUNCIÓN DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL VELAR POR LA ATENCIÓN INTEGRAL DE LA PRIMERA Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 14 INFANCIA, ESA FUNCIÓN CORRESPONDE A UNA POLÍTICA PÚBLICA».

Asegura que, de conformidad con los artículos 6º y 121 de la CP, ninguna autoridad puede ejercer funciones distintas a las atribuidas en la Constitución Política y la Ley, además que las propias del Ministerio de Educación Nacional se encuentran contenidas en el Decreto 5012 de 2009, del cual reproduce los artículos 1º a 19. Manifiesta que el Gobierno Nacional expidió el Documento Conpes 109 Social 2007, para brindar atención integral a los niños de 0 a 5 años de edad y en esa medida se estipuló como primer objetivo, «Fortalecer y aumentar las coberturas de educación inicial en sus modalidades de atención integral en los entornos comunitario, familiar e institucional; garantizando su sostenibilidad financiera», para lo cual se estructuró el programa integral de la primera infancia -PAIPI-, en conjunto con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

Indica que el Ministerio y el Icetex suscribieron el Convenio n.° 929 de 2008, como una estrategia de cobertura de ese programa, cuyo objeto fue la constitución de un fondo de administración, con la finalidad de garantizar la continuidad de la atención de los niños y niñas atendidos mediante Convenio n.° 877 de 2007, suscrito entre el Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 15 Transcribe la cláusula primera del Convenio n.° 929 de 2008 que remite el objeto de éste, «[…] el cual en resumen es subsidiar la atención integral de los niños y niñas menores de 5 años hasta su ingreso obligatorio a transición […]», y con cargo a los recursos de dicho convenio, se suscribió el Convenio FPI 44-025, entre el Ministerio de Educación y la señora Fuentes Martínez, en calidad de propietaria del colegio Gabriela Mistral, para llevar a cabo «[…] La prestación de servicios para brindar la atención integral en educación inicial, cuidado y nutrición a los niños y niñas menores de cinco (5) años del SISBEN I y II o desplazados, beneficiarios del Programa de Atención integral de la Primera Infancia PAIPI».

Así las cosas, plantea que en desarrollo de una política pública intervino en la suscripción de los convenios, lo que no demuestra la responsabilidad solidaria declarada por el Tribunal, lo que constituye una indebida interpretación al artículo 34 del CST. Itera que, de conformidad con el artículo 2º del Decreto 5012 del 2009 el que determina las funciones, «no presta directamente el servicio de educación, […] es un Ente asesor y generador de política pública, por lo tanto nada tiene que ver con el objeto generador del contrato de prestación de servicios, pues el mismo va encaminado a atender directamente la educación inicial y nutrición de los niños menores de 5 años […]», porque se trata de actividades diferentes a las que desarrolla la señora Eduvilia Fuentes - Colegio Gabriela Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 16 Mistral, que es una prestadora directa de servicios de atención a niños menores de 5 años.

Aclara que las actividades que desarrolla la señora Eduvilia Fuentes no puede realizarlas y que las consideraciones de la alzada apuntan a decir que por el hecho de tener a cargo la política nacional de educación, «[…] debe responder en forma solidaria por todos los salarios y prestaciones que se le dejen de pagar a los maestros en el territorio nacional […]».

Insiste en que el yerro de la sentencia consiste en no comprender que el Ministerio no presta el servicio educativo, sino que lo vigila y lo evalúa en el marco del proceso de descentralización ordenado por la Constitución y desarrollado por las Leyes 30 de 1992, 60 de 1993 y 115 de 1994, para lo cual se apoya en doctrina de autores nacionales.

