Radicación n.° 49535 CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente SL11805-2017 Radicación n.° 49535 Acta 27 Bogotá, D. C., dos (2) de agosto de dos mil diecisiete (2017). Decide la Corte el recurso de casación que interpuso la parte demandante, contra la sentencia proferida por la Sala de Descongestión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 31 de agosto de 2010, en el proceso ordinario que FLORA LUCY WILCHES adelanta contra el INSTITUTO NACIONAL DE RADIO Y TELEVISIÓN LTDA. –INRAVISIÓN-, RADIO TELEVISIÓN NACIONAL DE COLOMBIA RTVC y LA NACIÓN - MINISTERIO DE COMUNICACIONES, hoy MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS, DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES.

I.

ANTECEDENTES Con el escrito inicial, solicitó la actora que se declare que la terminación de su contrato de trabajo, por parte de las demandadas, es «injusto, ilegal e inconstitucional», y que entre Inravisión y Radio Televisión de Colombia RTVC existió una sustitución patronal. En consecuencia, pretendió que se ordene su reintegro al cargo que ocupaba o a otro de mayor categoría sin solución de continuidad, y se imponga el pago de salarios, cesantías y sus intereses, vacaciones, primas y demás prestaciones legales y extralegales de todo orden dejados de percibir desde el momento de su desvinculación, todo debidamente indexado, lo que resulte probado extra o ultra petita y las costas del proceso.

Como fundamento de esos pedimentos, expuso que laboró para el Instituto Nacional de Radio y Televisión Inravisión desde el 30 de diciembre de 1991 hasta el 6 de enero de 2005; que desempeñó como último cargo el de auxiliar de servicios generales grado 2, con un salario mensual de $630.227; que en uso de las facultadas conferidas por el artículo 189 de la Carta Política, el Presidente de la Republica mediante el Decreto 3550 de 28 de octubre de 2004, ordenó la supresión, disolución y liquidación de dicha entidad; que a través de Decreto 4404 de 30 de diciembre del mismo año, se suprimieron 368 cargos de la planta de personal, correspondientes a trabajadores oficiales, y que dicha supresión es inconstitucional en tanto el artículo 77 de la Constitución Nacional prevé que se garantizará y respetará la estabilidad y los derechos de los trabajadores de Inravisión. Adujo que el reintegro que pretende es válido, toda vez que el Ministerio de Comunicaciones tiene la obligación de realizar el pago de todas las condenas judiciales de la entidad liquidada; que la única forma de retirar a los trabajadores de la empresa accionada era mediante su reubicación en las demás entidades del Estado o con un programa de retiro voluntario.

Argumentó, que las justas causas de despido consagradas en el artículo 61 Código Sustantivo de Trabajo no les son aplicables a los trabajadores oficiales; que no existió una supresión sino una sustitución patronal entre las referidas entidades, pues el gobierno mediante Decreto 3525 de 26 de octubre de 2004, con el propósito de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos de radio y televisión, autorizó la creación de la sociedad Radio Televisión Nacional de Colombia RTVC, entidad que no varió el giro de sus actividades; que lo único que se dio fue un traslado de funciones tal y como se evidencia en los certificados de existencia y representación legal, y que la nueva sociedad utiliza los mismos equipos, programación y dirección de la ya liquidada Inravisión, y así como la mayoría de los trabajadores (f.° 1 a 15).

Al dar respuesta a la demanda, la Fiduciaria La Previsora S.A. Fiduprevisora S.A., en su condición de administradora del patrimonio autónomo de remanentes PAR, se opuso a las pretensiones elevadas en su contra; de los fundamentos fácticos en que se soportan aceptó los relativos a la liquidación de Inravisión y la supresión de 368 cargos por parte del Gobierno Nacional.

Propuso como excepciones previas las de inexistencia e incapacidad de la demandada Instituto Nacional de Radio y Televisión Inravisión representada por su liquidadora la Fiduciaria la Previsora S.A. y falta de jurisdicción, y como medios exceptivos de fondo los de inexistencia de la obligación indemnizatoria, improcedencia de la solicitud de reintegro y falta de legitimación por pasiva (f. °47 a 63).

La Nación - Ministerio de Comunicaciones, al dar respuesta al escrito inicial, manifestó su oposición a las peticiones elevadas por la actora, aceptó la liquidación de Inravisión y la supresión de 368 cargos por parte del Gobierno Nacional. Planteó como excepción previa la falta de reclamación administrativa y de mérito las de inexistencia de la obligación, indebida integración del litis consorcio por la parte pasiva, cobro de lo no debido e imposibilidad del cumplimiento de las pretensiones (f. ° 103 a 121).

