Radicación n.° 53656 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente SL11168-2017 Radicación n.° 53656 Acta 26 Bogotá, D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecisiete (2017). Decide la Corte del recurso de casación interpuesto por el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, el 9 de agosto de 2011, en el proceso que en su contra promovieron CARLOS RAFAEL ROMERO MENDOZA, SAÚL EMILIO OLAVARRIA LIZCANO y ADAULFO ENRIQUE GRANADOS SALAZAR.

I.

ANTECEDENTES Quienes integran la parte actora demandaron al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, para que, una vez se declare que aquél no aplicó de manera correcta la Ley 445 de 1998 y sus decretos reglamentarios, sea condenado a pagarles los reajustes previstos en dicha normativa junto con los intereses de mora, desde el momento en que adquirieron el status de pensionados y hasta que se verifique el pago de las acreencias reclamadas, y por tanto se les actualice el monto de la mesada que les cancela.

Para dar soporte a sus pretensiones, de manera muy sucinta, aseguraron que la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia les concedió la pensión mensual vitalicia de jubilación a través de las Resoluciones Nos. 1062 de septiembre 16 de 1982, 001096 de agosto 13 de 1980 y 1194 de noviembre 6 de 1981, respectivamente; que la entidad demandada aunque aplicó algunos porcentajes para reajustar las mesadas según las voces de la Ley 445 de 1998, lo hizo de manera equivocada; agregaron que de acuerdo con el artículo 53 de la Carta Política la remuneración debe ser mínima, vital y móvil, aspectos que la entidad no ha tenido en cuenta ya que ha aplicado indebidamente fórmulas matemáticas, que no les han permitido mantener el poder adquisitivo de su mesada, pues al adquirir el status de pensionados devengaban 5 y 6 salarios mínimos de la época y al momento de presentar la demanda, a lo sumo reciben 2; que es deber de la entidad revisar dicha situación con fundamento en la disposición legal referida y acoger los métodos que aplica el Consejo de Estado para el efecto, sin que opere el fenómeno de la prescripción como lo precisó esta Sala en providencia del 26 de mayo de 1986, de la cual transcriben algunos de sus apartes; insisten en que desde la vigencia de la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario No. 236 de 1999, la entidad ha hecho reajustes pero de manera errada y en perjuicio de ellos rebajando sus mesadas.

Precisan que las fórmulas correctas con que se han de liquidar las pensiones son las previstas en las circulares del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Nos. 011 de 1978 y 003 de 1999; añaden que en donde la ley no distingue, el intérprete no lo debe hacer, que la ley 4ª sí hace distinción «muy notoria por cierto y que es de claridad meridiana»; recaban en que no se les ha cancelado los valores a que tienen derecho y que, por tanto, tampoco los respectivos intereses moratorios de acuerdo al artículo 141 de la Ley 100 de 1993 (folios 1 – 5).

La pasiva al dar respuesta al libelo se opuso al éxito de las pretensiones, negó los hechos que le sirvieron de soporte; alegó la improcedencia de las suplicas en la medida que, como lo advirtió la sentencia C – 067 de 1999, el reajuste pretendido se aplica para pensiones financiadas con el presupuesto nacional, característica que no aplica en la entidad; por ello formuló las excepciones de cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación y prescripción (folios 76 – 82).

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto Laboral de Circuito de Santa Marta, en sentencia del 28 de enero de 2011, absolvió de las pretensiones de los demandantes, los condenó al pago de las costas y dispuso que en el evento de no ser apelada, la sentencia se consultara (folio 100 - 108). III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Al desatar la apelación formulada por la parte actora la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, con sentencia de 9 de agosto de 2011 revocó la de primer grado y en su lugar condenó al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia a pagar a los demandantes las diferencias pensionales debidamente indexadas, y previamente descontadas las acreencias prescritas, en las siguientes cuantías: $1.660.914,88 a favor de Carlos Rafael Romero Mendoza, $4.936.150,22 para Saúl Emilio Olavarria Lizcano y $16.397.747,50 para Adaulfo Enrique Granados Salazar; precisó que las mesadas para cada uno de ellos, respectivamente, quedaría en el año 2011, en las siguientes cuantías: $965.539,24, $1.003.888,56 y $1.240.065,74 y condenó en costas a la demandada.

