Radicación n.° 68074 CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente SL1044-2019 Radicación n.° 68074 Acta 10 Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil diecinueve (2019). Decide la Corte el recurso de casación que interpuso TEODOCIA VENTE JIMÉNEZ contra la sentencia que profirió el 24 de abril de 2014 la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, en el proceso que adelanta contra LA NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - GRUPO INTERNO DE TRABAJO PARA LA GESTIÓN DEL PASIVO SOCIAL DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA ÁREA DE PENSIONES, hoy LA NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP.

I.

ANTECEDENTES La demandante promovió proceso ordinario laboral con el propósito que se condene a la accionada a reconocer y pagar la sustitución pensional de la prestación que en vida disfrutó Heliodoro Vente Lerma, a partir del «13 (sic)» de abril de 2008, junto con los incrementos de ley, las mesadas adicionales, los intereses moratorios, lo que se pruebe ultra y extra petita y las costas procesales.

En respaldo de sus aspiraciones, narró que Heliodoro Vente Jiménez falleció el 18 de abril de 2008 y el 14 de mayo de la misma anualidad solicitó la sustitución pensional, en calidad de hija inválida. Explicó que la demandada, mediante Resolución n.° 000222 de 20 de febrero de 2009, dejó en suspenso su petición hasta que allegara los documentos pertinentes, entre ellos, el registro civil de nacimiento y el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, toda vez que la valoración que realizó el Fondo Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia no era el documento idóneo para dicho trámite.

Manifestó que aportó la documentación requerida, incluida la valoración de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca y que la cartera ministerial, a través de la Resolución n.° 000799 de 2011, le negó la sustitución pensional al considerar que no tuvo la oportunidad de debatir dicho dictamen, actuar con el que –afirmó– no solo desconoció el acto administrativo de 2009 sino que también trasgredió los derechos al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital.

Por último, aseveró que reúne los requisitos para el reconocimiento de la sustitución pensional por la muerte de su padre, de acuerdo con las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 y que agotó la reclamación administrativa (f.º 2 a 12). La convocada a juicio, al contestar la demanda se opuso a las pretensiones. En cuanto a los hechos que las soportan, aceptó la fecha de fallecimiento de Heliodoro Vente, su parentesco con la accionante y las solicitudes que esta última realizó. Asimismo, admitió que dejó en suspenso el reconocimiento de la sustitución pensional hasta tanto la accionante aportara los documentos exigidos, entre ellos, el dictamen de la Junta de Calificación de la Invalidez del Valle del Cauca y que finalmente negó el otorgamiento de la prestación reclamada.

Señaló que el proceso de calificación de la invalidez debe sujetarse a lo previsto en el Decreto 2463 de 2001, disposición que establece que la entidad ante la que se pretende hacer valer el dictamen, debe ser notificada sobre el inicio de dicho trámite y que, por tanto, el que aportó la demandante no era prueba suficiente debido a que el ministerio no tuvo la oportunidad de controvertirlo.

Asimismo, aseveró que tiene una gran responsabilidad en la administración de los recursos del Estado porque en la empresa Puertos de Colombia se presentaron actos de corrupción. En su defensa, propuso las excepciones que denominó « la actora no cumple con los supuestos de la norma para acceder a la sustitución pensional-inexistencia del derecho reclamado», buena fe, inexistencia de la obligación, prescripción y la genérica (f.º 50 a 54).

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura, a través de fallo proferido el 28 de agosto de 2013, decidió lo siguiente (f.º 153 a 162):

PRIMERO: CONDENAR a la (sic) NACIÓN-MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP (…) a RECONOCER Y PAGAR a la señora TEODOCIA VENTE JIMENEZ (sic) la sustitución de la mesada pensional a que tiene derecho como hija mayor invalida del causante HELIODORO VENTE LERMA, en cuantía del 100% a partir del 19 de abril de 2008 (día siguiente al fallecimiento) y mientras subsista la incapacidad, según lo dicho en la parte motiva de este proveído; igualmente deberá pagar las mesadas causadas y no pagadas, con las adicionales de ley, así como los incrementos legales anuales.

SEGUNDO: ABSOLVER a la (sic) NACIÓN-MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP de las demás pretensiones (…).

TERCERO: COSTAS a cargo de la (sic) NACIÓN-MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP (…).