Por su parte, Radio Televisión Nacional de Colombia RTVC, igualmente se opuso a las aspiraciones incoadas por la demandante y de los hechos aceptó los relativos a la liquidación y supresión de cargos en Inravisión, el traslado de las mismas funciones a RTVC y la transferencia de los bienes muebles e inmuebles. Como medios exceptivos previos propuso la inexistencia del demandado Inravisión e incapacidad de la accionada; de fondo, los de falta de presupuesto legal para la acción de reintegro, cobro de lo no debido, inexistencia de sustitución patronal entre RVC y la extinta Inravisión, falta de legitimación en la causa por pasiva, presunción de legalidad de los Decretos 3550 y 4404 de 2004, buena fe, prescripción y «declaratoria de otras excepciones» (f.° 133 a 149).

En la primera audiencia de trámite celebrada por el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá el 5 de mayo de 2009, resolvió declarar no probadas las excepciones previas propuestas por los demandados (f.° 182 a 189). II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El juzgado de conocimiento, en sentencia de 28 de agosto de 2009, absolvió a las accionadas de todas las pretensiones incoadas en su contra e impuso costas a cargo de la demandante (f.° 212 a 242).

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Al resolver el recurso de apelación que formuló la actora, la Sala de Descongestión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá confirmó la decisión impugnada, sin costas en la alzada (f.° 27 a 39 del C. del Tribunal). En lo que al recurso extraordinario respecta, comenzó por señalar que se encontraba acreditada la existencia de la relación laboral entre las partes, sus extremos temporales y las funciones desempeñadas por la accionante, pues así se podía deducir de la Resolución n.° 340 de 2005 y de la comunicación de fecha 6 de enero de 2006, mediante la cual se dio por terminado el contrato de trabajo.

En ese contexto sostuvo que la inconformidad de la apelante, giraba en torno a que el juez no hizo uso de las facultadas otorgadas por el artículo 4 de la Constitución Política para declarar la excepción de inconstitucionalidad del Decreto 4404 de 2004 y el literal b) numeral 3 del artículo 3 del acta de liquidación de Inravisión, los cuales -asegura la demandante- son contrarios al parágrafo del artículo 77 de la Carta Política.

Para dar respuesta a tal planteamiento, precisó que el a quo sí efectuó un estudio de los decretos que ordenaron la liquidación de Inravisión y la supresión de los cargos, pues además de aludir a las facultades constitucionales, se ocupó de los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y del documento Conpes que precedió a la expedición de dichas normativas y la creación de RTVC, y elaboró un análisis de la protección constitucional a los trabajadores de dicha entidad, a la luz de lo establecido en el parágrafo del artículo 77 de la Constitución Política.

Indicó que si bien el juez de primer grado reflexionó sobre la estabilidad laboral contenida en esa norma constitucional, lo cierto es que no encontró probada la sustitución patronal alegada y que, además, era imposible ordenar el reintegro solicitado ante la inexistencia de Inravisión, de ahí que la compensación dineraria de la obligación original y la indemnización que le fue cancelada a la actora por valor de $419.200.286, conforme la Resolución n.° 340 de 14 de febrero de 2005, fue una solución acertada.

En cuanto a la inconstitucionalidad del decreto que ordenó la disolución y liquidación de Inravisión, señaló que en ningún momento el artículo 77 de la Carta Política creó una prerrogativa especial para los trabajadores de dicho instituto, tal y como lo explicó en el concepto que sobre el particular emitió el Consejo de Estado y que, por tanto, los Decretos 3550 y 4404 de 2004 gozan de presunción de legalidad.

Lo anterior, por cuanto dichas normativas fueron expedidas con fundamento en el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, por el Presidente de la República en uso de su facultad constitucional y legal como máximo jefe de la administración pública, teniendo en cuenta que se trataba de una empresa industrial y comercial del Estado, por lo que, para tales efectos, no era necesaria una reforma constitucional como lo pretende la accionante, en la medida que tal y como lo señaló el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los trabajadores de Inravisión no tienen un tratamiento distinto a los demás servidores públicos en cuanto a estabilidad se refiere.