En lo que interesa al recurso extraordinario el sentenciador de segundo grado luego de referenciar la posición jurídica de las partes y la decisión de su inferior, pasó a hacer un recuento de las normas que han regulado los reajustes pensionales; así se refirió a las Leyes 4ª de 1976, 71 de 1988, y al Decreto 2108 de 1992. Replicó el texto de los artículos 1° de la Ley 445 de 1998, 1º del Decreto 236 de 1999 y una fracción de la sentencia de esta Corte, de 13 de mayo de 2008, radicado 32303, y concluyó que el ente convocado al proceso creado por la Ley 21 de 1988, es el encargado de asumir el pago de las pensiones por él reconocidas como los respectivos reajustes.

Procedió a verificar las operaciones de rigor y encontró que a los actores se les adeudaban los valores a cuyo pago condenó en razón a que encontró que las pensiones no se habían ajustado a los lineamientos de la Ley 445 de 1998; precisó que como según el artículo 151 del C.P.L y S.S los derechos deben reclamarse dentro de los 3 años siguientes a su exigibilidad, término que se puede interrumpir por una sola vez, y al observar las fechas de las reclamaciones que los demandantes cursaron, estableció que los reajustes reclamados con anterioridad al 3 de septiembre de 2003 por parte de Carlos Rafael Romero, 1 de octubre de 2003 por Saúl Emilio Olavarria y 20 de junio de ese mismo año por parte de Adaulfo Enrique Granados Salazar.

1. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por el Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, concedido por el Tribunal fue admitido por la Corte, que procede a resolverlo.

1. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el recurrente que la Corte case en su totalidad la sentencia del Tribunal y en su lugar, en sede de instancia, confirme la decisión de primer grado. Subsidiariamente solicitó, que en sede de instancia se reconozcan los reajustes pensionales de la Ley 445, pero por un menor valor. Con tal propósito formuló tres cargos por vías diferentes, que no fueron objeto de réplica, respecto a los cuales se hará un pronunciamiento conjunto de los dos primeros en razón a su común finalidad y a la similitud en las normas acusadas y el tercero se resolverá en caso de ser necesario.

CARGO PRIMERO Acusa la sentencia de ser violatoria de la ley, por la vía directa en la modalidad de aplicación indebida de los artículos: « 1 de la ley 445 de 1998; 1 y 2 del decreto 236 de 1999; 3 del Decreto 111 de 1996 y 7° de la Ley 21 de 1988; artículo 13 del Decreto 1591 de 1989, EN RELACION con los artículos 1 de la Ley 179 de 1994 (compilado en el Decreto 111 de 1996); artículo 1° del Decreto 1586 de 1989; 1, 2 y 11 del Decreto 1591 de 1989, 8 de la Ley 21 de 1988, 8, 10, 22 de la ley 225 de 1995; art. 2 de la Ley 38 de 1989;

Decreto 1129 de 1999; 1 de la Ley 4 de 1976; 1 de la Ley 71 de 1988; 116 de la Ley 6 de 1992; 2 del Decreto 2538 de 2001 y Ley 179 de 1994 que en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido». Afirma no tener reparos respecto de los siguientes supuestos fácticos en que se apoyó el sentenciador: (i) las fechas y cuantías en que concedió las pensiones a los demandantes y (ii) la calidad de establecimiento público del orden nacional que ostenta la entidad demandada.

Luego de transcribir algunas de las normas denunciadas en el cargo, de la sentencia de esta Sala con radicado 32303 y de algunas de constitucionalidad, asegura que el juez plural confundió lo que es el Presupuesto General de la Nación con el Presupuesto Nacional. Aclara que el primero está integrado por los presupuestos de los establecimientos públicos y por el presupuesto nacional que es al que hace referencia la Ley 445 de 1998 en su artículo 1°.

Y, sobre el segundo, esto es, el presupuesto nacional, indica que es el que comprende el de todas las ramas del poder público del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas sociales del Estado y las de economía mixta, por lo que considera que las pensiones que reconoce y cancela la accionada y recurrente, no son susceptibles de aplicarles el artículo 1° de la Ley 445 de 1998.

