VIGENCIA Y OBSERVANCIA DE LAS LEYES Sentencia C – SC – 012 de 1937 PERIÓDICO OFICIAL/ Inserción de normas/ Término legal. “En Colombia promulgar y publicar expresan una misma idea: Insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende consumado el fenómeno en la fecha del número en que termina la inserción. Concluida ésta principia su observancia, dos meses después si la ley es nacional y treinta días después si es departamental”.

GOBERNADOR/ Orden de “Publicar y ejecutar”/ Sentido de la expresión. “Cuando el gobernador sanciona en forma legal un proyecto acordado por la asamblea, para elevarlo a la categoría de ordenanza, dispone imperativamente que se ha publicado y ejecutado. “Publíquese y ejecútese” es la formula ritual. El primer extremo del imperativo significa inserción en el periódico oficial.

Fue cumplido. El segundo extremo significa en estos actos de doble acción, una administrativa y otra civil, el cumplimiento de condiciones oficiales y de obligaciones particulares”. LEYES/ Derogación/ Efecto sobreviviente. REFERENCIA: GACETA JUDICIAL Nº 1924 PROCEDENCIA: TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE TUNJA PETICIONARIO: Aristóbulo Ruiz Montaña MAGISTRADO PONENTE: MIGUEL MORENO JARAMILLO VIGENCIA Y OBSERVANCIA DE LAS LEYES 1.- Dentro de un sano régimen administrativo, correspondiente a la administración, como intermediaria entre el legislador y los ciudadanos, contribuir al cumplimiento de las leyes. – 2. – Cuando el gobierno sanciona en forma legal un proyecto acordado por la asamblea, para elevarlo a la categoría de ordenanza, dispone imperativamente que sea publicado y ejecutado. > es la formula ritual.

El primer extremo del imperativo significa inserción en el periódico oficial. El segundo extremo significa en los actos de doble acción, una administrativa y otra civil, el cumplimiento de las condiciones oficiales y de obligaciones particulares. – 3. – Si la oportunidad para el cumplimiento de las condiciones oficiales procede de estar vigente la ordenanza, la actividad de los particulares está condicionada a la realización de actos administrativos. – 4. – Una cosa es la VIGENCIA en abstracto y otra cosa es la OBSERVANCIA en concreto.

Esta distinción tiene su apoyo en el artículo 55 del código político y municipal. Corte Suprema de Justicia. – Sala de Casación en lo Civil. Bogotá, abril veintiocho de mil novecientos treinta y siete. Aristóbulo Ruiz Montaña demandó a Ramón Castro para que se hicieran varias declaraciones que pueden resumirse así: a) Es nulo el registro de la escritura 480 de 8 de julio de 1929, otorgada en la notaría 2ª de Tunja, y nulo el contrato de hipoteca contenido en esa escritura no inscrita en el correspondiente circuito. b) Los inmuebles expresados en tal escritura, entre ellos el de la vereda de “ Sota”, no sufren el gravamen hipotecario que allí se expresa y por tanto debe ordenarse la cancelación del registro. c) El terreno ubicado en la vereda de “ Sota ” pertenece al actor, debe desembargarse y está libre de cualquiera gravamen y condiciones que por causa de la escritura 480 limiten o resuelvan su dominio. d) Debe condenarse en costas al demandado.

Son estos los hechos fundamentales de la demanda, también resumidos: 1º - Por la ordenanza 30 de 1929, expedida por la asamblea de Tunja, fue creado un circuito de notaría y registro compuesto de Chiriví y Ventaquemada, con cabecera en esta última población. 2º - La ordenanza 30 fue dictada el 27 de abril, sancionada el 10 de mayo, publicada y promulgada el 12 de junio, fechas todas del año 1929, y entró a regir el día de su promulgación. 3º - Por decreto 374 de 11 de julio de 1929, expedido por el gobernador de Tunja, fueron nombrados registradores de Ventaquemada, principal y suplente en su orden, Antonio Pacateque y Abelardo Cárdenas, el último de los cuales tomó posesión de su cargo el 13 de julio siguiente. 4º - Por la escritura 480 de 8 de julio de 1929, Ricardo Cárdenas se declaró deudor del Banco de Bogotá por $2,800.00, e hipotecó a favor de éste un inmueble ubicado en Ventaquemada.