Por otra parte, adujo que pese a que la causa de despido de la actora fue legal pero injusta, la petición de reintegro no tenía vocación de prosperidad, en tanto, como acertadamente lo concluyó el a quo, no estaba probado el requisito de continuidad en el servicio mediante el mismo contrato de trabajo, para poder evidenciar la existencia de una sustitución patronal, mientras lo que sí se observaba era que el cargo del que era titular se suprimió y, en consecuencia, se generó la extinción de la relación laboral.

Respecto de la imposibilidad jurídica de ordenar el reintegro a una entidad inexistente como Inravisión, dijo estar de acuerdo con lo señalado por el juez de primera instancia, esto es, que «nadie está obligado a lo imposible, y en este caso ante la inexistencia de la entidad demandada producto de su liquidación, solo quedaba la obligación de reconocer y pagar la indemnización a que se refiere el artículo 12 del Decreto 3550 de 2004, tal como se le otorgó a la demandante».

Agregó, que aun con abstracción de lo anterior, tampoco era dable acceder a la reinstalación de la actora dada su calidad de trabajadora oficial, toda vez que, no existe normativa legal que contemple dicha prerrogativa para este tipo de servidores, salvo que el reintegro esté amparado en una norma convencional. IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver.

V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende la recurrente que la Corte case la sentencia impugnada, para que, en sede de instancia, revoque la de primer grado y, en su lugar, acceda al reintegro solicitado y al pago de los emolumentos dejados de percibir desde la terminación del contrato hasta que se haga efectiva su reinstalación. Con tal fin, formuló un cargo que fue objeto de réplica.

VI. CARGO ÚNICO Acusa la sentencia del Tribunal de ser violatoria de la ley sustancial, por la vía directa, en la modalidad de «falta de aplicación de los artículos 4° de la Constitución Nacional y el parágrafo único del artículo 77 de la Constitución Nacional, violación que origino (sic) la aplicación indebida del Decreto 4404 de 2004 y literal B numeral 3 del artículo 3° del Acta de Liquidación de INRAVISION (sic) en liquidación, de fecha 27 de octubre de 2006».

Para su demostración aduce que conforme el artículo 4 de la Carta Política, los mandatos constitucionales son de obligatorio cumplimiento y, dada su jerarquía, son de aplicación preferencial en caso de conflicto con normas de carácter legal, excepción de inconstitucionalidad que –afirma- el ad quem desconoció. Resalta que dicha figura impone a todos los funcionarios de cualquier jurisdicción encargados de aplicar una determinada norma jurídica, el deber de inaplicarla en una situación concreta cuando razonablemente resulta abiertamente incompatible con la Carta Política.

Refiere que por lo anterior, la presunción de legalidad de que gozan las normas de rango inferior debe ceder «ante la pretensión del restablecimiento del orden jurídico fundamental y, por esa vía, ceda también cualquier protección jurídica que se pretenda para los derechos adquiridos con apoyo en esas normas inconstitucionales». Señala que el Tribunal al no aplicar el referido artículo 4, también dejó de emplear el parágrafo único del artículo 77 Superior que garantiza la estabilidad laboral de los trabajadores de Inravisión, y por tanto, en ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, el Decreto 4404 de 2004 por medio del cual se suprimió la planta global de dicha entidad no debió aplicarse sino que lo pertinente era retrotraer todo a su estado anterior y, como quiera que dicha sociedad fue extinguida, el ente encargado de cumplir con tal obligación es el Ministerio de Comunicaciones «él cual con las normas aplicadas indebidamente, debe realizar el pago de las condenas judiciales que se profieran en contra de la entidad liquidada».

VII. RÉPLICA DE RADIO TELEVISIÓN NACIONAL DE COLOMBIA RTVC Refiere el opositor que el Gobierno Nacional con el fin de garantizar no solo la prestación efectiva del servicio público de televisión sino también ante la necesidad preservar el interés público, estimó pertinente decretar la disolución, supresión y liquidación de Inravisión a través del Decreto 3550 de 2004, dada su inviabilidad administrativa, financiera y contable, por lo que la decisión, previa sugerencia radicada en el documento Conpes, fue crear una empresa que garantizara la prestación efectiva del servicio como fue RTVC.

