CORTE PLENA CORTE PLENA DECRETO ACUSADO No. 685 DEL 14 DE ABRIL DE 1934, SOBRE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA DE LAS INSTITUCIONES DE UTILIDAD COMÚN El decreto expedido en desarrollo del numeral 3o. del artículo 120 de la Cons​titución de 1886 y del ordinal 1o. del ar​ticulo 68 de la ley 4a. de 1913, no pue​de considerarse inconstitucional por falta de atribuciones del gobierno para dic​tarlo, o por abuso de poder. 2.—El ar​tículo 1o. de ese decreto es exequible en​tendiéndose en el sentido de que única​mente comprende aquellas entidades que se caracterizan por la destinación de un patrimonio determinado a una determi​nada finalidad social, sin ánimo de lucro. 3.—Es Inexequible el artículo 3o. del de​creto en cuanto da al Ministro de Go​bierno el derecho de aprobar o improbar los actos o contratos de valor mayor de dos mil pesos que celebran los represen​tantes de las instituciones y establece este requisito como necesario para la va​lidez de los referidos actos o contratos.

Es inexequible ^también el artículo 6o, porque reforma la legislación civil y vio​la el artículo 76 (hoy 69) de la Consti​tución. Es igualmente inexequible la parte final del artículo 21, porque si el Gobierno tiene el derecho de nombrar un auditor para ejercer la inspección y vigilancia de las instituciones de utilidad común, no lo tiene para imponer a éstas la carga de pagar el empleado.

Las de​más disposiciones del decreto son exe​quibles. Corte Suprema de Justicia. —Sala Plena. —Bogotá, agosto diez de mil novecientos treinta y siete. (Magistrado ponente, Dr. Pedro A. Gómez Naranjo) FJ doctor Carlos Bravo en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 4] del acto legislativo N" 3 de 1910 (artículo' 149 de la Constitución actual), acusó ante la Corte como inconstitu​cional el decreto ejecutivo Nº 685 de 4 de abril de 1934, expedido por el Gobierno na​cional, y publicado en el número 22,565 del Diario Oficial.

Decidido afirmativamente el incidente de impedimento promovido por el doctor Mi​guel Arteaga H., Procurador general de la nación, fue nombrado por la Corte, de conformidad con el artículo 168 del Código Ju​dicial, Procurador ad-hoc el doctor Antonio José Montoya, quien emitió su concepto ma​nifestándose adverso a las pretensiones de la demanda, con excepción de lo relativo a la parte de los artículos 3º y 6º del decreto acusado, en donde se determina que la auto​rización del Gobierno es requisito para la validez de algunos actos o contratos celebra​dos por las instituciones de utilidad común. Se procede hoy a decidir del negocio, pre​vias las siguientes consideraciones: La demanda contiene dos partes: Se re​fiere la primera a la inconstitucionalidad de todo el decreto, y se funda principalmente en la carencia de facultades del Gobierno para reglamentar las instituciones de utili​dad común; la segunda critica en especial varias disposiciones del decreto acusado, aun cuando no se hace una petición concreta so​bre la inexequibilidad de ellas.

Aspecto general de la cuestión El decreto acusado por el doctor Bravo, como ya se dijo, es el número 685 de 1934, del Ministerio de Gobierno, "por el cual se reglamenta la manera como ha de ejercerse el derecho conferido al Presidente de la Re​pública por el numeral 21 del artículo 120 de la Constitución nacional y en desarrollo del numeral 1º del artículo 68 de la lev 4ª de 1931." El Gobierno al expedir el decreto, hace mérito de la autorización especial contenida en el artículo 1° de la ley 20 de 1933, dispo​sición que reza así: "Autorizase al Poder Ejecutivo para reorganizar el Ministerio de Gobierno y para establecer en él los depar​tamentos que considere necesarios para el mejor funcionamiento de esa dependencia administrativa, y facúltasele igualmente pa​ra crear y suprimir empleos, fijar asignacio​nes y señalar las correspondientes funciones de todo el personal adscrito a dicho minis​terio." El numeral 21 del artículo 120 de la Cons​titución de 1886 citado en el preámbulo del decreto (19, artículo 115 de la actual), es el siguiente: "Corresponde al Presidente de la Repúbli​ca como suprema autoridad administrativa: 21.

Ejercer derecho de inspección y vigi​lancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se conserven y sean de​bidamente aplicadas, y que en todo lo esen​cial se cumpla con la voluntad de los fun​dadores." El artículo 68 de la ley 4ª de 1913, trata de las atribuciones del Presidente de la Re​pública como suprema autoridad adminis​trativa.

El numeral 1º, mencionado igual​mente en el epígrafe del decreto materia de la demanda, dice así: "Cuidar de la exacta y debida inversión de las rentas de establecimientos públicos de cualquier género, cuya administración esté confiada al Gobierno de la República." La atribución general del Presidente de la República sobre reglamentación de las leyes, está consignada en el numeral 3' del artícu​lo 120 de la Constitución de 1886 (id, art. 115 de la actual), en estos términos: "Ejer​cer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes." Concreta el doctor Bravo su acusación contra el decreto número 685 en los siguien​tes pasajes de la demanda: "La disposición legal que acabo de trans​cribir es parte integrante del Código sobre Régimen Político y Municipal; es decir, del cuerpo de leyes que consagra 'la legislación relativa a las facultades constitucionales de los poderes legislativo y ejecutivo', confor​me a la declaración fundamental contenida en el artículo 1º de ese código (ley 4ª de 1913), igual a la declaración que hacía en el artículo 1º de la ley 149 de 1888, sustituida por aquélla.

Concretando un poco la cuestión, la mis​ma disposición legal transcrita contiene y expresa la facultad constitucional del Pre​sidente de la República en orden al derecho de inspección y vigilancia sobre las institu​ciones de utilidad común, que contempla el artículo 120 de la Constitución en su ordi​nal 21. Es decir, el legislador en el ejerci​cio de sus funciones constitucionales legisló sobre la materia y definió cómo entendía y quería que se cumpliera el precepto consti​tucional citado.

Y si se detiene la atención en la disposi​ción legal (ordinal 1º, artículo 68, ley 4ª de 1913), se verá que el legislador ordenó que la función de inspección y vigilancia del Presidente de la República se debía ejercer en relación con las rentas de los 'estableci​mientos públicos de cualquier género, cuya administración esté confiada al Gobierno de la República.’ Así lo entendió también el legislador de 1888 al consagrar una dispsoición igual en el articulo 71, ordinal 1º de la ley 149 de 1888, ley que quedó abrogada por la citada ley 4ª.

