CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal - Santafé de Bogotá D. C., quince (15) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993). Magistrado Ponente: Doctor Guillermo Duque Ruíz Radicación No. 614 Acta No 84 Procede la Corte a decidir sobre la impugnación presentada por Saúl Lugo Leguizamo contra el fallo de 3 de agosto de 1993, mediante el cual la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva denegó la tutela impetrada contra el INURBE y la Empresa de Vivienda Popular de Neiva EMVINEIVA, por supuesta violación de los derechos constitucionales fundamentales de las familias que ocuparon de hecho el predio Panorama ubicado en la Comuna 8 de los barrios surorientales de la ciudad mencionada.

Fundamentos de la Acción Los directivos del Comité Cívico Pro-Desarrollo “Divino Niño”, “20 de Agosto” y otras asociaciones de vivienda, en ejercicio de la acción de tutela piden la protección de los derechos a la vida, a gozar de un ambiente sano; a una vivienda digna y a los servicios públicos domiciliarios. Las razones por las que consideran lesionados sus derechos se basan en que los habitantes del sector mencionado se ven obligados a consumir aguas sin el tratamiento, adecuado, con alto riesgo para la salud de la población infantil y la de los adultos, y no pueden disfrutar de un ambiente sano porque careciendo de servicios públicos domiciliarios deben arrojar sus basuras a campo abierto y se les niega el derecho de participar del erario público, en la medida en que las autoridades municipales y' departamentales han señalado que mientras no se legalicen los terrenos, no es posible hacer “inversiones que impliquen gasto público”.

Narran que desde finales de agosto de 1990, aproximadamente 1.000 familias tomaron posesión de 6 hectáreas del predio Panorama que tiene una cabida total de 30 hectáreas y pertenece al Instituto Nacional de la Reforma Urbana, INURBE, debido al bajo índice de vivienda de interés social que registraba la ciudad de Neiva por esa época. Manifiestan que la entidad propietaria instauró contra dichas familias una querella, con fundamento en la cual, la administración municipal decretó el desalojo y fijó como fecha para la diligencia el 27 de septiembre de 1990, y ante la pasividad demostrada por las autoridades municipales y el Ministro de Desarrollo para solucionar el problema, acudieron al Consejo Municipal de Neiva, Corporación que atendió su solicitud y dictó el Acuerdo No. 056 de 1990, facultando al Alcalde Municipal para “comprar, negociar, o canjear el terreno” por los impuestos adeudados al Municipio de Neiva por el Instituto de Crédito Territorial.

Anotan que luego de la expedición de la Ley 3a. de 1991, los comités cívicos se reunieron con el Gerente General del INURBE, dando lugar a la Circular No. 001 de 2 de febrero de 1991, donde se acordó para la legalización y reubicación de los moradores el lleno de algunos requisitos, los cuales. dicen haber cumplido a cabalidad sin resultados satisfactorios, pues la citada entidad no cumplió lo pactado, y tampoco obtuvieron respuesta de las autoridades municipales, incluido el personero municipal, cuando les pidieron su intervención para hacer respetar lo pactado.

Actualmente EMVINEIVA, organismo que tiene a su cargo el programa en mención, rediseñó el proyectó de conformidad con las normas de planeación municipal, llegando a un acuerdo interinstitucional que facilitaría las obras de urbanismo y ofreció a INURBE la compra de doce hectáreas para desarrollarlo, cuya Junta Directiva, aprobó la negociación el 3 de febrero del presente año, “reservándose ciertas cláusulas resolutorias”.

En acta de intención suscrita el 18 de febrero del año en curso el Ministro de Desarrollo se comprometió con las autoridades departamentales y municipales a tomar las medidas necesarias para llevar el proyecto a feliz término, sin embargo, se duelen de que el INURBE esté obstaculizando la negociación. Dicen haber agotado todos los recursos para hallar una solución inmediata al grave problema social que los aqueja, y obtener la instalación de la red de acueducto, pero si bien su petición no ha sido atendida, les llegan recibos por el consumo de agua.

Piden como solución a corto plazo que INURBE cumpla con la venta del terreno de acuerdo con lo dispuesto por su Junta Directiva y una vez realizada la entrega se inicien las obras de urbanismo y adecuación del terreno. Pero que si la negociación no se concreta, que la “Empresa de Vivienda Popular negocie con los actuales moradores que ocupan las 12 hectáreas a razón de $900.oo metro cuadrado según avalúo del Agustín Codazzi”.