CUARTO: En caso de no ser apelado este fallo REMITASE (sic) al Tribunal Superior de Buga, Sala Laboral, en cumplimiento del grado jurisdiccional de la consulta a favor de la (sic) Nación. Para arribar a la anterior condena, el a quo consideró que si bien el sistema de seguridad social establece unos procedimientos respecto a la calificación del origen y la invalidez, los cuales deben ser agotados, ello es aplicable en el caso de la persona que aspira a pensionarse por esa última condición y no cuando un hijo inválido pretenda el reconocimiento de la sustitución pensional en calidad de beneficiario del causante, caso en el que debe demostrar la pérdida de capacidad laboral antes del fallecimiento del pensionado.

Asimismo, que el hecho de que el trámite de calificación en comento no se hubiere agotado en la forma prevista, no implica que la actora no estuviese legitimada como hija inválida del de cujus para disfrutar el derecho pensional, pues solo debía demostrar esa condición y la dependencia económica, lo cual acreditó. Además, que no era de recibo el argumento de la accionada en cuanto que el dictamen no era válido, puesto que ella sí estaba enterada de la situación, toda vez que « la entidad prestadora del servicio de salud, EPS Ferrocarriles Nacionales de Colombia, en Medicina Laboral le calificó la invalidez a la demandante en un (sic) 56.2 puntos –folio 31- ».

III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA En virtud del grado jurisdiccional de consulta, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, mediante fallo de 24 de abril de 2014, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, absolvió a la demandada de las pretensiones incoadas en su contra, condenó en costas de la primera instancia a la accionante y estimó que no había lugar a ellas en la alzada (f.º 169 a 187).

En lo que interesa a los fines del recurso extraordinario, el ad quem señaló, inicialmente, que no era objeto de discusión el parentesco entre el causante y la convocante a juicio ni la dependencia económica de esta frente al primero, toda vez que así lo reconoció la entidad en las resoluciones a través de las cuales resolvió las solicitudes de Vente Jiménez, hechos que, además, se confirmaban con los documentos que se aportaron al proceso (f.º 26 y 30 a 32).

Agregó que estos daban cuenta que el pensionado fallecido, en vida, se preocupó porque a su hija se le realizara una valoración médica para establecer el grado de discapacidad con motivo de la poliomielitis que padecía, así como por el aseguramiento de su subsistencia después de su muerte, y que había enviado comunicaciones a Foncolpuertos en las que manifestó que en caso de muerte, su hija era la única beneficiaria.

Así, determinó que el problema jurídico se contraía a establecer si el dictamen que emitió la Junta Regional de Calificación de la Invalidez del Valle del Cauca era oponible o no a la accionada, conforme lo previsto en el Decreto 2463 de 2001. En dicha perspectiva, luego de trascribir los artículos 22 y 24 del decreto en mención, estimó que, contrario a lo que adujo el a quo, era obligación de la demandante presentar la solicitud ante la Junta de Calificación de Invalidez con copia del aviso de inicio del procedimiento a la entidad responsable del reconocimiento de la prestación. Igualmente, que la ausencia de dicha constancia implicó que a la accionada se le vulnerara el derecho de contradicción y defensa y, por tanto, el dictamen no le era oponible, en tanto no tuvo oportunidad de impugnarlo, si así lo consideraba conveniente.

Para afianzar su postura, trascribió en parte la sentencia CSJ SL 30961, 10 jul. 2007. En consecuencia, afirmó que no se acreditó en el proceso la condición de invalidez a que se refiere el literal c) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, razón por la cual revocó la decisión de primera instancia. IV. RECURSO DE CASACIÓN El recurso extraordinario de casación lo interpuso la demandante, lo concedió el Tribunal y lo admitió la Corte Suprema de Justicia. V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende la recurrente que la Corte case la sentencia impugnada para que, en sede de instancia, confirme la decisión del a quo.

Con tal propósito, por la causal primera de casación, formula siete cargos, que no fueron objeto de réplica. La Corte solo estudiará los dos primeros, toda vez que con el estudio conjunto de los mismos, la acusación tiene vocación de prosperidad. VI. CARGO PRIMERO Acusa la sentencia impugnada de violar la ley sustancial, por la vía directa, en la modalidad de infracción directa de los artículos 22 y 24 del Decreto 2463 de 2001, en relación con el artículo 1.º numeral 2.º literal a) de la Convención Interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad, aprobada a través de la Ley 762 de 2002, el literal c) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, 14, 16 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo y 13, 25, 29, 48, 53 y 217 de la Constitución Política.