Dentro de tal norma el Presidente de la República podía ejercer la potestad regla​mentaria que le confiere el ordinal 3º del mismo artículo 120 de la Constitución, que dice así: ‘3º Ejercer la potestad reglamentaria ex​pidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes.' Esta disposición es de suma importancia, porque viene a consagrar y a afirmar con precisión el principio del derecho constitu​cional moderno, que define los límites de la potestad reglamentaria y la circunscribe a lo que debe ser, impidiendo que se convierta en poder de legislar, que el legislador no puede delegar.

En efecto, si la potestad reglamentaria comprende la facultad de expedir las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, sigúese, por una parte, que el Presidente de la República no puede suplantar al legislador para reglamentar él mismo una disposición constitucional y, por otra, no puede enmendarle la plana al legislador, desde luego que las providencias que dicte en ejercicio de la potestad reglamentaria deben estar encaminadas a la cumplida ejecución de las leyes.

Como dice A. Esmein en su Tratado de Derecho Constitucional (pág. 676), 'la potestad reglamentaria es completamente distinta de la de legislar, y el reglamento no es la ley. La reglamentación hecha en ejecución de la ley le está subordinada; no puede sino desarrollar y completar en los detalles lo que ella ha establecido; no puede abrogarla ni contrariarla, debe respetar la en su letra y en su espíritu.', Dedúcese rectamente de lo que acaba de exponerse que las órdenes, decretos o resoluciones que dicte el Presidente de la Republica en ausencia de una ley o para adicionar una ley deficiente, tocante a un precepto constitucional, no corresponde al ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria que le concierne de acuerdo con el ordinal 3º del citado artículo 120 de la Constitución, sino que envuelven simplemente ejercicio de la potestad legislativa, que según la Constitución misma atañe al Congreso solamente." Más adelante agrega: "Dos conclusiones se desprenden muy na​turalmente de las consideraciones y trans​cripciones anteriores, son a saber: 1º el constituyente no delegó al Poder Ejecutivo la facultad de reglamentar el ordinal 21 del artículo 120 de la Constitución que expedía; 2ª el legislador reglamentó esa disposición en la forma que aparece en el ordinal 1º del artículo 68 del Código Político y Municipal.

Por consiguiente, el Poder Ejecutivo no podía sino ejercer respecto de esta última disposición la facultad reglamentaria que de modo expreso le confiere el ordinal 3º del mismo artículo 120, esto es, para expedir 'las órdenes, decretos y resoluciones necesa​rias para la cumplida ejecución' de dicha ley. Se trata ahora de saber si el Poder Eje​cutivo contrajo su intervención en el parti​cular, al dictar el decreto acusado N' 685, a la cumplida ejecución de la ley o contrarió lo ordenado por ésta, ingiriéndose en asuntos propios del legislador.

Ya el mismo doctor José María Samper, en el comentario transcrito, apuntó la necesidad de que el legislador principiara por determinar claramente la naturaleza de las instituciones llamadas de 'utilidad común', con lo cual manifiestamente se excluye tal función como propia del Presidente de la República. El epígrafe del decreto acusado: 'por el cual se reglamenta la manera como ha de ejercerse el derecho conferido al Presidente de la República por el numeral 21 del artículo 120 de la Constitución nacional y en desarrollo del numeral 1º del artículo 68 de la ley 4ª de 1913', demuestra claramente el propósito dominante del Poder Ejecutivo de reglamentar directamente la disposición constitucional contenida en el ordinal 21 del artículo 120 precitado.

Es verdad que al propio tiempo quiso desarrollar el numeral 1° del artículo 68 de la Ley 4ª nombrada; pero este último intento lo realizó apartándose sustancialmente de la ley reglamentada, ya en cuanto a las entidades sobre que debía ejercerse la inspección y vigilancia, ya en lo tocante a la índole misma y extensión de la función fiscalizadora.

Y téngase en cuenta como cosa previa que la autorización conferida al Poder Ejecutivo por el artículo 1º de la ley 20 de 1933, de que dijo hacer uso el decreto acusado, no modificaba en nada la cuestión planteada, porque tal disposición sólo faculta al Poder Ejecutivo para reorganizar el Ministerio de Gobierno y para establecer en él los departamentos que se consideren necesarios para el mejor funcionamiento de esa dependencia administrativa, por lo cual en nada modifi​có dicha ley lo que existía a propósito de la facultad de inspección y vigilancia, consa​grada en la Constitución y definida en la ley 4ª de 1913." Sobre la primera conclusión que saca el demandante de sus alegaciones, se observa lo siguiente: El artículo 120 de la Constitución de 1886 le da al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, entre otras atribuciones, la señalada en el nume​ral 3º de que ya se ha hecho mención, o sea, la de ejercer la potestad reglamentaria ex​pidiendo las órdenes, decretos y resolucio​nes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes; también le da ese artículo, co​mo ya se ha visto, la facultad de "ejercer derecho de inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas, y que en todo lo esencial se cum​pla con la voluntad de los fundadores." No hay que confundir la potestad regla​mentaria que tiene el Presidente de la Re​pública respecto de las leyes, con la facultad de dictar normas para el ejercicio de los de​rechos que la Constitución le confiere.

Al dictar el Presidente de la República el de​creto Nº 685 de 1934, no hizo uso de la potestad reglamentaria de que trata el ordinal 3º del artículo 120 ya citado, sino del dere​cho consagrado en el numeral 21 del mismo texto, para cuyo ejercicio dictó las normas administrativas que juzgó convenientes. Es verdad que el decreto acusado contie​ne un reglamento; pero éste no emana de la facultad general que con respecto a las leyes tiene el Presidente de la República, conforme al numeral 3º del artículo 120 de la Constitución, sino de un derecho especial de inspección y vigilancia que le confiere la carta fundamental, con relación a las insti​tuciones de utilidad común. El Gobierno tenía la facultad de dictar el.reglamento necesario para el ejercicio del derecho que le confirió el artículo 120, nu​meral 21, de la Constitución de 1886.

La tenía igualmente para reglamentar el ordi​nal 1º del artículo 68 de la ley 4ª de 1913. Por consiguiente, el decreto expedido en desarrollo de los dos preceptos citados, no puede considerarse inconstitucional por fal​ta de atribuciones del Gobierno para dic​tarlo, o por abuso de poder, como lo dice el demandante. La reglamentación se hizo creando una sección especial en el Ministe​rio de Gobierno, de conformidad con la fa​cultad conferida al Poder Ejecutivo por el artículo 1º de la ley 20 de 1033, para esta​blecer en el ministerio referido los departamentos que se consideren necesarios para el mejor funcionamiento de esa dependencia administrativa.