Por lo anterior, afirma que no son de recibo las apreciaciones efectuadas por la recurrente, en la medida que el Estado debe garantizar la prestación de los servicios públicos sin importar cuál sea la empresa destinada para tal fin. Resalta que tampoco tiene asidero el argumento de la actora referido a que el Tribunal desconoció el parágrafo del articulo 77 de la Constitución Nacional al no garantizar la permanencia y continuidad de los trabajadores de Inravisión, pues una cosa es la actividad que esta desempeñaba y otra distinta es el trato brindado a sus trabajadores «quienes no debían verse favorecidos por esa continuidad respecto de su vínculo contractual, equiparando la protección constitucional del servicio de televisión a la protección de los trabajadores que colaboraban en su prestación».

En sustento, trae a colación algunos apartes de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 17 de junio de 2003. Finalmente, aduce que la excepción de inconstitucionalidad es una figura de aplicación excepcional y solo se presenta cuando resulta evidente «del solo cotejo entre la norma a aplicar y la Constitución Nacional, su contradicción, es decir, que existe una contrariedad flagrante, que salta a la vista entre ambos textos.

Circunstancia que no se presenta en el asunto objeto de análisis, es decir, no hay contradicción evidente entre el Decreto 4404 DE 2004 y el parágrafo del artículo 77 de nuestra Constitución». VIII. RÉPLICA DE LA NACIÓN - MINISTERIO DE COMUNICACIONES hoy MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES Señala el replicante que nunca ha sido empleador de la demandante, por lo que no puede ser sujeto pasivo en este proceso ni mucho menos le es dable reintegrarla al cargo que venía ocupando, o a otro semejante en su organización, pues Inravisión desapareció desde el mes de octubre de 2006 y, en esa medida, esta debió hacer valer sus derechos ante el liquidador de dicha entidad y no frente a esa cartera ministerial.

Resalta que la única forma en la que el ministerio pudiera reconocerle una eventual condena económica a la actora es que esta gozara de una reclamación reconocida en el acta de liquidación o que, iniciado un proceso contra Inravisión antes del cierre liquidatorio, lograra una condena contra RTVC, situaciones que –afirma- no acontecieron en el sub lite.

IX. CONSIDERACIONES La recurrente censura por la vía directa, la «falta de aplicación» de las normas sustantivas que enlista; sin embargo, en estricto sentido, tal modalidad de violación no existe en la casación del trabajo; por lo que, jurisprudencialmente tal enunciación se ha asimilado al concepto de infracción directa. Ahora bien, frente a los planteamientos incluidos en el cargo, debe decirse que el censor se ocupa de describir la naturaleza y alcances de la excepción de inconstitucionalidad, pero no le explica a la Corte la relevancia de dicha figura para el caso concreto, ni expone las razones por las cuales, en su sentir, el Decreto 4404 de 2004 resulta contrario a la Constitución Política y debe ser inaplicado, pues si bien hace alusión a la estabilidad laboral de los trabajadores de Inravisión que –afirma- se encuentra consagrada en el artículo 77 de la Constitución Nacional; su argumentación, al carecer de un razonamiento demostrativo, no conduce a la certeza de la contradicción de dicho decreto con las disposiciones constitucionales.

Al respecto, valga recordar que conforme lo ha adoctrinado la Corte Constitucional «para que surja en el operador jurídico la facultad de aplicar la figura de la excepción de inconstitucionalidad es menester que la incompatibilidad de la norma inaplicada con la Constitución política sea evidente. Es decir, es necesario que de una primera revisión surja para el intérprete la inequívoca conclusión de que la norma revisada se encuentra en contravía de los principios y mandatos Superiores (…)» (CC T-221 del 23 de marzo de 2000).

Con abstracción de las falencias señaladas, se advierte que esta Sala ya se ha pronunciado frente a la aplicación del artículo 77 Constitucional y la inaplicación de los decretos que ordenaron la supresión de cargos de la extinta demandada, en asuntos similares en los que se debatieron las mismas razones expuestas en este asunto, como por ejemplo en la sentencia CSJ SL, 33850, 24 feb. 2009 reiterada en las CSJ SL, 35965, 4 nov. 2009, 39824, 2 oct. 2012 y más recientemente en la SL4618-2016, en la que explicó: El Tribunal advirtió que el parágrafo del artículo 77 Constitucional, referente a la estabilidad y a los derechos de los trabajadores de INRAVISIÓN, no creaba prerrogativa especial para dichos trabajadores y que los Decretos 3550 del 28 de octubre de 2004 (por medio del cual se ordenó la supresión, disolución y liquidación de la mencionada entidad) y 4004 del 30 de diciembre del mismo año, (a través del cual se suprimen unos cargos de la planta de personal de INRAVISIÓN), fueron expedidos por el Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y con fundamento en su facultades constitucionales y legales.