Agrega que la posición jurídica referida encuentra respaldo no solo en la sentencia C- 067 del 10 de febrero de 1999, sino también el pronunciamiento del Consejo de Estado en el concepto No. 1270 de mayo 23 de 2000 del que transcribe un fragmento. Recaba en que las pensiones, a cargo del Fondo demandado, no fueron financiadas con recursos del presupuesto nacional, no obstante que fue la Nación la llamada a asumir el pago de acuerdo al artículo 7 de la Ley 21 de 1988, por cuanto dicha disposición condicionó el cumplimiento de la obligación «a las normas que desarrollaban los procesos de reorganización de la entidad y para definir esta financiación se hacía necesario que el [Ad quem acudiera a lo preceptuado en el artículo 1º de la Ley 179 de 1994 compilado en el artículo 3 del Decreto 111 de 1996 y al artículo 13 del Decreto 1591 de 1989; la primera de ellas define que el ESTATUTO ORGÁNICO consta de dos niveles el primer nivel corresponde al PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y del PRESUPUESTO NACIONAL y el segundo nivel que corresponde a otros ingresos».

Que por tanto, el Tribunal aplicó indebidamente el artículo 1º de la Ley 445 de 1998, razón por la cual suplica se reconsidere la posición que adoptó esta Sala, por cuanto los establecimientos públicos no están comprendidos dentro del presupuesto nacional y, por ende, las pensiones no han sido canceladas con recursos del tesoro público, lo cual conlleva no aplicar los reajustes pretendidos.

CARGO SEGUNDO Precisa la censura que la providencia acusada violó la ley de manera directa, por la interpretación errónea de los artículos: « 1 de la ley 445 de 1998; 1 y2 del decreto 236 de 1999; 7° de la Ley 21 de 1988, 3 del Decreto 111 de 1996 EN RELACION con los artículos 13 del Decreto 1591 de 1989; 1 de la Ley 179 de 1994 (compilado en el Decreto 111 de 1996); artículo 1° del Decreto 1586 de 1989; 1°, 2° y 11° del Decreto 1591 de 1989 y 8 de la ley 21 de 1988; 8, 10 y 22 de la Ley 225 de 1995; art. 2 de la Ley 38 de 1989;

Decreto 1129 de 1999; 1 de la Ley 4 de 1976; 1 de la Ley 71 de 1988; artículo 116 de la Ley 6 de 1992; 1 del Decreto 2108 de 1992; 2 del Decreto 2538 de 2001 y Ley 179 de 1994 que en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido». Para dar desarrollo a la acusación, acude a similar argumentación jurídica a la esgrimida en el primer cargo, esta vez encausándolo por la modalidad de interpretación errónea, aduciendo que el sentenciador se apoyó en las decisiones proferidas dentro de las sentencias con radicaciones Nos. 32303 de mayo 13 de 2008 y en la C-067 de 1999, que destacó, no se ajustan a los lineamientos del artículo 1° de la Ley 445 de 1998.

CONSIDERACIONES El Tribunal, al acoger el derrotero que jurisprudencialmente estaba vigente, decidió condenar al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales bajo el entendido de que los fundamentos fácticos esgrimidos por los libelistas se acoplaban a las directrices contenidas en la Ley 445 de 1998. El censor, por su parte, aduce que dada la naturaleza jurídica del ente accionado y al no provenir sus recursos del presupuesto nacional, sino del Presupuesto General de la Nación, no resulta pertinente aplicarle a las pensiones de los actores los incrementos que ordena la disposición referida.

Pues bien, el artículo 1° de la Ley 445 de 1998, en su primer inciso, declarado exequible por la sentencia de Constitucionalidad C-067 de 1999, reza lo siguiente: Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros Sociales, así como de los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, conservando estos últimos su régimen especial, tendrán tres (3) incrementos, los cuales se realizarán el 1 de enero de los años 1999, 2000 y 2001.

Para el año de 1999 este Gobierno incluirá en el presupuesto de dicho año, la partida correspondiente. (Subrayas fuera del texto). Sea oportuno precisar que una vez desaparecida la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, las pensiones que aquella reconocía pasaron a ser cubiertas por el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales.