Razona que la responsabilidad solidaria por el beneficiario del trabajo o dueño de la obra establecida en el art. 34 del CST, «[…] excepciona dicha responsabilidad cuando se trata de labores extrañas a las actividades normales de su empresa o negocio, en esa excepción está la situación del MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, pues a este no le corresponde la prestación del servicio de educación, le corresponde vigilar y evaluar su prestación» Para demostrar el segundo error, dice respecto de la responsabilidad otorgada al Icetex en la sentencia Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 17 cuestionada, esta es, que aquel actuó como un simple administrador de los dineros públicos para el pago del servicio contratado, constituye un yerro, porque su labor era la de gerencia integral del proyecto, lo cual lo hace responsable de éste, y que en este caso particular tenía como finalidad la constitución de un fondo de administración, con fundamento en la Ley 30 de 1992, que lo faculta para administrar los recursos que por cualquier concepto reciban las entidades del Estado para ser utilizados en becas, subsidios o créditos educativos, lo cual se enmarca en la figura del mandato, de que trata el art. 2142 del CC y en la cual el mandatario responde hasta por la culpa leve, en los términos del art. 2155 de la misma codificación. Advierte que, en el literal c) de la cláusula décima del convenio, se previó que era obligación del Icetex «girar oportunamente a las entidades prestadoras del servicio de atención integral de la primera infancia […] siempre y cuando cumpla con las especificaciones suministradas para la realización de los mismos».

En ese orden, al realizarse cada uno de los pagos a Eduvilia María Fuentes Bermúdez, la interventoría contratada por el Icetex debió verificar el cumplimiento de las obligaciones de la contratista, incluyendo las de carácter laboral. Sin embargo, «esta presunta anomalía no fue determinada» por la interventoría. En consecuencia, es el Icetex y no ella quien debe responder solidariamente.

VII. SEGUNDO CARGO Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 18 Acusa la sentencia por violación indirecta en la modalidad de aplicación indebida, de los artículos 65, 249, 253, 254 y 256 del CST; 1º de la Ley 52 de 1975 y 186, 187, 192, 306 y 307 del CST (f.° 31 a 32, cuaderno de la Corte). Denuncia como error del Tribunal «No tener por probado, estándolo que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL actuó de buena fe en el cumplimiento de sus obligaciones legales».

Para demostrar el yerro, afirma que para condenar a la indemnización establecida en el artículo 65 del CST, no valoró los Convenios interadministrativos de gestión n.° 929 de 2008 y FPI44455 del 14 de febrero de 2011, así como su conducta, la que apunta al cumplimiento de la política del gobierno nacional, en la atención integral a los niños de 0 a 5 años de edad con fundamento en el documento CONPES 109 Social 2007.

Reiteró los argumentos expuestos en la acusación anterior y agregó que el ad quem «paso por alto» que no era de su competencia sino de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales-UGPP, la de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones al sistema general de seguridad social por parte de los empleadores a sus trabajadores, comprobar que los trabajadores, quienes tenían la calidad de profesionales, conocedores del deber del empleador en afiliarlos a seguridad social, por el contrario no realizaron gestión alguna dentro Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 19 de las relaciones de trabajo, para reclamar sus derechos laborales, lo que constituye su buena fe.

Colige, que si el Tribunal le hubiera dado un verdadero alcance «a la norma», habría considerado que existió buena fe, toda vez que no buscó obtener ventajas o beneficios de las contrataciones que realizó la señora Fuentes Bermúdez, ni realizó particularidades al respecto. VIII. RÉPLICA El Icetex se opone a la prosperidad del primer cargo, y se refiere a lo considerado por el recurrente en el segundo yerro, señalando que su intervención en la ejecución del Convenio n.° 929 de 2008, obedece a una simple administración delegada.

Soporta lo expuesto con lo establecido en el objeto de tal contrato, pues únicamente se encarga de la administración de los recursos de Ministerio de Educación, destinados al subsidio para la atención integral a la primera infancia y que hace parte de la planeación estratégica de la política nacional a cargo de dicha cartera. En consecuente, conforme al inciso 2° del artículo 7° de la Ley 1098 de 2006, el Ministerio de Educación Nacional es el dueño y responsable del proyecto de atención de los menores de cinco años.