Manifiesta la recurrente que el Tribunal debió darle prevalencia a la convención referida, por ser una norma internacional que protege a las personas en situación de discapacidad, en lugar de aplicar el Decreto 2463 de 2001, máxime que ella requiere de la protección especial del Estado y que, en virtud de la primacía de la realidad, prevalece dicho instrumento sobre las formalidades establecidas en las normas.

Agrega que el dictamen de pérdida de la capacidad laboral que se le realizó es idóneo porque emanó de autoridad competente y quedó en firme, toda vez que no fue impugnado. Así, concluye que la aplicación del Decreto 2463 de 2001 no puede ser un obstáculo para negarle el reconocimiento de la sustitución pensional solicitada. VII. CARGO SEGUNDO Acusa la sentencia impugnada de violar la ley sustancial, por la vía directa, en la modalidad de aplicación indebida de los artículos 22 y 24 del Decreto 2463 de 2001, en relación con los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 47 y 48 de la Ley 100 de 1993, 14, 16 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo y 13, 25, 29, 48, 53 y 217 de la Constitución Política.

Menciona la actora que el Tribunal trasgredió las normas acusadas y que con su actuar desconoció los artículos 25, 48 y 53 de la Constitución Política porque (i) la pensión de sobrevivientes es un derecho fundamental, (ii) a la convocada a juicio no se le trasgredió el derecho al debido proceso y (iii) negó la sustitución pensional a una persona de la tercera edad y en situación de discapacidad.

Señala que la Ley 797 de 2003, disposición vigente para el momento del fallecimiento de su padre, contempla los requisitos para el otorgamiento de la pensión solicitada, esto es, la condición de invalidez y la dependencia económica, los cuales, adujo, reúne a cabalidad. Indica que conforme al principio de favorabilidad, cuando existen dos o más normas que regulan una misma materia, se debe aplicar la más favorable y, por tanto, el Tribunal no debió recurrir a los artículos 22 y 24 del Decreto 2463 de 2001 sino al 12 y 13, en armonía con las disposiciones constitucionales.

Por último, manifiesta que si la entidad accionada tenía duda de su condición de invalidez, debió ordenar una nueva calificación y no aducir, 3 años después, que no se le comunicó el inicio del trámite de valoración de la pérdida de la capacidad laboral. Agrega que su padre murió hace más de 7 años y quedó desprotegida. VIII. CONSIDERACIONES En el sub lite no se discute que (i) Heliodoro Vente Lerma percibía pensión de jubilación de la empresa Puertos de Colombia y falleció el 18 de abril de 2008, y (ii) que le sobrevivió la actora, quien es su hija, mayor de edad y dependía económicamente de él. Ahora, el Tribunal consideró que debido a que la actora no notificó a la accionada del trámite de pérdida de capacidad laboral que efectuó ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, a aquella entidad se le trasgredió el derecho al debido proceso porque no pudo controvertir el dictamen que profirió tal autoridad médica en ese procedimiento y, por tanto, dicha valoración no le era oponible.

En consecuencia, que la convocante no acreditó la condición de invalidez para que fuera procedente el reconocimiento de la sustitución pensional deprecada. Por su parte, la censura señala que la calificación de la pérdida de capacidad laboral es idónea porque no se impugnó, que no se trasgredió el derecho al debido proceso de la convocada a juicio y que el Tribunal, en su decisión, dio prevalencia a las formalidades sobre el derecho sustancial y sus derechos fundamentales.

Así, debe dilucidar la Corte si el ad quem incurrió en un desatino al estimar que a la accionada se le trasgredió el derecho al debido proceso porque la demandante no le notificó del inicio del trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle de Cauca. Pues bien, la Sala de manera reiterada y pacífica ha adoctrinado (CSJ SL 11910, 29 sep. 1999;

CSJ SL 14472, 27 feb. 2001, CSJ SL 15904, 1.º ago. 2001 y CSJ SL 17187, 27 nov. 2001) que si bien la gestión que se realiza ante las juntas de calificación de invalidez, conforme a los artículos 41, 42 y 43 originales de la Ley 100 de 1993, reglamentados por el Decreto 2463 de 2001 vigente en la época que atañe al sub lite, tiene por finalidad establecer el estado de invalidez mediante un procedimiento específico, este no corresponde a un trámite administrativo previo que necesariamente deba agotarse para que se reconozca la pensión de invalidez, puesto que la parte interesada en la valoración médica también puede acudir directamente ante la jurisdicción ordinaria laboral.