El banco cedió este crédito al demandado Ramón Castro. 5º - El 15 de julio de 1929, vigente ya la ordenanza 30 y posesionado el registrador de Ventaquemada, se efectuó en Turmequé el registro de la escritura 480, no obstante hallarse los inmuebles hipotecados en lugares que desde el 12 de junio dejaron de pertenecer al círculo en donde se hizo la inscripción. 6º - El terreno ubicado en la vereda de “ Sota ” figura entre los bienes hipotecados, y pertenece al actor por compra hecha a Florinda López de Cárdenas, según escritura 597 de 19 de julio de 1934, otorgada en la notaría 1ª de Tunja.

El juzgado 4º del circuito de Tunja profirió sentencia absolutoria, reformada por el tribunal en el sentido de decidir que al actor le pertenece el terreno de “ Sota ”. El recurrente alegó estas causales de casación: 1ª – Errónea interpretación del artículo 109 de la ley 4ª de 1913, porque entendió el sentenciador que para la vigencia de una ordenanza en fecha distinta de la en que se cumplen los treinta días de ley, es necesario que la asamblea dé un reglamento sobre el caso, por no tener ella la atribución de definir ese punto en el mismo cuerpo de la ordenanza.

Hubiera interpretado bien el artículo 109, y habría admitido que la ordenanza 30 de 10 de mayo de 1929 entró a regir el 12 de junio, fecha de su publicación. 2ª – Error de hecho consistente en no haber apreciado la ordenanza 30, que en su artículo 2º fija el día de su vigencia. 3ª - Error de hecho al apreciar la copia del acta de posesión del registrador de Ventaquemada, con la cual se demuestra que éste principió a ejercer su cargo desde el 13 de julio de 1929. 4ª – Aplicación indebida del artículo 62 de la ley 4ª de 1913.

Pro interpretar erróneamente el artículo 109, aplicó mal el 62, pues desatendiendo el texto de la ordenanza buscó el día de su vigencia mediante cómputo de los que siguieron a la publicación y descontó los feriados y de vacantes como lo previene el artículo indebidamente aplicado. 5ª – Aplicación indebida del artículo 2653 del código civil, pues entendió que los fines del registro se realizan por la inscripción en oficina distinta de la correspondiente al lugar donde estén ubicados los inmuebles.

Por la misma razón aplicó indebidamente los artículos 2648 y 2650 del código civil, pues creyó que por no haber sido abiertos los libros en Ventaquemada, el registrador de este lugar no había empezado a ejercer su cargo. 6ª – Violación de los artículos 251 del código político y municipal, 2673, 2674 y sus concordantes del código civil, y 15 de la ley 95 de 1890.

Del artículo 251, porque todo funcionario entra a ejercer su cargo mediante el juramento que presta al posesionarse. Del artículo 15, porque la nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aun sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato. No dice por qué violó al artículo 2674. El tribunal de Tunja sintetiza de este modo lo principal de la controversia: “Alega el actor que habiéndose creado por la ordenanza Nº 30 de 1929 el circuito de notaría y registro de Ventaquemada, y estando la finca hipotecada en dicho municipio, el registro de la hipoteca ha debido hacerse en Ventaquemada y no en Turmequé, dado que cuando se otorgó la escritura 480, estaba en vigencia la aludida ordenanza”.

Planteado así el problema, la sentencia lo resuelve declarando válido el registro y sustenta su resolución con estos argumentos: 1º - Aunque la ordenanza 30 dispuso que ella regiría desde su promulgación, no era dable ponerla en vigor desde que fue publicada sino treinta días después de inserta en el periódico oficial, porque para prescindir de ese termino sería necesario demostrar que la asamblea usó el poder que le otorga el artículo 109 de la ley 4ª de 1913, “ reglamentando en forma general la materia relacionada con la fecha en que debían entrar en vigor las ordenanzas emanadas de aquella entidad”.