Colige que el Icetex es un simple mandatario del Ministerio de Educación Nacional y, en esa medida, era esta Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 20 entidad quien le ordenaba a la opositora efectuar los giros de recursos correspondientes, por lo que el Tribunal no se equivocó al imponerle la responsabilidad solidaria discutida. Respecto del segundo cargo insiste en su calidad de administrador del convenio plurimencionado, por lo que no le asiste ninguna responsabilidad (f.° 44 a 51, cuaderno de la Corte).

IX. CONSIDERACIONES Precisa la Sala que en la demanda de casación se plasmó que la acusación se enderezaba por la vía directa, pero se encuentra que en el desarrollo del cargo y su demostración conducen al sendero fáctico, en tanto se señalan errores de hecho, se acusa la apreciación indebida de medios de convicción y se expresan los yerros en que supuestamente incurrió el Tribunal, por lo que se extrae que la inconformidad del recurrente proviene de la conclusión del ad quem de hacer responsable solidario a la Nación - Ministerio de Educación Nacional frente a las obligaciones laborales de la empleadora de los demandantes, en los términos del artículo 34 del CST, con lo cual, resulta claro que la alusión a la vía directa no pasa de ser apenas un lapsus calami de la recurrente en la sustentación del recurso extraordinario.

Así las cosas, del examen de los medios de convicción acusados como indebidamente apreciados se obtiene el siguiente resultado: Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 21 1. Convenio interadministrativo n.° 929 de 2008 (f.° 21 al 29, cuaderno del Juzgado). El referido acuerdo fue suscrito por la Ministra de Educación Nacional y la presidente del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – Icetex, cuya finalidad era constituir un fondo de administración denominado «Fomento a la Atención Integral de la Primera Infancia» para: […] subsidiar la atención integral a los niños y niñas menores de cinco años y/o hasta su ingreso al grado obligatorio de transición, mediante modalidades de atención que sean ofertadas por prestadores de servicio que hayan sido habilitados en el banco de oferentes del servicio de atención integral de primera infancia del Ministerio de Educación Nacional y que resulten seleccionados para la contratación de acuerdo con lo establecido en el reglamento operativo del fondo, en el marco de las obligaciones establecidas en el artículo 29 de la Ley 1098 de 2006- código de Infancia y adolescencia. Parágrafo: El número de años de atención subsidiada, dependerá de la edad del beneficiario en el entendido que al cumplir cinco años de edad, deberán ingresar al grado de transición y ser asumidos por el Sistema Público Educativo.

Resalta la Sala que el Convenio interadministrativo n.° 929 de 2008, se sustenta en el artículo 7° de la Ley 1098 de 2009 (Código de la Infancia y la Adolescencia), que obliga a los niveles nacional, distrital y municipal a tener una política pública prioritaria en materia de infancia y adolescencia; y en que el Gobierno Nacional, a través del «Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2010 Estado Comunitario Desarrollo para Todos», se propuso como meta la atención integral (cuidado, nutrición y educación inicial) de por lo menos 400.000 niños en el cuatrienio (f.° 21, cuaderno del Juzgado).

Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 22 Así, se considera que el objeto del convenio se enmarca en las competencias generales a cargo de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, porque pretende ejecutar una política pública del ramo, lo cual le concierne conforme el artículo 208 de la Constitución Política, que dicta: Artículo 208: Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. […] El artículo 67 superior establece la regulación del servicio de la educación en cabeza del Estado, sobre la inspección y vigilancia y en cuya dirección, financiación y administración participan la Nación y las entidades territoriales en las políticas públicas que le competen a la recurrente, las que guardan relación con el servicio de educación, el que dispone:

ARTICULO 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente.

El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.

Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 23 Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.

La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley. Asimismo, el artículo 2° del Decreto 5012 de 2009 le atribuye al Ministerio de Educación Nacional algunas funciones frente a la labor que aquí se discute: ARTÍCULO 2°.

Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: 2.1. Formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación, en la atención integral a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades. 2.2.

Preparar y proponer los planes de desarrollo del Sector, en especial el Plan Nacional de Desarrollo Educativo, convocando los entes territoriales, las instituciones educativas y la sociedad en general, de manera que se atiendan las necesidades del desarrollo económico y social del país. 2.3. Dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para la atención integral a la primera infancia y las diferentes modalidades de prestación del servicio educativo, que orienten la educación en los niveles de preescolar, básica, media, superior y en la atención integral a la primera infancia. 2.4.

Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, de conformidad con los principios de subsidiaridad, en los términos que defina la ley. 2.5. Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo. Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 24 2.6.

Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades. 2.7. Evaluar, en forma permanente, la prestación del servicio educativo y divulgar sus resultados para mantener informada a la comunidad sobre la calidad de la educación. […] (Subrayas y cursivas de la Sala) Ahora bien, el Decreto 5012 de 2009, «por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional», y se determinan las funciones de sus dependencias, que fue uno de los preceptos invocados por el recurrente como escenario del Convenio n.° 929 de 2008, mientras que éste pretendía desarrollar una meta del Plan Nacional de Desarrollo (num. 2.5 artículo 2° Decreto 5012 de 2009), para la atención integral de un número determinado de niños (num. 2.1 artículo 2° Decreto 5012 de 2009), es una evidencia de otras normas de superior jerarquía que delimitan la competencia entre la nación, los departamentos y los municipios, tal como lo señaló el artículo 67 Superior.

Ciertamente, la Ley 115 de 1994, «Por la cual se expide la ley general de educación», dispone la distribución de competencias entre el Congreso, la Nación y las entidades territoriales en materia educativa y, en su artículo 148, enseña cuatro «macrofunciones» del Ministerio de Educación: 1. De Política y Planeación; 2. De Inspección y Vigilancia; 3.

De Administración y 4. Normativas. Se aclara que desde la vigencia de la referida ley quedó manifiesto que la prestación del servicio de educación es Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 25 competencia del nivel municipal, según lo dispuesto en su artículo 151 y 152, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 151. FUNCIONES DE LAS SECRETARIAS DEPARTAMENTALES Y DISTRITALES DE EDUCACIÓN. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones: […] c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares; […]

ARTÍCULO 152. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DE EDUCACIÓN MUNICIPALES. Las secretarías de educación municipales ejercerán las funciones necesarias para dar cumplimiento a las competencias atribuidas por la Ley 60 de 1993, la presente ley y las que le delegue el respectivo departamento. En los municipios donde no exista secretaría de educación municipal, estas funciones serán ejercidas por el alcalde, asesorado por el director del Núcleo respectivo.

ARTÍCULO 153. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE LA EDUCACIÓN. Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993.

(Subrayas y cursiva de la Sala) En esa medida, de los artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, se deduce que hay una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (la Nación) a lo micro (municipio) y que ésta última entidad es la que organiza, ejecuta y vigila el Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 26 servicio educativo, no lo es el Ministerio de Educación Nacional.

La remisión que se hace en estas normativas a la Ley 60 de 1993, ya derogada, toda vez que dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» (subrayas de la Sala), ya que tiene carácter orgánico, esto es, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, como su epígrafe lo indica, efectúa una distribución de competencias en materia de prestación del servicio de educación, entre la Nación y las entidades territoriales.

Las competencias de la Nación están señaladas en el artículo 5°, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio, pues tales funciones están concordantes con las de la Ley 115 de 1994 y, según lo establecido en los artículos 6° y 7° de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los departamentos y los municipios así: ARTÍCULO 6o.

COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 27 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.12.

Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción. ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 7.12.

Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción. Sobre el particular, es importante traer a colación lo dicho por la Corte en sentencia CSJ SL3774-2021, cuando al resolver un caso de contornos similares al de autos y analizar el Convenio n. 0929 de 2008, precisó lo siguiente: Así las cosas, en el contexto expuesto se debe entender e interpretar el Convenio n.° 0929 de 2008 en cuanto a su objeto, que ya se mencionó párrafos atrás, y sus cláusulas, como por ejemplo, la cuarta del documento analizado, en la cual se estableció que los recursos para atender el objeto de este contrato provienen del presupuesto de inversión del Ministerio de Educación Nacional, así como de los dineros que giren otras entidades públicas nacionales o territoriales que se lleguen a asociar al referido convenio, así como de donaciones, herencias, legados y aportes que puedan efectuar otras personas.

Es decir, principalmente, y mientras no se adhieran otras entidades, quien asume la financiación total del proyecto de atención integral a la primera infancia a través del fondo de administración creado para tal fin, es La Nación – Ministerio de Educación Nacional, lo que concuerda con la responsabilidad prevista en el artículo 14 de la Ley 1295 de 2009, vigente para la época, y la función que le fue asignada en el numeral 5° del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009: «Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo».

Recuérdese, que el Plan de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI- surge, Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 28 precisamente, como una política pública en el Plan Nacional de Desarrollo, como se explicó en el convenio analizado. Además de lo anterior, en el parágrafo de la cláusula quinta sobre sostenibilidad del convenio, se estableció que «En todo caso, la responsabilidad con los beneficiarios por los compromisos del Fondo, corresponderá exclusivamente al Ministerio» […], obligación que se entiende a cargo de esta cartera ministerial, dado que le compete, precisamente, «Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público de la educación en todo el territorio nacional, con la colaboración de sus entidades adscritas, de las Entidades Territoriales y de la comunidad educativa», como se establece en el numeral 2.11 del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009.

En concordancia con lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 1098 de 2006, «Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia», que es otra de las normas que sirvió como fundamento a los convenios objeto de examen, advierte que: ARTÍCULO 7o. PROTECCIÓN INTEGRAL. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior.

La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos. En tanto, indica cómo se materializa esa política y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros, que fue precisamente lo que suministró el Ministerio para el desarrollo del programa, pero no señala funciones en ese particular.

Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 29 En consecuencia, diferente a lo concluido por el Tribunal, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, comoquiera que éste no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia.

De otro lado, la Ley 1295 de 2009, «Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén», vigente para la época en que fueron suscritos los mentados convenios, establece la carga en cabeza del Ministerio de Educación, no obstante, las materias allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 de 2004 y que se itera en el artículo 9° de la Ley 1295 de 2009, así: ARTÍCULO 9o.

PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES DEL MODELO. El Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cubrirán con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Ley 1098 de 2006, en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación, según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.

Los departamentos, con las seccionales del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, cubrirán en su región las zonas campesinas, y los municipios, con las localidades del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, su respectiva municipalidad o distrito. Cada región debe asumir los compromisos que le corresponden, de acuerdo con las metas Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 30 consignadas en la propuesta de atención integral, según lo dispuesto en la presente ley.

(Subrayas y cursiva de la Sala) Así las cosas, el ministerio involucrado no pierde su calidad de planeador y articulador de una política pública, mientras que la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales. En esa medida, se encuentra el error del Tribunal en la valoración del Convenio n.° 929 de 2008, pues no se evidencia que la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia sea competencia de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, como lo enseñan las normas legales referidas que le sirvieron de fundamento.

Ahora bien, en la sentencia atrás referida – la CSJ SL3774-2021 - también se analizó la responsabilidad endilgada al Icetex en un caso de contornos similares al sub examine y precisó lo siguiente: Debe resaltarse que en la cláusula sexta de este contrato se designó al Icetex como el administrador de los recursos del Fondo, «a partir del direccionamiento y de las políticas determinadas por la Junta Administradora», Junta que está conformada por representantes tanto del Ministerio de Educación como del referido Instituto, tal y como fue previsto en la cláusula séptima, en la cual, además, se señaló que los funcionarios del Icetex que hagan parte de dicha Junta, «tendrán voz pero no voto», de lo que se colige que solamente los representantes del Ministerio en dicha Junta podrían tomar las decisiones respectivas.