Precisamente, en la primera de las sentencias referidas, la Corte explicó: “Los artículos 41, 42 y 43 de la ley (sic) 100 de 1993 no manejan el tema del reconocimiento de la pensión de invalidez como presupuesto procesal (…). Nada indica entonces en esos tres preceptos la intención siquiera tácita de crear un procedimiento, gubernativo o de otra naturaleza, previo al juicio y ante entes privados.

Pero aún suponiendo que lo hubiera pretendido, operaría por fuerza la excepción de inconstitucionalidad y la consiguiente inaplicación de esa preceptiva por ser contraria al esquema constitucional que sitúa en el órgano jurisdiccional la facultad del Estado para la definición de los conflictos y el del reconocimiento de una pensión es uno de ellos.

En esas condiciones, la Sala estima, en acuerdo con el recurrente, que el adecuado entendimiento de los artículos 41, 42 y 43 de la ley (sic) 100 de 1993 es crear una opción conforme a la cual si el asegurador niega el reconocimiento de la pensión de invalidez, el asegurado puede acudir a las juntas de calificación de invalidez o al juez del trabajo, a su elección, pues también se puede acudir a ellas una vez iniciado el trámite judicial, para darle al dictamen pertinente el trámite que le corresponde en su calidad de prueba.”.

Asimismo, también la jurisprudencia de la Corporación ha establecido que los dictámenes proferidos por las juntas de calificación de invalidez, sean regionales o nacionales, no son pruebas solemnes, de modo que pueden ser controvertidas ante los jueces del trabajo, quienes tienen competencia para examinar los hechos que contextualizan la condición incapacitante establecida por aquellas (CSJ SL 29622, 19 oct. 2006;

CSJ SL 27528, 27 mar. 2007; CSJ SL 35450, 18 sep. 2012, CSJ SL 44653, 30 abr. 2013, CSJ SL16374-2015 y CSJ SL5280-2018). En la primera de las sentencias referidas, indicó: (….) Ciertamente, la Corte ha estimado que en la actualidad el estado de invalidez de un trabajador corresponde establecerse mediante la valoración científica de las juntas de Calificación, a través del procedimiento señalado en los reglamentos dictados por el Gobierno Nacional.

Pero la Sala de Casación Laboral no ha sostenido que los parámetros señalados en el dictamen de la Junta sean intocables (…) De ninguna manera ha considerado la Corte que los hechos relativos a las circunstancias de tiempo, modo y lugar sobre el hecho genitor de la minusvalía, tenidos en cuenta por uno de tales entes, o por ambos si se agotan las dos instancias, sean materia incontrovertible ante la jurisdicción del trabajo (…) Reitera la Corte, entonces, su criterio ya decantado de que los jueces del trabajo y de la seguridad social sí tienen plena competencia y aptitud para examinar los hechos realmente demostrados que contextualizan la invalidez establecida por las juntas, a fin de resolver las controversias que los interesados formulen al respecto.

Ello, por supuesto, no llega hasta reconocerle potestad al juez de dictaminar en forma definitiva, sin el apoyo de los conocedores de la materia, si el trabajador está realmente incapacitado o no y cuál es la etiología de su mal, como tampoco cuál es el grado de la invalidez, ni la distribución porcentual de las discapacidades y minusvalías”.

Lo precedente, concuerda con lo establecido en el entonces vigente artículo 40 del Decreto 2463 de 2001, toda vez que en dicho precepto se contemplaba que «las controversias que se susciten en relación con los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de invalidez, serán dirimidas por la justicia laboral ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código de Procedimiento Laboral, mediante demanda promovida contra el dictamen de la junta correspondiente.

Para efectos del proceso judicial, el secretario representará a la junta como entidad privada del régimen de seguridad social integral». Así las cosas, el ejercicio de los recursos previstos en el decreto en cita contra los dictámenes que profieren las juntas de calificación de invalidez, no es el único medio con que cuenta la parte contra la cual se pretenda hacer valer, para oponerse y disentir de su contenido, puesto que también puede controvertirlo ante la jurisdicción ordinaria laboral; incluso, dentro del proceso, puede hacer uso de la solicitud de una nueva valoración, para que sea el juez quien decida conforme a la sana crítica lo pertinente, a efectos de resolver sobre la pretensión deprecada.

