CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 70717 CECILIA MARGARITA DURÁN UJUETA Magistrada ponente SL087-2020 Radicación n.° 70717 Acta 02 Bogotá, D. C., veintisiete (27) de enero dos mil veinte (2020). Decide la Sala el recurso de casación interpuesto por MARIO AGUILERA ARANA y TERESA DE JESÚS QUICENO contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, el quince (15) de diciembre de dos mil catorce (2014), en el proceso que instauraron a la GOBERNACIÓN DEL VALLE DEL CAUCA y la INSTITUCIÓN EDUCATIVA ELEAZAR LIBREROS SALAMANCA.
I.
ANTECEDENTES MARIO AGUILERA ARANA y TERESA DE JESÚS QUICENO llamaron a juicio a la GOBERNACIÓN DEL VALLE DEL CAUCA y la INSTITUCIÓN EDUCATIVA ELEAZAR LIBREROS SALAMANCA, con el fin de que se declarara que estuvieron atados, a través de contrato de trabajo, que inició el 19 de octubre de 2000 y finalizó por causa imputable al empleador, el 3 de junio de 2011.
En consecuencia, se les pagaran las cesantías, sus intereses, vacaciones, primas de servicios y los salarios, previa deducción del 30 % correspondiente al salario en especie, durante toda la relación laboral; indemnización por despido injusto, aportes a salud y pensión, pensión sanción, indexación y costas. Fundamentaron sus peticiones, en que entre la rectora de la Institución Educativa Marco Tulio Lora de Andalucía-Valle y ellos, se celebró un contrato de arrendamiento de vivienda escolar, en el cual le asignaron a MARIO AGUILERA las funciones de vigilancia, portería, jardinería y fontanería, a cambio de no cancelar arrendamiento y servicios públicos, recibir buen trato, ser escuchado y mejorar las instalaciones; mientras que a TERESA DE JESÚS QUICENO, se le asignaron oficios como auxiliar de servicios generales, para asear salones, oficinas y servir tintos.
Narraron, que las labores encomendadas son de mantenimiento de obra pública, por lo que tuvieron la condición de trabajadores oficiales y que éstas fueron cumplidas bajo subordinación, en forma personal y con una remuneración en especie; que el 7 de marzo de 2011, el consejo directivo de la entidad demandada, por intermedio de la rectora, les enviaron el Oficio 184, el cual comunica el incumplimiento de algunos compromisos acordados y se les pidió desocupar la vivienda el 3 de junio de 2011; que el despido se dio sin el debido proceso, ni el pago de los derechos laborales solicitados en la demanda; que agotaron la vía gubernativa, mediante derechos de petición del 12 y 17 de junio de 2011, contestado sin atender el fondo del asunto por la secretaría de educación departamental; que la escuela Marco Tulio Lora era una entidad de educación del orden departamental, adscrita administrativamente al departamento del Valle del Cauca y su sede principal es la INSTITUCIÓN EDUCATIVA ELEAZAR LIBREROS SALAMANCA (f.° 21 a 32, cuaderno principal).
Dentro del término legal, las demandadas guardaron silencio según consta en auto del 11 de febrero de 2013, el cual dio por no contestada la demanda (f.° 77, ibídem). SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tuluá, a través de fallo del 4 de junio de 2013, absolvió a las demandadas de todos los pedimentos del libelo, ordenó la consulta de la decisión si no fuere apelada y no impuso costas a los actores (f.° 87 CD, 88 a 90, ibídem ).
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Al desatar la apelación de los demandantes, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, por sentencia del 15 de diciembre de 2014, confirmó la de primer grado e impuso costas a los recurrentes (f.° 100 CD, 102 a 104, ibídem ). En lo que interesa al recurso extraordinario, fijó como problema jurídico a resolver dilucidar si está demostrado dentro del expediente que los demandantes prestaron los servicios a la institución educativa de Andalucía Valle y ostentaron la calidad de trabajadores oficiales y si, por consiguiente, les correspondía el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales por todo el tiempo laborado.