El Fallo Impugnado El Tribunal practicó algunas pruebas tendientes al esclarecimiento de los hechos y resolvió denegar la tutela impetrada por Saúl Lugo Leguizamo y otros, fundado en que a pesar de que el análisis realista de los hechos que han venido ocurriendo, demostraba una gran demora en la negociación del predio Panorama, ella está agilizándose y será indiscutiblemente la base para que el conflicto se solucione.

Hace ver el a-quo que la administración pública debe actuar dentro del marco que le señalan la Constitución y la ley, y que mientras los asentamientos subnormales “no pierdan el estigma de su ilegalidad, limitan las apropiaciones de recursos institucionales” impidiendo el tratamiento de las necesidades de sus habitantes. Advierte que los derechos invocados están incluidos dentro de los derechos sociales económicos y culturales y los colectivos y del medio ambiente que constituyen un deber asistencias para el Estado que debe ser prestado de acuerdo con la ley, y por ello, su presencia habrá de verificarse una vez se realice la negociación, sin que la mortalidad infantil pueda endilgarse a la actitud omisiva del ente municipal, pues por ahora no puede obtenerse como solución posible “desmantelar los servicios en otros sectores normales, que lo único que generaría sería el ensanchamiento de la crisis”.

Respecto de los derechos colectivos considera necesario esperar su regulación por parte del legislador de los medios de defensa creados por la Constitución, pues el derecho de tutela debe ejercerse dentro de un mare, razonable, y no lo es el de “pretender que la acción político - administrativa de autoridades locales, departamentales o nacionales, en aspectos como estos deba ser sustituida por determinaciones judiciales”.

La Impugnación Dentro de la oportunidad legal, el señor Saúl Lugo Leguizamo impugnó la providencia denegatorio de sus pretensiones, sin dar ninguna razón del disenso, sólo manifestó que lo hacia con el propósito de que el fallo entrar¡.. a la respectiva revisión ante el defensor del pueblo”. Consideraciones de la Corte Se procede a resolver el recurso presentado en tiempo a pesar de que no se conocen las razones de la discrepancia con el fallo recurrido, porque el impugnante guardó silencio sobre ellas, en el entendimiento de que tal omisión no alcanza a inhibir el pronunciamiento de fondo, pues el Decrete 2591 de 1991 no le impone esa carga al inconforme, ni ella se compadece con los principios de economía, celeridad y prevalencia del derecho sustancial que consagra el artículo 2o., a lo cual debe agregarse que el artículo 32 ibídem precisa otros factores a los que tendrá que atenerse la segunda instancia. Se procede, entonces a resolver el recurso interpuesto.

Resulta indispensable advertir en primer término, que el enfoque de la Sala de Decisión Penal del Tribunal sobre la problemática social de la situación de hecho que aquí se plantea, corresponde con exactitud al de los peticionarios, en la medida en que tampoco ellos pretenden la protección inmediata de los derechos invocados, según se infiere de los términos de la solicitud, puesto que también sus peticiones parten de la base de que es supuesto necesario de la solución del conflicto social, la Normalización de la negociación de los terrenos, entre las entidades públicas que tienen a su cargo la adjudicación de vivienda a las clases menos favorecidas, para que sea factible adelantar las obras de urbanismo y adecuación del predio ocupado, lo que conllevaría, desde luego, los trabajos necesarios de infraestructura para la acometida de los servicios públicos.

De otra parte, conviene resaltar el hecho de que los peticionarios son conscientes de que ninguna orden podría impartir el juez de tutela que significara la protección inmediata de los derechos invocados, puesto que las soluciones que ellos plantean a corto plazo, no solamente presuponen la celebración de los contratos interadministrativos para que los terrenos pasen a ser propiedad municipal, sino también la realización de obras de urbanismo que no pueden realizarse de la noche a la mañana, máxime cuando se trata de asentamientos urbanos que no obedecen a la planeación municipal.

Se impone, pues, su inclusión posterior dentro de los planes de desarrollo sectoriales, por corresponder a ocupaciones de hecho forzadas por graves situaciones de penuria difíciles de superar por la comunidad, al punto de que el Estado en cumplimiento de sus deberes de asistencia social y de protección a los indefensos, se ve enfrentado a tener que legitimar tales asentamientos, en el sentido de hacer presencia para satisfacer las necesidades básicas de sus habitantes.

Esta voluntad, en este caso se demuestra con la autorización impartida por el Consejo de Neiva al Alcalde de esa ciudad para la adquisición de los terrenos ocupados al Instituto de Crédito Territorial hoy Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana. (Acuerdo 056 de 1990. Folio 12). Sin duda, han sido reiterados y constantes los reclamos de los accionantes por una vivienda en condiciones dignas, y la negociación autorizada ha sido dispendioso por la realización de los estudios socioeconómicos (para la aplicación de los subsidios) y técnicos (sobre las características y costos del terreno), pues según informó el Gerente de EMVINEIVA a la entidad propietaria del terreno, de los 300.000 metros cuadrados sólo son urbanizables a un elevado costo 120.000 y solamente 60.000 tienen factibilidad de servicios en forma inmediata.