Siendo ello así, la Sala no encuentra error del colegiado al concluir que el Icetex fue un simple administrador de los dineros públicos destinados a subsidiar la política pública financiada por el Ministerio; de hecho, lo debía hacer en los términos dispuestos por la Junta Administradora en la cual este instituto no tenía posibilidad de tomar decisión alguna.

Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 31 De otra parte, contrario a lo señalado por la recurrente en ese particular punto, del Convenio analizado [929-2008] no se deriva que el mismo fuese de gestión de proyectos, pues la única actividad que se le encomendó al Icetex fue la de administrar los recursos para financiar una política pública, por tanto, su cuestionamiento resulta desatinado en ese aspecto.

Así, conforme al anterior documento, se colige que respecto del instituto demandado no es factible predicar la responsabilidad solidaria en los términos del artículo 34 del CST, pues no se prueba que fuera el beneficiario del servicio prestado por la actora, ni que tal labor hiciera parte de sus actividades normales. Del mismo modo, la sentencia CSJ SL3774-2021 estudió la responsabilidad endilgada al Icetex en un caso de contornos similares al sub examine. 2.

Convenio IPI 44455 de 2011 (f.° 76 al 80, cuaderno del Juzgado) Revisado el expediente, la Sala encuentra que se aportó el Convenio 44455 de 2011, de la cual se advierte que las partes contratantes son: i) el Ministerio de Educación Nacional a través del Viceministro de Educación Preescolar, Básica y Media, quien a su vez funge como ordenador del gasto del Convenio 929 de 2008 «MEN - ICETEX» y ii) Eduvilia María Fuentes Bermúdez, en calidad de propietaria y representante legal del Colegio Gabriela Mistral, habilitada por el banco de oferentes del Ministerio para la ejecución del programa de atención integral a la primera infancia. Para sustentar ese convenio se consignaron como consideraciones y antecedentes, que: i) entre el Ministerio demandado y el Icetex se celebró el Convenio 929 de 2008 para constituir un fondo de administración para subsidiar el Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 32 programa mencionado en la cláusula primera y ii) «que se hace necesario suscribir el presente convenio para la atención integral de la primera infancia con el prestador debidamente habilitado y seleccionado para este efecto, según el reglamento operativo vigente del fondo […]» Se estableció como objeto, en la cláusula primera de este contrato: La prestación de servicios para brindar atención integral en educación inicial, cuidado y nutrición a los niños y niñas menores de cinco (5) años del Sisbén I y II o desplazados, beneficiarios del programa de atención integral a la primera infancia PAIPI, en la modalidad o las modalidades de atención seleccionadas según anexo adjunto al presente convenio.

Teniendo en cuenta la interpretación del Convenio n.° 929 de 2008, fuente y origen del que ahora se analiza, resulta equivocado el razonamiento del Tribunal respecto de su apreciación, porque ciertamente la empleadora de los demandantes celebró un contrato con la Nación – Ministerio de Educación Nacional para prestar el servicio de atención integral a la primera infancia y coligió que la actividad contratada con la señora Fuentes Bermúdez hacía parte de las «funciones» propias del ente ministerial recurrente, lo que no es cierto a la luz de la normativa que les sirvió de fundamento a los dos acuerdos acusados.

Ahora bien, se itera que no se controvierte la conclusión fáctica del Tribunal conforme a la cual, los demandantes, salvo Víctor Cristóbal Maestre Maestre, prestaron sus servicios como coordinador, docente y auxiliar de aquel en el Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 33 colegio de propiedad de la señora Fuentes Bermúdez y que en el ejercicio de tal labor, en ejecución del programa de atención integral a la primera infancia, tarea que guarda plena correspondencia con el objeto de los Convenios 929 de 2008 y 44455 de 2011, no significa, en manera alguna, tal como se ha expuesto a lo largo de este proveído, que la Nación – Ministerio de Educación Nacional - cumpla una función de «prestador de servicios de educación» en el marco de sus competencias reglamentarias, legales o constitucionales.