Previamente, señaló que, para establecer la competencia del Juez del trabajo, bastaba con la manifestación de la existencia del contrato de trabajo hiciera el trabajador y que, en caso de no salir avante dicha petición, procedía la absolución de las pretensiones. Como fundamentos legales y jurisprudenciales, expuso que tendría en cuenta, entre otros, los Decretos 3135 de 1968 y 1848/69, el artículo 292 de la Ley 1333 de 1986, las sentencias CSJ SL, 4 ab. 2001, rad. 15143;
CSJ SL, 28 feb. 2000, rad.12835; CSJ SL, 5 jul. 2005, rad. 24629; CSJ SL, 17 feb. 2002, rad. 17729; CSJ SL, 19 may. 2004, rad. 21608 y CSJ SL, 22 mar. 2006, rad. 26863. Manifestó, que las providencias atrás reseñadas consideraban, en síntesis, que […] para establecer si un servidor público ha de ser considerado con la excepcional calidad de trabajador oficial y por ende vinculado mediante un contrato de trabajo debe aparecer fehacientemente demostrado si los servicios prestados se llevaron a cabo en actividades relativas a la construcción y sostenimiento de una obra pública lo cual debe analizarse en cada caso particular y concreto en que se discuta la incidencia del mismo.
Afirmó, que los actores laboraron principalmente en la vigilancia de la institución educativa demandada, como se establece de la prueba testimonial y que dicha actividad no guarda relación con las funciones de mantenimiento y sostenimiento de obra pública que compete a los trabajadores oficiales, en tanto que, según se definió en la sentencia CSJ SL, 5 jul. 2005, rad. 24629: […] la actividad de “vigilar u observar, en las dependencias de una entidad territorial o un inmueble perteneciente en un establecimiento público, está completamente alejada de la construcción, montaje, instalación, mejoras, adiciones conservación, mantenimiento y restauración de bienes inmuebles de carácter públicos o directamente designados a un servicio público.
En cuanto a las labores de aseo y jardinería, precisó que no toda actividad de servicios generales está relacionado al sostenimiento y mantenimiento de obra pública y recordó que para determinar si un servidor público es trabajador oficial o empleado público, se debe realizar un análisis probatorio para definir si sus funciones le dan ese calificativo (criterio funcional) o por la naturaleza de la entidad en donde presta sus funciones (criterio orgánico).
Adujo, que en las instituciones educativas, el hecho de que se presten labores de aseo, vigilancia y atención en cafetería, no da lugar a que se considere trabajador oficial, pues el servicio tiene como finalidad la salubridad de alumnos y profesores, pero no están relacionados con la construcción o sostenimiento de la obra pública en la que se presta el servicio público de educación. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por los actores, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver.
ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretenden que la Corte case la sentencia « emanada de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga con fecha 15 de diciembre de 2014 y, en consecuencia, revoque la sentencia de primer grado, emitida por el Juzgado Laboral del Circuito de Tuluá (V) sentencia No. 029 de fecha junio 04 de 2013 y acceda a las pretensiones de la demanda » (f.° 13, cuaderno de la Corte).
Con tal propósito formularon un cargo, por la causal primera de casación, que no fue replicado y se estudia a continuación. CARGO ÚNICO Acusan la sentencia de segundo grado de violar la ley sustancial, […] concretamente por la violación de los artículos 42 de la Ley 11 de 1986 y 292 del Decreto Ley 1333 de 1986, por interpretación errónea por haber concluido el ad quem que mis patrocinados no eran trabajadores oficiales tomando en cuenta que se probó que las labores realizadas por los mismos en la institución educativa Marco Tulio Lora son labores de Conservación, sostenimiento y mantenimiento de obra pública.