Luego, en el sub lite, si bien es cierto que la actora no notificó a la accionada del trámite de pérdida de capacidad laboral que inició ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, la convocada a juicio –en ejercicio pleno de su derecho de contradicción y defensa– pudo debatir el dictamen que se allegó al plenario o requerir en la contestación de la demanda la expedición de uno nuevo.

Sin embargo, optó por declinar esa opción y limitó su defensa a alegar que aquella valoración médica no le era oponible. En consecuencia, a juicio de la Corte, la deficiencia formal antes referida, es apenas aparente, de modo que el Colegiado de instancia erró al establecer que a la demandada se le trasgredió el derecho de defensa porque no pudo controvertir el dictamen que profirió la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, puesto que, como quedó visto, al interior de este asunto, contó con todas las garantías procesales para debatirlo en las instancias.

Además, la Sala advierte que la accionada al contestar el escrito inaugural, aceptó que dejó en suspenso el reconocimiento de la sustitución pensional a la actora hasta tanto esta allegara los documentos que se requerían, entre ellos, el dictamen de la junta regional de calificación de invalidez, por tanto, tal tramite no le era extraño, puesto que fue la misma entidad demandada la que le indicó el procedimiento a seguir y la valoración que debía realizarse, de modo que, se reitera, en la instancia procesal pudo formular las objeciones que consideraba pertinentes.

En el anterior contexto, sin necesidad de argumentos adicionales, el cargo es fundado y se casará la sentencia por las razones expuestas. Antes de proferir la decisión de instancia y, para mejor proveer, se decretará la práctica de la prueba pericial con el fin de determinar el porcentaje de pérdida de capacidad laboral de la actora y su fecha de estructuración, para lo cual se comisiona a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca.

Esta valoración deberá ser efectuada por una sala diferente a aquella que hizo la que se allegó al proceso (f.º 123 a 141). Se otorgará a la demandante un plazo de 3 meses para realizar tal gestión, los costos estarán a su cargo y deberá aportar los documentos que conforme a las disposiciones legales corresponda. La junta tendrá un mes para su emisión. Por Secretaría se ordenará oficiar a dicho organismo a fin de informarle la comisión para que rinda el respectivo dictamen y, en atención a la petición de apremio que consta en el expediente (f.º 5, cuaderno de la Corte), se le solicitará que, en la medida de lo posible, dé celeridad al respectivo trámite.

Una vez se reciba el dictamen, la Secretaría lo pondrá a disposición de las partes por el término de tres (3) días a partir de la fecha de su recibo. Cumplido lo anterior, pasará el expediente al Despacho para lo pertinente. Sin costas en el recurso de casación. IX. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia que profirió el 24 de abril de 2014 la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, en el proceso ordinario laboral que TEODOCIA VENTE JIMÉNEZ adelanta contra LA NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - GRUPO INTERNO DE TRABAJO PARA LA GESTIÓN DEL PASIVO SOCIAL DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA ÁREA DE PENSIONES, hoy LA NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP.

Para mejor proveer, en sede de instancia, se decreta la práctica de la prueba pericial con el fin de determinar el porcentaje de pérdida de capacidad laboral de la actora y su fecha de estructuración, para lo cual se comisiona a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca. Esta valoración deberá ser efectuada por una sala diferente a aquella que hizo la que se allegó al proceso (f.º 123 a 141).

Se otorga a la demandante un plazo de 3 meses para realizar tal gestión, los costos están a su cargo y deberá aportar los documentos que conforme a las disposiciones legales corresponda. Tal junta tiene un mes para su emisión. Por Secretaría se ordena oficiar a dicho organismo a fin de informarle la comisión para que rinda el respectivo dictamen y, en atención a la petición de apremio que consta en el expediente (f.º 5, cuaderno de la Corte), se le solicita que, en la medida de lo posible, dé celeridad al respectivo trámite.

Una vez se reciba el dictamen, la Secretaría lo pondrá a disposición de las partes por el término de tres (3) días a partir de la fecha de su recibo. Cumplido lo anterior, pasará el expediente al Despacho para lo pertinente. Notifíquese, publíquese y cúmplase. RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 18