Para estudiar la segunda conclusión a que llega el demandante, o sea, que el legislador reglamentó el numeral 21 del artículo 120 de la carta de 1886 en la forma que apa​rece en el ordinal 1º del artículo 68 del Có​digo Político y Municipal, conviene precisar lo que se entiende por instituciones de utili​dad común. Ni en la Constitución ni en la ley se definen.

Pero sobre el particular es muy autorizada la opinión del doctor José María Samper, uno de los autores de la Constitución de 1886, citada por el mismo demandante en su libelo. Es la siguiente: "F. Por último, el inciso 21 da facultad al Presidente para ejercer el derecho de ins​pección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común, a fin de que sus rentas se conserven y sean, debidamente aplicadas, y que en todo lo esencial se cumpla con la vo​luntad de los fundadores.

Vaga es esta atri​bución, a causa de la gran latitud que tie​nen las palabras 'instituciones de utilidad común.' Pero se comprende desde luego que el inciso no se refiere ni a instituciones de carácter nacional, esto es, creadas y soste​nidas por la nación, que forzosamente han de estar bajo la dirección de la autoridad pública, ni a instituciones puramente priva​das, que si son de utilidad, no están apli​cadas a un servicio verdaderamente público, y son del dominio del derecho civil o de la propiedad particular.

Quisieron referirse los constituyentes a ciertas instituciones que, teniendo un origen privado o de corporacio​nes particulares, por razón de sus fundado​res, prestan a la sociedad un servicio que, sin ser oficial y de la nació, es de notoria utilidad pública. De esta naturaleza son mu​chos colegios, escuelas y otros estableci​mientos de instrucción, y muchos hospicios, hospitales y otros establecimientos de ca​ridad o beneficencia. Se comprende que el Presidente de la República no ha de inmiscuirse en la di​rección y administración de tales estableci​mientos, que no dependen del Gobierno; pe​ro que, como en su buen servicio está inte​resada la sociedad, el jefe de la nación pue​de ejercer una inspección y vigilancia salu​dables, en beneficio de aquellos a quienes la institución ha de favorecer con sus auxi​lios." Si por instituciones de utilidad común no se entienden las de carácter nacional, res​pecto de las cuales tiene el Presidente de la República el control que le otorga la Cons​titución en su calidad de jefe de la administración pública, es claro que la disposición del numeral 1º del artículo 68 del Código Político y Municipal no se refiere a aque​llas, como lo pretende el demandante, y no es jurídica, por tanto, la conclusión de que el precepto legal citado reglamenta la facultad dada al Presidente por el numeral 21 del: artículo 120 de la Constitución de 1886.

Basta comparar los términos del numeral 21 del artículo 120 de la Constitución de1886 y del numeral 1º del artículo 68 de la ley 4ª de 1913, para ver que son cosas completamente distintas. El primero le da facultad al presidente para ejercer derecho de inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común, para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas, y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores; y el segundo le da la atribución al presidente de cuidar de lá exacta y debida inversión de las rentas de establecimientos públicos de cualquier genero, cuya administración esté confiada al gobierno. La Constitución habla de instituciones de utilidad común, fundadas por personas distintas del Estado, y el Código politico y Municipal se refiere a establecimientos públicos de creación nacional, y por consiguiente, administrados por el Gobierno. Hecha esta distinción no es posible aceptar que el numeral citado del Código Político y Municipal sea la reglamentación del precepto constitucional.

Pero si lo fuera, sería para el Gobierno aplicable el último, por ser notable la discrepancia, de conformidad con el artículo 40 del acto legislativo Nº 3 de 1910 (artículo 150 de la Constitución actual) La anterior disertación está de acuerdo con la doctrina de los expositores de Derecho Administrativo. Para establecer la diferencia que existe entre el establecimiento público y las instituciones de utilidad publica, o utilidad común, Gastón Jéze da una norma en su obra "Principios Generales de Derecho Administrativo": "Cuando una necesidad de interés general no se satisface por el procedimiento del servicio público y la autoridad pública competente, en las condiciones y formas legales, acepta la colaboración de los particulares con un patrimonio privado especial a este efecto, se dice que existe establecimiento de utilidad pública.

El establecimiento de utilidad pública no debe ser confundido con el establecimiento público. El punto capital que marca la diferencia entre el establecimiento público y el establecimiento de utilidad pública es el de que aquél es una modalidad del procedimiento del servicio público, mientras que éste es una modalidad del procedimiento del servi​cio privado.

Pudiera parecer a primera vista que es siempre fácil establecer la distinción, pero no es así. A veces esta distinción es de una labor muy delicada, no sólo porque en ambos ca​sos (establecimiento público y estableci​miento de utilidad pública), existe un patri​monio afecto al servicio, sino porque el esta​blecimiento de utilidad pública en razón del fin de interés general que persigue debe ser objeto de formal reconocimiento por par​te de la autoridad pública.

Es esta circuns​tancia lo que le distingue claramente de los otros establecimientos privados. Por consi​guiente, se explica perfectamente la vacila​ción que experimenta el ánimo en presencia de ciertos casos en que parecen darse las dos condiciones del establecimiento públi​co: servicio público y patrimonio propio. Una nueva causa de confusión estriba en que las leyes y reglamentos toman en con​sideración la circunstancia de que los esta​blecimientos de utilidad pública que satis​facen intereses sociales son auxiliares de los servicios públicos.

En consecuencia, di​chas leyes y reglamentos organizan un régi​men de control administrativo que da a los establecimientos de utilidad pública una fi​sonomía parecida a la de los establecimien​tos públicos y que parece poner de mani​fiesto la intención del legislador de organi​zar un establecimiento público." Los anteriores conceptos fijan de manera clara la diferencia que existe entre las enti​dades expresadas, y puede llegarse a la con​clusión de que en principio los estableci​mientos públicos son desmembraciones del Estado, emanaciones de un servicio público o de una autoridad pública, o creaciones del Estado; en tanto que las instituciones de utilidad pública son creaciones de la inicia​tiva privada, pero dedicadas al servicio de la comunidad social.

Esta distinción faci​lita en el caso que se estudia determinar con precisión el alcance de las disposiciones comentadas de la Constitución y del Código Político y Municipal. Por las razones expuestas se llega a la conclusión de que carecen de fundamento los reparos del demandante sobre inconstitucionalidad del decreto acusado por falta de atribuciones del Gobierno para dictarlo.