También señaló el ad quem que en los antecedentes del primero de los decretos aludidos, se indicó que en los estudios sobre reestructuración de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del Sector Televisión en Colombia y el documento CONPES del 24 de octubre de 2004 se recomendó la supresión de INRAVISIÓN y en igual dirección se pronunció la Contraloría General de la Nación a través de una de sus Delegadas, por lo que la supresión, disolución y liquidación de la entidad en mención con la consecuente liquidación de los contratos de trabajo no puede entenderse como una violación de la Constitución, pues es la misma Carta Política la que faculta al Ejecutivo para proceder en tal sentido.

La censura considera que la violación manifiesta en la que incurrió el Tribunal consistió en deducir consecuencias jurídicas al parágrafo constitucional contrarias a las previstas en la misma Constitución de 1991 y que aplicó indebidamente el precepto superior, haciéndole producir efectos jurídicos no previstos por el Constituyente. En esas condiciones, aquellas premisas establecidas en la sentencia acusada se muestran incontrovertidas, en tanto no es suficiente oponer el criterio de la preferencia del precepto 77 de la Constitución Política, para dejar de lado las consideraciones referentes a las facultades del Gobierno frente a entidades estatales como la demandada, y la inviabilidad de dar prelación al interés particular, sobre el general.

En todo caso la misma Carta Política consagra en el artículo 189-15 como atribución del Presidente de la República, la de “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”. En igual sentido la Ley 489 de 1998 lo faculta para suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de las entidades u organismos del orden nacional cuando la evaluación de la gestión administrativa aconseje la supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.

Ahora, como INRAVISIÓN es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, que de conformidad con el artículo 115 de la Constitución Política, forma parte de la rama ejecutiva del poder público, sometida al derecho público, y si como lo dijo el Tribunal –y no se discute en casación-, al efectuarse diferentes evaluaciones, se concluyó que, por no ser viable financieramente, debía suprimirse, no era indispensable acudir al instrumento de reformar la Constitución Política para su supresión, disolución y liquidación, como lo expone el recurrente, sino a las normas constitucionales y legales antes reseñadas, garantizando, como es lógico, los derechos de los trabajadores, pero dejando claro, que no es procedente el reintegro, en virtud a la supresión del cargo de los accionantes, definición que consulta la jurisprudencia de esta Sala, en punto a la inviabilidad de esa medida, dado el medio de la desaparición del cargo, siendo esta una circunstancia que tampoco se controvirtió por la parte recurrente.

En este orden es preciso anotar que en relación con los fundamentos o con la justificación de los procesos de reestructuración de la administración pública, el ad quem trajo a colación las sentencias C – 209 de 1997 y C – 201 de 2002 de la Corte Constitucional, y así no se evidencia la infracción legal denunciada”. De conformidad con lo anterior, ante la falta de elementos que hagan distinto el presente caso, se mantendrá lo definido, toda vez que no se observa la violación legal denunciada.

Aunado a lo anterior se tiene que los argumentos expuestos por el Tribunal para negar la pretensión de reintegro, atinentes a la imposibilidad de decretarlo debido a la extinción de Inravisión, la consecuente supresión de los cargos y la prevalencia del interés general sobre el particular, no fueron atacados, de modo que por sí solos, mantendrían la presunción de acierto y legalidad de la providencia recurrida.

En consecuencia, no prospera el cargo. Las costas del recurso extraordinario, por virtud de que la acusación no salió avante y hubo réplica, serán a cargo de la parte demandante recurrente. Se fija como agencias en derecho la suma de tres millones quinientos mil pesos ($3.500.000) m/cte., que se incluirán en la liquidación que se practique conforme a lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso.

X. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO CASA la sentencia proferida por la Sala de Descongestión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 31 de agosto de 2010, en el proceso ordinario que FLORA LUCY WILCHES adelanta contra el INSTITUTO NACIONAL DE RADIO Y TELEVISIÓN LTDA. –INRAVISIÓN-, RADIO TELEVISIÓN NACIONAL DE COLOMBIA RTVC y LA NACIÓN - MINISTERIO DE COMUNICACIONES, hoy MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES.

Costas como se indicó en la parte motiva. Notifíquese, publíquese y devuélvase al Tribunal de origen. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 17