Entonces, se equivocó el Tribunal al encontrar acreditada la responsabilidad solidaria del Ministerio de Educación Nacional frente a las obligaciones laborales surgidas a favor de los demandantes en instancias, pues las labores que desempeñaron resultan ajenas a las actividades, funciones y competencias de esta entidad. Viene de lo dicho que el cargo prospera y, en consecuencia, queda la Corte relevada de estudiar la segunda acusación. Sin costas en el recurso extraordinario, al salir este avante.

X. SENTENCIA DE INSTANCIA Además de lo considerado en el estadio de la casación, la Sala recuerda que a través del artículo 34 del CST el legislador previó un mecanismo para proteger los derechos laborales de los trabajadores y con este objetivo extendió al Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 34 obligado solidario - dueño de la obra o beneficiario del servicio - las deudas que por estos conceptos se generen a cargo del empleador -contratista-, salvo cuando se trate de actividades extrañas a sus actividades normales, que es precisamente lo que aduce la parte apelante buscando la revocatoria del fallo de primer grado.

Es así como las actividades contratadas deben ser afines con las labores propias y ordinarias de la parte contratante, para lo cual puede consultarse la sentencia CSJ SL 3774- 2021 que consideró: Como lo destaca el recurrente, la disposición legal que concibe la solidaridad entre el contratista independiente y el beneficiario de la obra por el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones de los trabajadores del primero, exige que las actividades que desplieguen uno y otro tengan el mismo giro ordinario o normal, vale decir tengan correspondencia en su objeto social.

No se trata en absoluto de que el verdadero empleador (contratista independiente) cumpla idénticas labores a las que desarrolla quien recibe el beneficio de la obra, pero tampoco que cualquier labor desarrollada por éste pueda generar el pago solidario de las obligaciones laborales. En los términos del artículo 34 del C.S.T. es preciso que las tareas coincidan en el fin o propósito que buscan empresario y contratista; en otras palabras, que sean afines.

En sentencia del 5 de febrero de 2014 radicación 38651, se dijo sobre el particular: En las anteriores circunstancias, si el objeto social del Edificio Terminal de Transportes de Ibagué, no está relacionado con el giro o la actividad del contratista que ya se dejó descrita con precedencia, y tampoco emerge alguna afinidad entre ellas, la solidaridad que contempla el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo no puede deducirse en el sub judice, pues el hecho de que la propiedad horizontal deba hacer reparaciones y mantenimiento al edificio, así como cuidar la conservación del mismo, esa sola circunstancia no puede conducir a que se derive la supuesta afinidad que dedujo en forma equivocada el sentenciador de alzada entre las labores que desarrolla el contratante y las que ejecuta el contratista, pues para que esa solidaridad se configure, no basta simplemente que con la Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 35 actividad desarrollada por el contratista independiente se cubra una necesidad propia del beneficiario, como aquí sucede, sino que se requiere que ella constituya una función normalmente desarrollada por él, directamente vinculada con la ordinaria explotación de su objeto económico.

En la sentencia rememorada CSJ SL3774-2021, al respecto se puntualizó: Cierto es que, para aplicar esta garantía tuitiva del trabajador, no resulta relevante la naturaleza jurídica oficial del beneficiario del servicio o dueño de la obra, pues lo cierto es que los derechos laborales que se reclaman se fundan en la existencia del vínculo laboral con la contratista, en este caso, con Eduvilia Fuentes, quien obró como empleadora de la demandante.