Disposiciones acusadas de manera especial. En la demanda se hacen críticas especia​les a algunos artículos del decreto Nº 685, las cuales pasan a analizarse por separado, una vez que se han estudiado las objecio​nes de carácter general formuladas contra el decreto. Artículo 1º "Instituciones de utilidad co​mún son todas las entidades que tienen por objeto prestar servicios a la comunidad con el concepto de beneficio social y que no per​siguen fines simplemente lucrativos." Acerca de esta disposición se pronuncia el demandante así: "La comparación de los dos textos cita​dos, el de la ley y el del decreto, da como resultado casi una contraposición, pues al paso que la ley sólo autoriza la inspección, vigilancia sobre los establecimientos públi​cos cuya administración esté confiada al Gobierno de la República, el decreto ejecu​tivo abarca toda clase de instituciones de utilidad común, inclusive aquellas cuya ad​ministración no atañe al Gobierno, como son todas las de origen privado.

No puede darse nada más evidente que esta oposición entre el decreto y la ley." Se observa: La oposición entre el decreto y la ley no es cuestión que por sí sola pudiera originar una declaración de inexequibilidad, porque la Corte no puede confrontar los motivos de ilegalidad de los decretos que se acusen ante ella. Pero en relación con el artículo que se estudia es preciso fijar la interpretación de la Corte acerca de la definición allí conte​nida.

Las personas morales de derecho privado se dividen, según la clasificación que de ellas hacen los más modernos y autorizados expositores, en tres clases: a) Sociedades, que son las que se carac​terizan por la finalidad de lucro; b) Entidades caracterizadas por la plura​lidad de personas que reúnen sus esfuerzos y actividades para una finalidad no lucra​tiva, sino de orden espiritual o intelectual o deportivo o recreativo; y c) Las entidades que se caracterizan por la destinación de un patrimonio determi​nado a una determinada finalidad social, sin ánimo de lucro.

Estima la Corte que el texto del numeral 21 del artículo 120 de la Constitución de 1886 sólo se refiere a estas últimas; pero como el artículo 1° del decreto N° 685, por la vaguedad con que está concebido, puede dar lugar a que entidades con otros fines se consideren comprendidas también dentro de la definición que él trae, es necesario esta​blecer que se le declara exequible entendién​dose en el sentido de que únicamente com​prende aquellas entidades especificadas en el punto c) de la enumeración que acaba de hacerse.

Hay una consideración que sirve para fi​jar el alcance de la definición. Y es la de que, interpretada con la extensión y genera​lidad que aparenta, llevaría a aplicaciones injurídicas, como pasa a verse. En el ar​tículo 1° se predican dos calidades o atribu​tos de aquello a que el decreto se refiere: servicios que se presten en beneficio social, y fines no simplemente lucrativos.

Esos dos atributos o calidades, son pre​dicados propios de la clase de instituciones a que se refiere el ordinal 21 del artículo 120 de la Constitución de 1886, pero tam​bién son comunes a entidades que están evi​dentemente fuera de la letra y del espíritu del decreto. Así, la nación, los departamen​tos, los municipios, la Iglesia católica, las iglesias en particular y parroquias, las aso​ciaciones y congregaciones religiosas cuyo funcionamiento esté autorizado por el res​pectivo legítimo prelado, tienen los men​cionados caracteres: buscan el beneficio so​cial y no persiguen un fin simplemente lu​crativo.

Sin embargo, no podría pensarse que por esa circunstancia de tener un pre​dicado común a las instituciones a que se refiere el decreto, estén incluidas en él y su​jetas a sus requisitos. Las tres primeras son personas jurídicas de derecho público; las últimas, gozan de una personería jurí​dica de acuerdo con leyes anteriores y pos​teriores al Concordato, y por virtud de éste mismo.

Además, siendo uno de los fines del acto acusado el de determinar al Gobierno, tras un proceso de información, a conferir o ne​gar la personería jurídica, es claro que el decreto no puede referirse a aquellas insti​tuciones que hayan recibido o reciban en adelante la personería jurídica en virtud de la ley. En ese caso está, por ejemplo, el Co​legio de Nuestra Señora del Rosario, en cuanto la ley, respetando los estatutos de tal institución, reconoció su autonomía como un hecho cumplido.

Claro está que el ejecu​tivo nacional inspecciona y vigila la marcha de dicho colegio, pero ello obedece a una vo​luntad de sus estatutos, y además a facul​tades del Gobierno, también constituciona​les, dentro del ramo de la instrucción públi​ca, es decir, por atribuciones de distinto or​den; y, finalmente, porque el colegio recibe auxilios del tesoro público.

Así como las entidades de derecho público y las eclesiásticas, a pesar de poderse pre​dicar de ellas que persiguen el beneficio so​cial sin un fin lucrativo, no están cobijadas por el decreto, sucede que tampoco lo están aquellas entidades de quienes no se pueda predicar ni una ni otra de aquellas condi​ciones. Así, las compañías mineras, las sociedades de derecho civil y las del comer​cial, regulares o de hecho, por perseguir el lucro, evidentemente quedan excluidas.

Artículo 3° "El derecho de inspección y vigilancia consiste en la facultad de exami​nar libros, cuentas y demás documentos dé las instituciones y aprobar o improbar los actos o contratos de valor mayor de dos mil pesos que celebren sus representantes sobre la aplicación de rentas, inversión de capitales o destinación de bienes, para que tales actos o contratos se acomoden al fin perseguido por la institución, según sus estatutos.

En consecuencia este requisito será necesario para la validez de los referidos actos o contratos." Sobre esta disposición dice el demandante: "El artículo 3° del decreto acusado, qué define como derecho la función de inspeccionar y vigilar, es excesivo y encierra un abuso de poder, por cuanto al tomarse la facultad de aprobar o improbar los actos o contratos de valor mayor de dos mil pesos que celebren los representantes de las entidades respectivas se arroga la gestión misma, arrebatando a tales entidades la facultad de resolver o de obrar, la de determinar la conveniencia o inconveniencia de determinada operación, acto o contrato, aun cuando esté en un todo de acuerdo con las leyes, so capa de una tutela que las leyes mismas no han establecido con esa extensión." La Corte observa: El Presidente de la República tiene atribuciones en relación con el poder legislativo (órgano legislativo), que están detalladas en el artículo 118 de la Constitución de 1886 (artículo 113 de la actual); las tienen también en relación con el poder judicial (órgano judicial), que son las que enumera el artículo 119 ibídem (art. 114 de la nueva Constitución); y, por último, le corresponden también como suprema autoridad administrativa, que son las que enumera el artículo 120 (hoy artículo 115).