Ahora, el punto en discusión ha sido resuelto de manera reiterada por esta Sala de la Corte, entre otras, en la sentencia SL15781 de 2 de nov. de 2016, rad. 71024, en la que se hizo un completo análisis sobre la naturaleza jurídica de la entidad inicialmente responsable de los pagos, de la que pasó a asumirlos; y en especial se auscultó la integración de sus recursos y de qué presupuesto obtenía su financiación, así se indicó: El Decreto 1586 de 1989, emanado del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, ordenó en su artículo 1° la liquidación de la empresa industrial y comercial del estado, Ferrocarriles Nacionales de Colombia; a su vez, el artículo 18 ibídem, ordenó que en el presupuesto General de la Nación se apropiarían los recursos para su liquidación. Posteriormente, el artículo 7 de la Ley 21 de 1988, dejó a cargo de la Nación el pago de las pensiones de jubilación que estuvieran a cargo de la extinta sociedad, ordenando, para tal efecto, la creación de un Fondo.

Consecuencialmente, el Decreto 1591 de 1989 creó el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia como un establecimiento público de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Entre sus objetivos estaba pagar las pensiones de los pensionados de los Ferrocarriles Nacionales.

De otro lado, el Decreto 111 de 1996 que se ocupó de compilar el estatuto orgánico del presupuesto nacional, en su artículo 3° definió el presupuesto general de la nación, situándolo en dos niveles. El primero, que es el que interesa, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional, uno de los cuales es el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, y por el presupuesto nacional, entendiéndose por este último, el comprendido por las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, exceptuando las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

Vistas así las cosas, no es lo mismo decir que las pensiones de jubilación pagadas por el fondo tantas veces mencionado, se cubran con dineros del presupuesto general de la Nación que con dineros del presupuesto nacional. El primero, es un instrumento financiero macro, esencial en la política fiscal de Estado; y el segundo, es una parte de aquel, que se aprueba por el Congreso de la República y que corresponde a lo definido por el artículo 3 del Decreto 111 de 1996 ya mencionado.

Además, aunque es cierto que la Sala, en la sentencia con radicado 32303 de mayo de 2008, se pronunció en un caso similar, concediendo los reajustes pensionales de que trata el artículo 1 de la Ley 445 de 1998 para personas jubiladas por el Fondo que hoy funge como recurrente, ese criterio fue recogido por medio de la sentencia SL1081 de febrero 5 de 2014, radicado 40333, ratificada posteriormente por la sentencia SL1361 de febrero 11 de 2015, radicado 66402.

De tal suerte, que el juez plural se equivocó al imponer los reajustes de las pensiones pretendidos, en tanto aquellas no fueron reconocidas por ninguna entidad pública del orden nacional sino por la extinta Empresa de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, aunque luego, pasaran a ser pagadas por el Fondo recurrente; además, y lo que a la postre resulta relevante, los recursos con que se cancelan dichas prestaciones emanan del presupuesto general de la nación, no del Presupuesto Nacional, que es al que hace referencia la Ley 445 de 1998 cuando establece los incrementos a que aluden los demandantes.

Así las cosas, se debe casar la sentencia recurrida sin que sea necesario abordar el restante cargo pues su estudio resultaría inane ante la prosperidad de los ya analizados; en instancia tampoco se requiere de otras argumentaciones para confirmar la sentencia de primer grado y absolver a la demandada de todas las pretensiones incoadas, como lo decidió el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta, el 28 de enero de 2011.

Dada la prosperidad del recurso, no se impondrá condena en costas en sede casacional; en las instancias correrán a cargo de la parte actora. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, el 9 de agosto de 2011, en el proceso que instauraron CARLOS RAFAEL ROMERO MENDOZA, SAÚL EMILIO OLVARRIA LIZCANO y ADAULFO ENRIQUE GRANADOS SALAZAR contra el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.

En instancia, se CONFIRMA la sentencia de primer grado proferida el 28 de enero de 2011 por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta. Costas como se indicó en la parte motiva. Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-10 V.00 13 SCLAJPT-10 V.00