De ahí que la calidad de entidad pública de la beneficiaria del servicio no incida en la aplicación de la responsabilidad fijada en el artículo 34 del CST, sino que resulta relevante, en este caso particular, que bajo ninguna circunstancia podría la Nación - Ministerio de Educación Nacional, hoy recurrente, prestar directamente el servicio educativo, o vincular o contratar docentes para que lo presten, con lo cual resulta más que evidente que no hay afinidad entre las funciones y competencias del ente público y la actividad desarrollada por el colegio para el cual prestó sus servicios la demandante en instancias, pues aunque ambos se ubican y desenvuelven en el sector educativo, sus roles resultan sustancialmente diferentes, por lo cual es un desatino endilgarle una responsabilidad solidaria que, a todas luces, no existe.

Lo expuesto es suficiente para revocar parcialmente el ordinal tercero de la sentencia dictada por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César, La Guajira, el 9 de noviembre de 2017, en cuanto declaró que la Nación - Ministerio de Educación Nacional es solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada Eduvilia María Fuentes Bermúdez tiene para con Durley Álvarez Sierra, Milton José Daza Maestre, Víctor Cristóbal Maestre Maestre, María Midelvina Villero Romero, Rosa María Daza Maestre, Marisol Pisciotti Avíles, Merlys Chinchía Morón, Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 36 Sara Elodia Arias Rodríguez, Magalis Esther Pinto Carrillo y Yaneris García Acevedo, para en su lugar absolver al ente ministerial de la solidaridad por ellos impetrada.

Como consecuencia de lo anterior, también se revocará parcialmente el ordinal sexto, en cuanto le impuso al Ministerio de Educación Nacional el pago de las costas en favor de Durley Álvarez Sierra, Milton José Daza Maestre, Víctor Cristóbal Maestre Maestre, María Midelvina Villero Romero, Rosa María Daza Maestre, Marisol Pisciotti Avíles, Merlys Chinchía Morón, Sara Elodia Arias Rodríguez, Magalis Esther Pinto Carrillo y Yaneris García Acevedo, para en su lugar abstenerse de imponerlas.

Sin costas en la segunda instancia, las de primera quedarán en la forma como lo determinó el a quo, salvo la absolución antes dispuesta que exonera de costas al referido Ministerio en los términos antedichos. XI. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia dictada el diez (10) de julio de dos mil diecinueve (2019), por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, en el proceso seguido por DURLEY ÁLVAREZ SIERRA, MILTON JOSÉ DAZA MAESTRE, VÍCTOR CRISTÓBAL MAESTRE MAESTRE, MARÍA MIDELVINA VILLERO ROMERO, ROSA MARÍA Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 37 DAZA MAESTRE, MARISOL PISCIOTTI AVÍLES, MERLYS CHINCHÍA MORON, SARA ELODIA ARIAS RODRÍGUEZ, MAGALIS ESTHER PINTO CARRILLO y YANERIS GARCÍA ACEVEDO contra EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ y solidariamente contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y el INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR – ICETEX, única y exclusivamente en cuanto confirmó la solidaridad del Ministerio de Educación Nacional en el pago de las acreencias laborales en favor de los demandantes, contenida en el ordinal tercero de la sentencia proferida por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César – La Guajira.

NO CASA en lo demás. En sede de instancia, resuelve:

PRIMERO: REVOCAR parcialmente los ordinales tercero y quinto de la sentencia proferida el 9 de noviembre de 2017 por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César – La Guajira, únicamente en cuanto declaró la solidaridad del Ministerio de Educación Nacional en favor de Durley Álvarez Sierra, Milton José Daza Maestre, Víctor Cristóbal Maestre Maestre, María Midelvina Villero Romero, Rosa María Daza Maestre, Marisol Pisciotti Avíles, Merlys Chinchía Morón, Sara Elodia Arias Rodríguez, Magalis Esther Pinto Carrillo y Yaneris García Acevedo y lo condenó a pagar las costas del proceso a favor de ellos, para en su lugar absolver al ente Ministerial de la solidaridad reclamada por ésta.

Radicación n.° 87807 SCLAJPT-10 V.00 38 SEGUNDO: Costas como se dijo en la parte motiva. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.