Entre estas está la de inspección y vigilancia de instituciones de utilidad común; de manera que la facultad que al Presidente de la Republica le corresponde en este particular es de índole simplemente administrativa, y es obvio que esa facultad no puede comprender la de reformar las leyes preexistentes que es el único y exclusivo resorte del congreso, con arreglo al artículo 76 de la constitución de 1886 (artículo 69 de la actual).

El citado artículo 3° del decreto se refiere a la capacidad civil de las personas y a la nulidad de los actos y contratos, cuestiones que son materia del Código Civil y que según el artículo 50 de la Constitución de 1886 (artículos 12 y 45 de la actual) sólo pueden ser reglamentadas por la ley. Por estas razones la Corte llega a la con​clusión de que se debe declarar inexequible el artículo 3° del acto acusado, en cuanto da al Ministro de Gobierno el derecho de apro​bar o improbar los actos o contratos de va​lor mayor de dos mil pesos que celebren los representantes de las instituciones y esta​blece este requisito como necesario para la validez de los referidos actos o contratos.

Respecto de la primera parte de este ar​tículo 3°, se observa que sólo puede refe​rirse a los libros, cuentas y demás documen​tos que se relacionen con la conservación y aplicación de las rentas de las instituciones y con el cumplimiento de la voluntad de los fundadores, pero no al examen de documen​tos de carácter privado y ajenos a los fines expresados.

Artículo 6° "Cuando por disposición del fundador o fundadores de una institución de utilidad común, o por necesidad o utilidad para la misma, hubieren de enajenarse bienes raíces de cualquier precio o muebles de valor mayor de dos mil pesos que le per​tenezcan, será necesaria la aprobación del Ministro de Gobierno, previa la calificación de los motivos de utilidad o necesidad.

Este requisito será necesario para la validez de las referidas enajenaciones." El demandante hace la crítica de la dis​posición copiada, en estos términos: "A poco que se ahonde en la disposición del artículo 6°, que examinamos, y se la compare con antiguos preceptos legislativos en materia civil abrogados tiempos hace, se verá que aquella disposición es una revivis​cencia de ideas aberrantes contrarias a la libertad civil, implantadas en épocas pretéritas, que el progreso de los tiempos y de las instituciones, la tolerancia y un mejor entendimiento de las cosas habían relegado como bagaje inútil y perjudicial.

¿Quién no ve que el artículo 6° del decreto acusado es en su esencia una repro​ducción de la regla primera (1a) del artículo 645 del Código Civil, artículo que fue expre​samente derogado por el 45 de la ley 57 de 1887 y reemplazado por el 27 de la propia ley, hoy en vigor? Y si esto es así, como lo es, no se com​prende que el Poder Ejecutivo restablezca disposiciones de la ley civil sustantiva de​rogadas, sin que el Congreso las hubiera restablecido y sobre todo pasando por encima del sistema legal que abolió tales disposiciones e implantó un régimen distinto.

Resalta aquí, y en esto de manera muy cla​ra y precisa, que el Poder Ejecutivo asumió funciones de legislador y abusó de su au​toridad ingiriéndose en asuntos de la com​petencia privativa de las cámaras, violando así el ordinal 2° del artículo 80 de la Cons​titución." También contiene este artículo una norma jurídica respecto de la cual el Gobierno in​vade las atribuciones del Congreso, por cuanto reforma la legislación civil, y por tanto, viola el artículo 76 (hoy 69) de la Constitución. La Corte acoge las siguientes observaciones que hace sobre la disposición acusada el señor Procurador doctor Montoya: "Las corporaciones, fundaciones y, en ge​neral, las personas jurídicas, pueden adqui​rir bienes de todas clases, a cualquier título, con el carácter de enajenables.

Constitución, artículo 37, y ley 57 de 1887, artículo 27. Y conforme al Código Civil los actos o contratos son nulos cuando les falta alguno de los requisitos que la ley prescribe. Así las cosas, es mi parecer, que la san​ción de la invalidez debe ser establecida por ley, que en el decreto reglamentario no pue​de irse hasta establecer la nulidad de los contratos sobre bienes raíces de las insti​tuciones de utilidad común." Sobre este artículo son pertinentes las mismas observaciones que se hacen respecto del artículo 3°.

Por tanto, se llega a la con​clusión de que es inconstitucional y así debe declararse. Artículos 7° y 8° Artículo 7° "Para organizar una institu​ción de utilidad común se requiere la auto​rización del Ministro de Gobierno, quien la dará previo el estudio de los estatutos y de​más documentos enumerados en los apartes a), b) y c) del artículo 10, los que deben ser presentados junto con la solicitud que se eleve al ministerio para la obtención de la autorización. En la misma resolución en que se auto​rice la fundación de la institución se la re​conocerá como persona jurídica.

La solicitud tendrá la" tramitación esta​blecida por el decreto N° 1326 de 1922 para las peticiones de personería jurídica." Artículo 8° "En los casos de los artículos 22, 23 y 24 de este decreto, el ministro pro​cederá en la forma indicada en el artículo anterior si se tratare de la fundación de una institución." Sobre estos artículos dice el demandante lo siguiente: "Estas objeciones son especialmente aplicables a varias otras disposiciones del de​creto acusado, en que el Poder Ejecutivo entró de lleno a legislar sobre materias del derecho civil reglamentadas en el título 36 del código respectivo, violando, contrariando o alterando algunos preceptos de éste, como sucede con los artículos 7° y 8° del decreto, que al imponer la autorización previa del Ministro de Gobierno para organizar una institución de utilidad común, va más allá de lo que requiere el artículo 636 del C. C., que se limita a exigir que los estatutos de las corporaciones o fundaciones se sometan a la aprobación del Poder Ejecutivo.

Con la necesidad de la autorización previa para la mera organización se establece un requisito más, alterando y contrariando tal disposi​ción del Código Civil, que consagra el régi​men de la libertad en ese particular y la doctrina que se desprende del artículo 634 del C. C. mismo, según la cual basta la au​torización de la ley para la organización legítima de la corporación." La Corte observa: El artículo 7° establece las condiciones para organizar una institución de utilidad común, entre las cuales figura la autoriza​ción del Ministerio de Gobierno. Se señala la tramitación establecida por el decreto N° 1326 de 1922 para las peticiones de perso​nería jurídica y ésta se reconoce en la misma resolución en que se autorice la funda​ción de la institución. Las citas hechas por el artículo 8° del de​creto son: El artículo 22 habla de los casos en que se hagan asignaciones testamenta​rias para fundar instituciones de utilidad común o para las ya existentes.