Para sustentar el cargo, afirman que las normas denunciadas como violadas, clasifican, en principio, a los servidores municipales como empleados públicos y sólo por excepción como trabajadores oficiales, cuando se desempeñen en la «construcción y sostenimiento de obras públicas»; en los siguientes términos: Como es sabido son dos los criterios que se deben seguir para clasificar a un servidor público como empleado público o trabajador oficial; 1) El factor orgánico relacionado con la naturaleza jurídica de la entidad a la cual se prestaron los servicios dependientes, y 2) El funcional respecto de la actividad específicamente desempeñada, para comprobar si ella guarda relación directa o indirecta con la construcción y sostenimiento de obras públicas.
La regla general, como lo ha decantado el órgano de cierre en justicia ordinaria en sede laboral es que quien presta sus servicios a un ente territorial es un empleado público y sólo por excepción podrá ser trabajador oficial el que se ocupa en la construcción y sostenimiento de las obras públicas, el artículo 674 del Código Civil, después de definir los bienes de la Unión como aquellos cuyo “dominio pertenece a la República” (Nación, Departamentos, Municipios), diferencia claramente entre los que su " uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos” relacionándolos como los "bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio", con los de “cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes ", a los que denomina "bienes de la unión o bienes fiscales".
“Por tanto, mientras los bienes de uso público- calles, plazas, puentes y caminos- se caracterizan porque están destinados al uso común de los habitantes; los bienes fiscales son aquellos que forman parte del patrimonio estatal, ya sea por disposición constitucional, o porque han sido adquiridos por la Nación, los departamentos, los municipios y, en general las entidades de derecho público, para destinarlos a la organización de los fines que le son propios, siendo su uso común restringido, entes, que a su vez, tienen sobre ellos una propiedad ordinaria, como la de los particulares, que les permite gravarlos, enajenarlos, arrendarlos, etc.
El concepto y el objeto de la obra pública, utilizando como criterio orientador lo previsto por el artículo 81 del Decreto 222 de 1983 (derogado), corresponden a “la construcción, montaje, instalación, mejoras, adiciones, conservación, mantenimiento y restauración de bienes inmuebles destinados a un servicio público” Constitucionalmente incluso la Corte Constitucional ha reconocido que la distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales la conservó el Constituyente en la Carta del 91, de conformidad con la jurisprudencia y la doctrina anterior.
Al respecto la Corte, en sentencia C-003 de 1998, reconoció que el constituyente siguió conservando la regla general, tendiente a que en la administración pública (Art. 125 C.P.) los empleos de los órganos y entidades del Estado fueran de carrera, y como excepción, los trabajadores oficiales, entre otros. En la sentencia C-484 de 1995, la Corte Constitucional señaló que existen frente a estas dos categorías, algunos criterios generales de diferenciación que se desprenden de la Constitución. Estos son, que los empleados públicos son aquellos que deben ser nombrados por la administración para ingresar al servicio (art. 126 C.N.), que se encuentran comprometidos en el ejercicio de la función en situaciones legales y reglamentarias, que deben posesionarse del cargo y prestar juramento de defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben (art. 122 C. N.) y quienes además, por regla general para el ingreso al servicio, deben presentar concurso, y su régimen de permanencia, ascenso y retiro es la carrera administrativa (art. 125).
En el caso de los trabajadores oficiales, se encuentran las normas que hacen referencia a los servidores públicos, y aquellas relativas al régimen de prestaciones sociales mínimas que debe expedir el legislador y que aparece mencionada en el numeral 19 literal f) del artículo 150 de la Carta Política. Considerando lo anterior, anotaron que las labores cumplidas no fueron objeto de discusión, pues en la sentencia atacada se manifestaba que las actividades desarrolladas por la señora TERESA DE JESÚS QUICENO eran: barrer, trapear, sacudir, limpiar paredes, ventanas, puertas, servir los tintos; de lo que infieren « que la función o actividades que cumplía la demandante era la de efectuar ASEO a distintas dependencias de la entidad del orden departamental ».