Más como no hubiese reglamentación, la ordenanza sólo pudo regir treinta días después de ser publicada en “ El Boyacense ”. Si no podía entrar en vigencia hasta que hubieran transcurrido los treinta días concebidos, y si de éstos han de descontarse los feriados y de vacantes, la ordenanza empezó a regir el 16 de julio, esto es, al día siguiente de aquél en que la escritura 480 fue registrada en el antiguo círculo de Turmequé. 2º - Si la institución del registro tiene por objeto dar mayor publicidad y autenticidad a los actos y contratos que mudan o limitan el dominio de los inmuebles y servir de medio de tradición de dichos bienes, parece incuestionable que en el presente caso esos fines se realizaban registrando en Turmequé aun cuando las fincas estuvieran en Chiriví y Ventaquemada, porque quien quisiera conocer el estado jurídico de ellas no tenía por qué consultar libros en una oficina aún no instalada, sino informarse en el circuito a que antes pertenecían tales fincas. 3º - Si se acepta que la ordenanza empezó a regir el 12 de junio de 1929, día de una publicación en “ El Boyacense ”, ella no vino a cumplirse sino el 17 de julio, día en que el registrador abrió sus libros, pues antes de esta apertura no existía en Ventaquemada oficina de registro y su inexistencia equivalía a no haber comenzado el vigor de la ordenanza. 4º - Nada significa en contrario la circunstancia de que el registrador suplente se posesionara dos días antes de efectuado el registro, porque la sola posesión no significa que se haya entrado a ejercer funciones, y porque ese suplente se limitó a posesionarse pero no abrió libros.

La oficina principió a prestar servicios al público antes del 16 de julio de 1929. Conviene grabar estas fechas correspondientes al año 1929: 12 de junio. – Se publica la ordenanza 30. 8 de julio. – Se otorga la escritura 480. 11 de julio. – Se nombra registradores de Ventaquemada, principal y suplente. 13 de julio. – Se posesiona el registrador suplente. 15 de julio. - Se hacen en Turmequé las últimas inscripciones, y entre éstas la de la escritura 480. 16 de julio. – Se posesiona el registrador principal y en ese día se abre la oficina de registro de Ventaquemada. 23 de julio. – Se abre el libro número 1º en la oficina de registro de Ventaquemada. 19 de agosto. – Se abre el libro de anotación de hipotecas en la oficina de registro de Ventaquemada.

La corte considera: Si el fallo del tribunal tuviese por único fundamento no ser posible aplicar desde su promulgación la ordenanza 30, como ésta lo prescribe en el artículo 2º, a causa de que la asamblea no ha reglamentado lo referente a la vigencia extraordinaria de sus leyes, sería forzoso casar ese fallo porque echando de menos ese reglamento violó el artículo del código político, pues cayó en el error de interpretar dicha norma como si exigiera la reglamentación general, distinta de la que se consigne en cada una de las ordenanzas cuyo vigor ha de preceder o seguir al vencimiento de los treinta días.

También caería la sentencia si, movido el primero de sus puntuales, subsistiese como único sostén suyo el argumento de que la publicidad y autenticidad de los actos y contratos sobre gravamen de las fincas, son fincas que en la ocurrencia del pleito no sufrieron menoscabo porque nadie quisiera consultar libros en oficina aún no instalada, sino en el círculo a que antes pertenecían.

Ningún fuerte apoyo es tal razonamiento, porque si se averiguara que la ordenanza era ya observable el quince de julio, diría la conclusión de que el gravamen sobre el bien ubicado dentro del nuevo círculo debió ser inscrito en Ventaquemada y no en Turmequé. Pero sí es juicioso el punto de acta del fallo en cuanto no hay duda de la persona que investigara por el estado del inmueble de Turmequé, tomaría en cuanto la certificación de la oficina de este lugar hasta el 15 de julio y la de registrador de Ventaquemada desde el 16, día en que se abrió su despacho.

Pero los dos últimos soportes del fallo, o mejor, su último fundamento, formado por los considerados 3º y 4º, sí son eficaces para sustentarlo. En Chile y en otros países se distingue la promulgación de la publicación. La primera es el acto en que el presidente de la república hace saber la ley; la segunda es el medio material de poner en conocimiento la voluntad del legislador.

En Colombia promulgar y publicar expresan una misma idea: Insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende consumado el fenómeno en la fecha del número en que termina la inserción. Concluida ésta principia su observancia, dos meses después si la ley es nacional y treinta días después si es departamental. Sin embargo, puede reglamentarse este punto.