El 23, se refiere a los instrumentos públicos que tra​ten de instituciones de utilidad común, de los cuales deben enviar copia al Ministerio de Gobierno los notarios y registradores para llevar el control. El artículo 24 men​ciona la obligación del departamento de jus​ticia del Ministerio de Gobierno de pasar al de instituciones de utilidad común una rela​ción de los testamentos que contengan cláu​sulas sobre asignaciones para instituciones de esta clase.

Los artículos 7° y 8° del decreto contie​nen, pues, normas de carácter administra​tivo necesarias para ejercer el derecho del Gobierno de inspeccionar y vigilar las ins​tituciones de utilidad común. Tales disposi​ciones se conforman con el espíritu del ar​tículo 120, numeral 21, de la Constitución de 1886 (19, artículo 115 de la actual), y con los preceptos del Código Civil, y no ado​lecen por tanto— de los vicios de inconstitucionalidad que alega el demandante.

Pero la autorización ejecutiva que resulta de los artículos 7° y 8°, debe entenderse en armonía con los artículos 49 de la Constitución de 1886 (44 de la actual) y 636 del Código Civil y sus concordantes de una y otra obra, teniendo en cuenta que en Colombia existe el derecho de libre asociación para fines legítimos, y que lo que el Poder Ejecutivo concede en vista de los reglamentos o estatutos de las asociaciones o fundaciones, no es la autorización en el sentido de facultad, sino en el sentido de aprobación, la cual concederá si por ellas se le solicita y si en los reglamentos o estatutos no halla nada contrario al orden público, a las leyes o a las buenas costumbres.

Artículos 12, 14 y 15 Sobre estas disposiciones se expresa así el demandante: "Asimismo, las disposiciones de los artículos 12, 14 y 15 contienen preceptos legislativos que el Poder Ejecutivo no podía dictar, tanto porque encierran reformas a la ley civil sustantiva, que requerían la iniciativa e intervención de las cámaras, según el artículo 80 de la Constitución, y se salían de la potestad reglamentaria, cuanto porque tales reformas cercenan indebidamente las facultades directivas o.la gestión misma de las corporaciones o entidades absorbidas así por la de inspección y vigilancia." Los artículos acusados dicen así: Artículo 12.

"Todo representante de una institución de utilidad común deberá enviar al Ministerio de Gobierno dentro del término de tres meses contados desde la vigencia de este decreto, los datos especificados en los artículos 9 y 10. También deberá comunicar inmediatamente todo cambio que se haga en el personal directivo de la respectiva institución." Artículo 14.

"El superintendente de instituciones de utilidad común dictará las reglas generales que deben seguir las instituciones en su contabilidad, teniendo ellas la correspondiente libertad en sus métodos accesorios, siempre que estén dentro de dichas reglas generales y permitan aprecia fácilmente su verdadera situación y la naturaleza de las operaciones efectuadas por las instituciones.

Para dictar las reglas a que hace relación este artículo el superintendente puede ponerse de acuerdo con la Contraloría general de la nación." Artículo 15. "Corresponde también al departamento de instituciones de utilidad común del Ministerio de Gobierno establecer las reglas relativas a la constitución de cauciones para asegurar el manejo de los presentantes de las instituciones, estudiarlas y aceptar tales cauciones y custodiarlas bajo la responsabilidad del superintendente de dicho departamento." Tampoco se oponen estos artículos a nin​gún precepto constitucional, y las medidas fijadas por tales disposiciones se refieren al control necesario para ejercitar la facultad de inspección y vigilancia que tiene el Go​bierno, para que las rentas se conserven y sean debidamente aplicadas.

La vigilancia sobre la aplicación de las rentas no podía ejercerla el Gobierno sin dictar medidas so​bre contabilidad y reglas relativas a las cauciones de los administradores. Contienen las disposiciones demandadas normas de ca​rácter administrativo que están, como se ha visto, dentro de las atribuciones otorgadas al Gobierno por la Constitución." Artículos 18, 19, 20 y 21 Con relación a estos artículos dice lo si​guiente el libelo: "Iguales o semejantes objeciones merecen las disposiciones del decreto acusado, 18, 19, 20 y 21, que encierran reformas sustantivas a la legislación civil vigente, establecen aun jurisdicciones especiales para un empleado meramente administrativo y se ingieren en la dirección misma de las corporaciones o fundaciones, contra las leyes que las auto​rizan.

La parte final de la última disposi​ción citada crea un empleado costeado por las corporaciones respectivas, imponiéndoles así un gravamen con que el Poder Ejecutivo no podía gravarlas sin abusar de sus funcio​nes constitucionales y sobrepasando en todo caso la potestad reglamentaria que la Cons​titución le dio únicamente para la cumplida ejecución de las leyes." Los artículos acusados son los siguientes: Artículo 18.

"El superintendente de ins​tituciones de utilidad común deberá visitar y examinar, personalmente o por medio de sus delegados, siempre que lo estime con​veniente, y sin previo aviso al estableci​miento que haya de visitar, las institucio​nes de utilidad común. En cada uno de dichos exámenes inves​tigará la situación y recursos de la insti​tución; la manera como se han dirigido y manejado sus asuntos; la conducta de sus directores; la inversión de sus fondos; la seguridad y prudencia de su manejo; si las prescripciones de las leyes, decretos, esta​tutos y reglamentos de las instituciones se han cumplido en la ejecución de sus actos y las demás cuestiones que el superinten​dente disponga averiguar.

Este tendrá la facultad de hacer revisiones generales o es​peciales, cuando a su juicio lo requiera el interés público. El superintendente y sus delegados tendrán la facultad de interrogar bajo juramentó a cualquier persona cuyo testimonio se requiera para el examen y revisión de una institución de utilidad común y para exigir la comparecencia de cualquier per​sona para la revisión expresada.

De la visita que efectúe el superinten​dente o sus delegados se levantará un acta detallada, la cual será agregada al expe​diente de control de que trata el artículo 10." Artículo 19. "Si del resultado de la visita se llega al convencimiento de que alguna institución ha violado sus estatutos o regla​mentos, alguna ley o decreto, o ha efec​tuado actos distintos de aquellos para los cuales fue creada, el superintendente debe dirigirse a los representantes de tal institu​ción para que den explicaciones justificati​vas de tales prácticas y puede en seguida expedir una orden en que exija la suspen​sión de tales actuaciones, así como conmi​nar con multas o imponerlas dentro de los limites establecidos en el artículo 68, nume​ral 16, del Código Político y Municipal." Artículo 20.