Por su parte, en cuanto a MARIO DE JESÚS AGUILERA ARANA, sus actividades tendían a la conservación y mantenimiento de la obra pública, « como quiera que tenía funciones de fontanero (al tener que arreglar baterías sanitarias y goteras) funciones de JARDINERIA (sostenimiento de la obra pública) arreglar chapas de las puertas y mantener la escuela completamente limpia, además de tener que sacar las basuras», además de la poda de árboles y pasto, todas las cuales encuadran dentro de lo que se tiene entendido como « conservación y mantenimiento de la obra pública».
Luego, consignan el significado de los vocablos conservación y mantenimiento y dicen que la jurisprudencia no puede darles un alcance diferente, pues, es indudable que los oficios de aseo, mantenimiento, limpieza, conservación de la baterías sanitarias, jardinería, arreglos de goteras, chapas, puertas cumplidos por los demandantes, no sólo en un inmueble destinado al servicios público, sino también en bienes de uso público como son los andenes de la institución y las zonas verdes, son actividades que guardan relación con el sostenimiento de ella, en la medida en que tal labor posibilita no sólo su conservación y se impide su deterioro paulatino, sino que además contribuye para que esa obra en efecto preste la función que le es propia a su naturaleza misma de pública.
Aseguran, que la Corte ha dado por sentado que la especial condición de trabajador oficial que le otorga la ley a quienes laboran en la construcción y sostenimiento de obras públicas, tanto del orden nacional o territorial, no puede limitarse a los que cumplen labores simplemente materiales, sino que, además, debe extenderse tal categoría al que desempeñe funciones administrativas o intelectuales, cualquiera que sea su naturaleza y que no tienen una posición directiva en el desarrollo de su actividad.
En consecuencia, aseveran que no es desacertado afirmar que el Tribunal « restringió el alcance de los artículos 42 de la ley 11 y 292 del decreto ley 1333 de 1986 y, por ende, incurrió en la interpretación errónea que denuncia esta censura » (f.° 8 a 12, ibídem ). CONSIDERACIONES Tiene dicho esta Sala de la Corte, que la demanda de casación está sometida a un conjunto de formalidades, que más que un culto a la técnica, son supuestos esenciales de la racionalidad del recurso, constituyen su debido proceso y son imprescindibles para que éste no se desnaturalice.
Así mismo, se reitera, este medio de impugnación no le otorga a esta Corporación competencia para juzgar el pleito, a fin de resolver a cuál de los litigantes le asiste la razón, habida cuenta que la labor de la Corte, siempre que el recurrente sepa plantear la acusación, se limita a enjuiciar la sentencia con el objeto de establecer si el Juez de apelaciones, al dictarla, observó las normas que estaba obligado a aplicar para dirimir rectamente el conflicto (sentencia CSJ SL14055-2016, reiterada, entre otras, por la providencia CSJ SL10092-2017).
Se dice lo anterior, porque revisado el escrito de demanda de casación, la Sala observa que adolece de graves deficiencias técnicas, que comprometen la estimación del cargo, sin que sea posible subsanarlas de oficio, en virtud del carácter dispositivo del recurso extraordinario, se dice lo anterior, porque la única acusación presentada contiene las siguientes falencias: No señalan los recurrentes la vía por la cual encauzan la acusación y aunque exponen que la modalidad es la de interpretación errónea de la ley sustancial, que es exclusiva de la vía directa y que « se probó que las labores realizadas por los mismos en la institución educativa Marco Tulio Lora son labores de Conservación, sostenimiento y mantenimiento de obra pública », no siguen los causes propios del sendero jurídico ni el submotivo seleccionado.