Fue justamente lo hecho por la asamblea de Boyacá en la ordenanza 30, pues dijo regiría desde su promulgación. Y fue promulgada el 12 de junio. El ideal hubiera sido que el 12 de junio se posesionase y abriese libros el registrador de Ventaquemada. Empero, no fue así como se procedió. El registrador fue nombrado el 11 de julio, días después de regir la ordenanza; se posesionó el 13; abrió oficina el 16; abrió el libro número 1º el 23; abrió el libro de hipotecas el 19 de agosto.

La gobernación empleó un tiempo en cumplir la ordenanza. Durante ese tiempo fue otorgada la escritura de hipoteca Nº 480. El registrador estuvo en mora de abrir sus libros. Durante esa mora fue inscrita la mencionada escritura. Desde el 12 de junio la ordenanza era ya “ ejecutoria ”, como se dice en tecnología francesa, pero no quedó plenamente “ ejecutada ” hasta el 19 de agosto siguiente, en que fue abierto el libro de hipotecas.

Cuando el gobernador sanciona en forma legal un proyecto acordado por la asamblea, para elevarlo a la categoría de ordenanza, dispone imperativamente que se ha publicado y ejecutado. “ Publíquese y ejecútese ” es la formula ritual. El primer extremo del imperativo significa inserción en el periódico oficial. Fue cumplido. El segundo extremo significa en estos actos de doble acción, una administrativa y otra civil, el cumplimiento de condiciones oficiales y de obligaciones particulares.

El “ ejecútese ” obligó al tribunal de Boyacá, a la gobernación y al presunto registrador. Al primero, a que formara la terna de registradores; al segundo, a que nombrara dentro de esa terna; al tercero, a que se posesionara, si aceptaba el puesto, y a que abriera sus libros. Funciones oficiales que deberían llenarse oportunamente. Ese mismo “ ejecútese ” impuso a los asociados el registrar sus escrituras de hipoteca (no se habla de otras porque interesa concretar el caso) en la oficina de Ventaquemada, si los inmuebles gravados se hallan dentro del nuevo círculo.

Obligaciones particulares que deberían cumplirse si se quería la eficacia del registro. Pero si la oportunidad para el cumplimiento de las funciones oficiales procedía de estar vigente la ordenanza, la actividad de los particulares estaba condicionada a la realización de aquellos actos administrativos: formar terna, hacer nombramiento, posesionarse, abrir libros.

Mientras no hubiera en Ventaquemada al servicio del público, una oficina de registro a cargo de empleado competente, resultaba imposible inscribir en la cabecera del nuevo circuito. Estaba vigente la ordenanza pero los particulares no podían observarla. Esto se ve con mayor claridad si se piensa que entre el 12 de junio, día en que empezó a regir la ordenanza, y el 11 de julio día en que fue nombrado el registrador, corrió un tiempo durante el cual es notorio que no podían inscribirse escrituras en Ventaquemada porque no habían allí libros de registro, ni siquiera oficina, ni siquiera registrador.

Tal antecedente hace ver muy a las claras como una cosa es la vigencia en abstracto y otra cosa la observancia en concreto. De muestra lo ocurrido en el caso de autos, aunque menos patentemente, que ya en vigor el acto de la asamblea, era imposible observarlo porque no se concibe la inscripción como anterior a la apertura del libro en donde deba efectuarse.

El artículo 2653 del código civil supone la existencia de una “oficina de registro”. Se ha presentado, pues, cierta situación jurídica que la regla general no contempló. La distinción que hace la corte entre vigencia y observancia tiene su apoyo en el artículo 55 del código político. Si las leyes pueden en algunos casos tener efecto retroactivo, también pueden tenerlo sobreviviente.

Y fue así como una ordenanza boyacense, modificada por el número 30 de 1929, continuó aplicándose porque la no realización de condiciones oficiales constituía un obstáculo semejante a los previstos por el artículo 53 del código político, para que la observancia de la nueva ley departamental principiara juntamente con su vigencia. Todo ello porque dentro de un sano régimen administrativo corresponde a la administración, como intermediario entre el legislador y los ciudadanos, contribuir al cumplimiento de la s leyes.

El gobernador debía proveer a la vigencia y a la observancia de la ordenanza 30 de 1929. ¿De que manera? Publicándola; pidiendo al tribunal que le presentara terna de registradores; nombrando uno de los propuestos; velando porque el escogido aceptara el cargo, a que por medio de sus agentes instalara la oficina y abriera los libros; asegurando en fin, por si o por ley departamental.