"Si del resultado de la visita se llegare al convencimiento de que se han cometido hechos delictuosos o que es nece​sario intentar acciones civiles contra los re​presentantes de las instituciones, se pasará copia del acta respectiva al Procurador ge​neral de la nación, a fin de que él instaure u ordene instaurar las acciones o procedi​mientos a que haya lugar." Artículo 21.

"Cuando la cuantía de los bienes de una institución de utilidad común y la importancia de sus negocios lo requiera, a juicio del Ministro de Gobierno, podrá éste ejercer las facultades de vigilancia que so​bre ella le confiere el presente decreto, por medio de un auditor especial nombrado por el ministro. Este auditor será pagado por la respectiva institución." Los artículos 18, 19 y 20, no contienen disposiciones que violen la Constitución. Hablan de la manera como el Ministerio de Gobierno puede ejercer la facultad de ins​pección y vigilancia de las instituciones de utilidad común y de las medidas que se de​ben tomar para corregir las irregularidades que se observen, entre las cuales está la de dar cuenta al Procurador general de la na​ción, cuando se llegue al convencimiento de que se han cometido actos delictuosos o haya necesidad de iniciar alguna acción ci​vil.

La suspensión de que trata el artículo 19 se entiende que se refiere solamente a las actuaciones violatorias de los estatutos, reglamentos, leyes o decretos, o que se apar​ten de los fines para que fue creada la ins​titución. Pero respecto del artículo 21 sí cabe ob​servar que la parte final es contraria a la Constitución, porque si el Gobierno tiene el derecho de nombrar un auditor para ejer​cer la inspección y vigilancia de las institu​ciones de utilidad común, no lo tiene para imponer a éstas la carga de pagar el em​pleado.

Esto implica una contribución que en tiempo de paz sólo pueden imponer el congreso, las asambleas y los concejos, con​forme al artículo 6' del acto legislativo N° 3 de 1910 (artículo 29 de la Constitución ac​tual). En consecuencia el artículo 21 debe declararse inexequible, en la parte que afec​ta los preceptos ya mencionados de la Cons​titución. Conclusiones A mérito de lo expuesto la Corte Supre​ma de Justicia, Sala Plena, en ejercicio de las funciones constitucionales que le señala el artículo 149 de la carta fundamental de la república y previa audiencia del Procu​rador general de la nación, Resuelve: 1° Es exequible el artículo 1o del decreto n: 685 de 1934, "por el cual se reglamenta la manera como ha de ejercerse el derecho conferido al Presidente de la República por el numeral 21 del artículo 120 de la Consti​tución nacional y en desarrollo del numeral 1° del artículo 68 de la ley 4a de 1913", dentro del concepto de que por instituciones de utilidad común se entienden las entidades que se caracterizan por la destinación de un patrimonio determinado a una determinada finalidad social, sin ánimo de lucro. 2°Son inexequibles las siguientes disposiciones del decreto mencionado: El artículo 3°, en cuanto da al Ministro de Gobierno el derecho de aprobar o impro​bar los actos o contratos de valor mayor de dos mil pesos que celebren los representan​tes de las instituciones y establece este re​quisito como necesario para la validez de los referidos actos o contratos.

El artículo 6°; y El artículo 21, en cuanto establece que el auditor especial nombrado- por el Ministro-de Gobierno debe ser pagado por la respec​tiva institución. 3°No son inexequibles las demás dispo​siciones acusadas del decreto N° 685 de 4 de abril de 1934. \ Cópiese, notifíquese, dése cuenta al Ministerio de Gobierno, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Liborio Escallón, Aníbal Cardoso Gaitán, Germán Fernández, Pedro A. Gómez Naranjo, Ricardo Hinestrosa Daza, Salvado Iglesias, José Antonio Montalvo, Miguel Moreno J., Juan Francisco Mújica, Pedro Alejo Rodríguez, Eleuterio Serna R., Arturo Ta​pias Pilonieta. — Pedro León Rincón, Srio. en ppdad. SALVAMENTO DE VOTO De los magistrados doctores Germán Fer​nández, Ricardo Hinestrosa Daza, Salvador Iglesias, Juan Francisco Mújica y Pedro Alejo Rodríguez.

Con el debido respeto por las opiniones de los señores magistrados de mayoría, salva​mos nuestro voto así: En nuestro sentir, el decreto N° 685 de 1934 se acomoda íntegramente a las normas constitucionales, y, por tanto, no estimamos acertada la declaratoria de inexequibilidad que hace la mayoría de la Corte en relación con los artículos 3°, 6° y 21 de ese estatuto.

Respecto del artículo 6°, donde se esta​blece que tratándose de las instituciones de utilidad común, en los contratos de enajena​ción de bienes raíces de cualquier precio o muebles cuyo valor exceda de dos mil pesos se requiere la aprobación del Ministerio de Gobierno como requisito indispensable para su validez, y en cuanto a aquella parte del artículo 3°, conforme a la cual esa misma formalidad es indispensable para la validez de los contratos por más de dos mil pesos que celebren los representantes de tales entidades sobre aplicación de rentas, inversión, de capitales o destinación de bienes, la mayoría de la Corte halla justificado el reparo de inconstitucionalidad que formula el acusador; porque a juicio de ella es sólo al órgano legislativo a quien corresponde preceptuar acerca de la capacidad de las personas y fijar requisitos para la validez de los contratos.

Para nosotros el argumento no es pues sin que se nos oculte que en realidad según principios genérales de la carta la determinación relativa a cuestiones de di​cha índole, en punto a personas y contratos en general, compete al legislador, y que aun él podría hacerlo para las instituciones de utilidad común en desarrollo de esas normas constitucionales, sin menoscabar, desde lue​go, las facultades especiales allí conferidas también al Presidente de la República, lo que ocurre con varias leyes que se limitan a reproducir lo prescrito en la Constitución sobre atribuciones de otros órganos del Es​tado, pensamos que ello no es óbice para que en el decreto N° 685 de 1934 (artículos 3P y 69), el Ejecutivo ejercitara lícitamente y con asidero directo en el numeral 21, ar​tículo 120 de la Constitución de 1886, su privativo derecho de inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común, en el sentida de fijar como requisito indis​pensable para la validez de los contratos de estas instituciones, la aprobación del Minis​terio de Gobierno. Si se estuviese en presencia de un man​dato ejecutivo de carácter general, en donde se establecieran condiciones necesarias para la validez de los contratos de personas de toda clase, no aventuraríamos nosotros obje​ción alguna a las tesis de la mayoría de la Corte; pero la cuestión cambia de faz apre​ciada ante las instituciones de utilidad co​mún, personas jurídicas de por sí incapaces según el Código Civil, y sobre las cuales el Gobierno tiene aquel derecho de vigilancia que tan claramente le otorga la propia Cons​titución. ¿Y qué mejor control —quizá el único efi​caz— a fin de hacer efectiva la destinación estrictamente social de esos patrimonios ex​pósitos, que el visto bueno del Presidente de la República en los contratos de cierta magnitud que los representantes de aque​llas instituciones intenten celebrar? Carecería de importancia el precepto cons​titucional, si el presidente no pudiera seña​lar las normas para ponerlo en acción. La carta confirió un derecho al jefe del Estado, y consecuentemente le dio una atribución: la de emplear los medios para realizar ese derecho y cumplir esa facultad y ese man​dato.