Se dice lo anterior, porque cuando se acude a la senda directa, no es posible disentir de las conclusiones fácticas a que llegó el sentenciador de segundo grado con base en el análisis de las pruebas, como ha sostenido la Corporación, entre otras, en sentencia CSJ SL11901-2017, que: 3. A pesar de que los cargos se enfocan por la senda directa o del puro derecho, la cual exige del recurrente en casación plena conformidad con los presupuestos fácticos de la sentencia acusada, en su desarrollo alude a reproches de naturaleza fáctica, como al remitirse al contenido de la Resolución del Ministerio de Trabajo que autorizó el despido colectivo y cuando dice que, el juez de alzada no observó el contrato de trabajo ni el pacto colectivo, en especial, la forma «como está establecido por las partes los sueldos de donde se demuestra que el salario devengado por la actora le fue pagado por su condición», y que la asignación tenida en cuenta para la liquidación final de prestaciones sociales está muy por debajo de la que efectivamente devengaban los cargos de coordinador, o al señalar que se pudo demostrar que el último cargo de la accionante fue el de Coordinadora Planeación de Operaciones, y que para la liquidación definitiva de prestaciones no se le tuvieron en cuenta todos los factores salariales; lo que indudablemente constituye una mixtura indebida de las vías directa e indirecta de violación de la ley sustancial, las cuales son excluyentes.
En este marco, dicen los impugnantes que se demostró que las actividades ejecutadas por ellos son propias del sostenimiento y conservación de obra pública, sin advertir que si bien el Colegiado aceptó la realización de esas funciones, indicó que ellas no eran las asignadas a un trabajador oficial, lo que sustentó en sentencias de esta Corporación, luego la conclusión sobre la cual edifica su recurso parte de una errada lectura de la sentencia, lo cual es inaceptable.
Tampoco considera esta Sala que se hubiera respaldado adecuadamente la modalidad escogida, pues la interpretación errónea precisa que se plasme aquella a que arribó el juzgador y se confronte con su real sentido. Sin embargo, tal ejercicio no lo realizaron los censores, pues sus afirmaciones parten de la definición que la Real Academia de la Lengua Española le ha dado a las palabras conservación y mantenimiento, para luego discutir que la jurisprudencia no les puede cambiar el sentido, sin aportar razones de peso jurídico para que se llegue a un entendimiento diferente al que las decisiones citadas por el Tribunal contienen.
Lo anterior, da lugar a que la sustentación se catalogue como un alegato de instancia, impropio de este recurso extraordinario e incapaz de mutar lo dicho por el ad quem. De ahí que, encontrándose cubierta la providencia confutada por el manto de legalidad y acierto, cuya destrucción no fue posible con lo manifestado por los recurrentes, no hay otro camino que desestimar los mismos.
En la sentencia CSJ SL13058-2015, reiterada en la CSJ SL351-2019, se dijo que la naturaleza extraordinaria del recurso de casación «[ ] exige el despliegue de un ejercicio dialectico dirigido puntualmente a socavar los pilares de la sentencia gravada, porque en caso contrario permanecerá incólume, soportada sobre los cimientos que resultaron útiles al Tribunal para resolver el caso sometido a su consideración».
Con todo, esta Corporación, en sentencia CSJ SL4440-2017 clarificó que actividades, como las acreditadas por los accionantes, no podían conllevar a la declaratoria de trabajadores oficiales. En concreto, discurrió que: La decisión legislativa de sustraer del régimen estatutario a los servidores públicos ocupados en la construcción y sostenimiento de obras públicas (entendido este concepto en un sentido amplio o corriente), radica en las peculiaridades que implica todo trabajo en obra o de reparación, que, en muchos eventos, conlleva exposición a condiciones climáticas difíciles (lluvia, granizo, sol intenso, etc.), a los riesgos inherentes a la actividad constructiva (derrumbes, inundaciones, caídas, etc.), la realización de horas extras, trabajo nocturno y festivo para dar cumplimiento a los plazos de obra, desplazamientos, trabajo físico agotador, entre otros factores, a los cuales no están sometidos usualmente los servidores de la administración pública.