Dice la carta que al gobernador le corresponde dirigir la acción administrativa dictando las providencias necesarias en todos los ramos de la administración. Los particulares no están obligados a promover el empleo de tales medios. Su conducta es pasiva. Asegurando el cumplimiento de la norma, han de someterse a ellas estrictamente. Antes no. Se les pediría lo imposible.

Más todavía: una ordenanza como la que se estudia exige cierto desarrollo administrativo posterior a su vigencia, desarrollo que se cumple por grados. La observancia principia para el público cuando el servicio queda establecido. Si se dijera que disponiendo el acreedor hipotecario de 90 días para inscribir su título, no le urgía hacerlo antes que venciera ese plazo bastaría replicar: el registro es formalidad esencial para la validez de la hipoteca; no está obligado un acreedor a postergar el perfeccionamiento de su garantía; la tardanza en cumplir el requisito de esa inscripción puede desmejorar su derecho hipotecario, subordinándolo a la efectividad de otros gravámenes inscritos durante la mora.

En el caso de autos no era posible afirmar que el transcurso de mas de treinta días antes de funcionar la oficina y de mas de sesenta antes de abrirse el libro de hipotecas, jamás pudiera exceder de los noventa días a contar de la fecha en que fue otorgado el título constitutivo del gravamen. Un acreedor cuidadoso inscribe cuanto antes el instrumento en que consta su derecho de hipoteca.

Con mayor razón si maneja intereses ajenos, como les ocurre a los bancos. Y lo inscribe en los libros que haya abierto al tiempo del registro. Tempos regit actum. Los libros te Turmequé no quedaron jurídicamente clausurados para los inmuebles agregados de su territorio sino por la apertura de los libros de Ventaquemada. En el funcionamiento del registro no se conciben soluciones de continuidad.

Serían contrarias a la organización jurídica y al régimen del dominio sobre los bienes raíces. La corte examina en su orden las causales aducidas: 1º - Fue erróneamente interpretado al artículo 109 de la ley 4ª de 1913, pero a pesar de su interpretación errónea, el fallo se sostiene sobre las otras bases a que se ha aludido. Aparece justificada esta causal, mas no alcanza a desquiciar el fallo porque con ella no se ataca sino uno de sus fundamentos. 2º - No incurrió en tribunal en error de hecho al apreciar el artículo 2º de la ordenanza 30, sino que, muy al contrario, acertó entendiendo que aquélla “ no vino a cumplirse sino el día en que el registrador nombrado abrió los libros respectivos, o sea, el 17 de julio (está errada esta fecha), puesto que antes no existía oficina de registro en Ventaquemada, y la falta de tal oficina allí equivalía de hecho a que no había comenzado el rigor de la ordenanza”.

Se desecha. 3º - No incurrió el tribunal en error de hecho al apreciar la copia del acta de posesión del registrador de Ventaquemada, pues aún cuando éste se posesionó desde el trece de julio, la oficina no fue abierta sino el 16 y el libro de anotación de hipoteca no fue abierto sino el 19 de agosto. Ya se ha dicho que una cosa es la vigencia y otra la observancia. Se desecha. 4º - La indebida aplicación del artículo 62, como consecuencia de la errónea interpretación del artículo 109, amos de la ley 4ª de 1913, aunque innegable, no desencaja el fallo; éste se mantiene en su quicio sostenido por el argumento a que se aludió en el estudio de la causal anterior.

Se desecha. 5º - Aunque haya sido indebidamente aplicado el artículo 2653 del código civil, el fallo se sostiene en el soporte dicho. En cuanto a los artículos 2648 y 2650 de la misma obra ya se observó que mientras no estuviera abierto en Ventaquemada el libro de anotación de hipotecas, era imposible inscribir en la oficina de ese lugar gravámenes hipotecarios.

Se desecha. 6º - Queda estudiada en las anteriores. Se desecha. En merito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación en lo civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: No se casa la sentencia recurrida. Condénase en costas al recurrente. Notifíquese, publíquese, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial y devuélvase el expediente al tribunal de su origen.

Antonio Rocha, Liborio Escallón, Ricardo Hinestrosa Daza, Miguel Moreno J., Juan Francisco Mújica, Arturo Tapias Piloneta. Pedro León Rincón, secretario en propiedad.