Y en relación con el ejercicio directo por parte del Presidente de la República de las atribuciones privativas que le otorga la Constitución, vale la pena de citar, entre otros, estos antecedentes: El señor Caro —el más autorizado vocero de la Constitución de 1886— a la página 13 de su mensaje presidencial al Congreso de 1894, hablando de los decretos ejecutivos dictados en desarrollo del artículo K, tran​sitorio, de la carta, dijo lo siguiente: "Prescindiendo, por tanto, del asenderea​do artículo K y de todo lo transitorio, que el Gobierno considera caducado o abrogado, queda en pie la disposición constitucional permanente; y como toda disposición cons​titucional es ley y ley primordial, y como no se ha votado ninguna reforma de la Cons​titución que arrebate al Gobierno la facul​tad de reglamentar las leyes, se sigue que el Gobierno tiene la facultad, el deber, de re​glamentar las disposiciones constitucionales no desarrolladas por ley, porque la regla​mentación no reconoce otro fin que el de dar cumplimiento a la ley formulada en térmi​nos ineficaces por su generalidad, y sería bien extraño que las leyes comunes hubie​sen de ser reglamentadas, y las leyes funda​mentales hubiesen de quedar sin cumpli​miento por no estar sujetas a reglamenta​ción ejecutiva." La Corte, en providencia de 13 de noviem​bre de 1928, al decidir acerca de la acusa​ción formulada contra el decreto N° 07 de 1927, por el cual se dictaron reglamentos de policía nacional sobre orden público, reu​niones públicas y posesión de armas y mu​niciones, consignó conceptos como los que pasan a copiarse: "Por este acto, un ciudadano ha ocurrido ante la Corte en demanda de la declaración de inexequibilidad del decreto 707, por esti​marlo expedido por el Presidente de la Re​pública, no solamente sin atribución consti​tucional, sino arrogándose facultades pro​pias del Congreso, que no le estaban dele​gadas.

Esta es la acusación principal de la cual se desprenden otros cargos consecuen​tes. La Corte considera: Se deja dicho que el decreto tiene base en una atribución constitucional expresa del Presidente de la República. Son postulados de Derecho Constitucio​nal, generalmente reconocidos hoy y respal​dados por altas autoridades, los siguientes: 1° Todos los poderes del Estado que tie​nen atribuciones constitucionales para ejer​cer una función, o la obligación de ponerla por obra, tienen también, de acuerdo con los dictados de la razón, la facultad de esco​ger los medios necesarios y adecuados a esos fines, siempre que no estén prohibidos y sean coherentes con la letra y el espíritu de la disposición constitucional a que acceden. 2° En consecuencia, una facultad se con​sidera implícita en la Constitución siempre que sea necesaria para dar efecto a una atri​bución conferida expresamente por ella mis​ma. 3° Todo aquello que se halla implícito en la Constitución forma parte de ésta, de la misma manera que sus disposiciones expre​sas. 4° Puede afirmarse, por tanto, que no existe en la Constitución atribución alguna de facultades que no entrañe y lleve con​sigo en su aplicación otras que, si bien táci​tas, son vitales para las primeras y necesa​rias a su ejercicio.

Esta teoría, conocida en Derecho Consti​tucional moderno con la denominación de 'facultades incidentales o implícitas' de los poderes nacionales, no es sino la aplicación del principio de derecho natural de que quien debe realizar un fin lícito tiene derecho a emplear cuantos medios legítimos sean ne​cesarios. La teoría se transformó en cuerpo de doctrina constitucional en los Estados Uni​dos hace más de cien años, sustentada con firmeza por copiosas sentencias de la Su​prema Corte Federal, intérprete soberano de la Constitución de aquella república, la cual, como se sabe, ha sido fuente y norma de las constituciones colombianas.

Los orígenes históricos de esta jurispru​dencia o estatuto judicial, que tal puede lla​marse en razón de los efectos generales y obligatorios que para autoridades e indivi​duos tienen las disposiciones de aquel su​premo tribunal en asuntos constitucionales, demuestran la importancia de la doctrina y la necesidad de su aplicación en los Estados de régimen constitucional." (Gaceta Judicial, tomo XXXVI, pág. 198).

Finalmente, consideramos los suscritos magistrados, que estas opiniones nuestras cobran aún mayor fuerza ante la nueva carta fundamental de la república, una de cuyas disposiciones, el artículo 33, reza co​mo sigue: "El destino de las donaciones in​ter vivos o testamentarias hechas conforme a las leyes para fines de interés social, no podrá ser variado ni modificado por el legis​lador.

El Gobierno fiscalizará el manejo e inversión de tales donaciones." Las facultades que al Presidente de la Re​pública confería el numeral 21 del artículo 120 de la Constitución de 1886 y que en idéntica forma reproduce el artículo 115, numeral 19, de la Constitución actual, se vi​gorizan más ahora si se tiene en cuenta el espíritu que anima la reforma de 1936, en cuanto a la mayor intervención del Estado en la vigilancia y fiscalización de las dona​ciones destinadas a fines de interés social.

Por análogas razones, creemos que de ningún vicio de inconstitucionalidad adolece la parte final del artículo 21 del decreto N° 685 de 1934. La obligación de pagar un auditor especial cuando el volumen de negocios de determinada entidad lo permita, no constituye, a nuestro juicio, privación de la propiedad, ni contribución especial: es una medida de control perfectamente aceptable dentro de las facultades constitucionales del Poder Ejecutivo respecto de las instituciones de utilidad común. Bogotá, agosto 10 de 1937.

Germán Fernández, Ricardo Hinestrosa Daza, Salvador Iglesias, Juan Francisco Mujica, Pedro Alejo Rodríguez.