En este orden, el propósito que subyace a esta salvedad legal, mira hacia un excepcional sector de trabajadores de la administración, dedicado a la construcción o reparación de obras, que, por razón de la naturaleza de las actividades que ejecutan, no es conveniente que sus condiciones laborales estén fría y rígidamente fijadas en la ley y los reglamentos adoptados unilateralmente por el Estado, sino que, por el contrario, exista cierta flexibilidad, reflejada en la posibilidad de que estos servidores negocien sus condiciones de empleo, a través del contrato de trabajo, convención o pacto colectivo.
De esta forma, se le asigna a este sector el poder jurídico, inherente a la categoría a la que pertenecen, de dialogar y discutir con la administración empleadora, las necesidades, problemas y reclamos de índole laboral que les plantea las peculiaridades de su trabajo, y, sobre esa base, lograr acuerdos y soluciones instrumentalizadas a través del contrato, pacto o convención colectiva, o su sucedáneo, el laudo arbitral.
Lo anterior, deja en evidencia que no es cualquier labor la que da el título de trabajador oficial. La salvedad cobija un sector más exclusivo, vale decir, los servidores que intervienen propiamente en actividades de la construcción, esto es de fabricación, instalación, montaje, desmontaje o demolición de estructuras, infraestructuras (de transporte, energéticas, hidráulicas, telecomunicaciones, etc.) y edificaciones.
Así mismo, el sostenimiento de dichas obras, es decir, el conjunto de actividades orientadas a la conservación, renovación y mejora del bien construido, lo cual implica intervenciones para su reparación de base, transformación estructural, garantía de prolongación de su vida útil y engrandecimiento. La Corte ha sostenido que dichas labores no solo se limitan a los trabajos de «pico y pala», pues existen otras actividades, materiales e intelectuales, que tienen que ver directa e inmediatamente con su ejecución o adecuado desarrollo.
Por ejemplo, en algunos casos, ha esgrimido que servidores que realizaron actividades de ingeniero de obras de infraestructura (CSJ SL 3676, 17 dic. 2010), técnico de pavimentos (CSJ SL 36706, 7 sep. 2010), ingeniero analista de pavimentos (CSJ SL 37106, 10 ago. 2010), cocinera de campamento de obras (CSJ SL15079-2014), conductor de transporte liviano de pavimentos (CSJ SL9767-2016), topógrafo (CSJ SL13996-2016), mantenimiento estructural de rellenos sanitarios (CSJ SL2603-2017), son trabajadores oficiales.
Pero también ha puntualizado que labores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas las entidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes de la administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones (CSJ SL 33556, 24 jun. 2008;
CSJ SL, 26 de Oct. 2010, rad. 38114; CSJ SL 42499, 29 ene. 2014, CSJ SL7340-2014, entre otras). Corolario de lo anterior, aún si se declarase que la prestación del servicio no fue la contraprestación del contrato de arrendamiento de vivienda que inicialmente se pactó, los actores por su condición de jardinero-celador y auxiliar de servicios generales, no podrían ser trabajadores oficiales, pues esas labores no les darían tal connotación. Sin costas en el recurso extraordinario, pues no hubo réplica.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el quince (15) de diciembre de dos mil catorce (2014), por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, dentro del proceso ordinario laboral seguido por MARIO AGUILERA ARANA y TERESA DE JESÚS QUICENO contra la GOBERNACIÓN DEL VALLE DEL CAUCA y la INSTITUCIÓN EDUCATIVA ELEAZAR LIBREROS SALAMANCA.
Costas como se dijo en la parte motiva. Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. SANTANDER RAFAEL BRITO CUADRADO CECILIA MARGARITA DURÁN UJUETA CARLOS ARTURO GUARÍN JURADO SCLAJPT-10 V.00 2 SCLAJPT-10 V.00