“El resto de la tierra -dijo- está contemplada por el Plan de Desarrollo como zona de alto riesgo, lo que impide la ejecución de cualquier tipo de proyecto habitacional”. Sólo el 9 de marzo de 1993 la Junta Directiva de INURBE aprobó la negociación, señalando, entre otras condiciones, la siguiente: “el Municipio deberá determinar y certificar, acorde con el Plan de Desarrollo Municipal, el Area correspondiente a la zona de alto riesgo para la utilización como Parque Bosque Municipal, la cual quedará incluida en la negociación como cláusula resolutoria en cuanto a la limitación de uso.

Si el Municipio la deja invadir o si la construye, deberán pagarla al INURBE el precio del metro cuadrado de esa fecha”. Y además, exigió el lleno de los requisitos de ley para otorgar el Subsidio Familiar de vivienda en especie. A lo anterior, se suma la circunstancia de que los asentamientos denominados Divino Niño, Buenos Aires y Veinte de Agosto ocupan parte de la zona de alto riesgo, lo que implica que la realización del proyecto de interés social determine a la vez la reubicación de las familias, con el resultado de una mayor demora en la construcción de las redes de acueducto y alcantarillado, ante la necesidad de delimitar previamente y con exactitud la zona habitable.

De acuerdo con la declaración rendida por el Asesor Jurídico del INURBE, la negociación de los terrenos deberá concretarse aproximadamente en cuatro meses, pues se halla pendiente la certificación de la zona de alto riesgo porque la negociación se contraería a la parte que no ofrece dificultades, como también el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley, como es el avalúo actualizado del Instituto Agustín Codazzi.

En esa misma oportunidad manifestó que los referidos asentamientos no cuentan con servicios públicos aprobados por las empresas del Estado, pero que han solucionado la carencia de ellos conectándose de manera ilegal a las redes autorizadas. No puede olvidarse que los derechos invocados por los accionantes, pertenecen al catálogo de los derechos calificados por el Constituyente como “Derechos sociales Económicos y Culturales” y “Derechos Colectivos y del Ambiente”, ninguno de los cuales esta contemplado en el artículo 85 de la Carta Fundamental, como de aplicación inmediata, sino de desarrollo progresivo por parte del legislador que debe crear las condiciones para que desciendan del plano teórico a la realidad y propender a su efectividad a través del reglamento de las acciones de cumplimiento y populares.

Sin embargo, ha aceptado la Sala la procedencia de la acción de tutela para la defensa de intereses colectivos, cuando se halle involucrada la defensa de un derecho fundamental violado o amenazado por la autoridad pública, y a través de su ejercicio se busque precaver un perjuicio irremediable, como en este caso, en que podría estar comprometida la salud y la vida de las familias residentes en el predio Panorama por el precario servicio de acueducto y la ubicación de las viviendas.

A pesar de ello, no puede culparse por esta situación a las entidades encargadas del proyecto, de vulnerar o amenazar un derecho fundamental por acción u omisión; por el contrario, las pruebas dan cuenta de una actividad ininterrumpida desde diciembre del año pasado por parte del INURBE y EMVINEIVA, respecto de la negociación del terreno, la cual no ha estado exenta de dificultades por las razones que antes se enunciaron; tampoco les son exigibles responsabilidades por el deficiente servicio de acueducto, pues es claro que los ocupantes extendieron de manera ilegal y seguramente sin las especificaciones técnicas, el servicio de acueducto, sin que tampoco corresponda a las empresas públicas realizar las obras necesarias, si los predios no se hallan dentro de la planeación del municipio, máxime cuando, como se dijo, las familias se encuentran ubicadas en áreas de alto riesgo, por ser “zona de escarpes y con bastante pendiente, situación que podría agravarse con la acometida de nuevas obras para adecuar las conexiones ilegales a las redes de acueducto, razón por la cual, no podría el Juez de tutela impartir orden en ese sentido”.

Empero, resulta conveniente recomendar al Instituto Nacional de Vivienda de Interés social y Reforma Urbana y a la Empresa de Vivienda de Interés social y Reforma Urbana de Neiva, agilizar los trámites de la negociación en cumplimiento de los fines sociales del Estado, señalados en el artículo 366 de la Constitución Nacional, que obliga a las autoridades públicas a propender por el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, de conformidad con los criterios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que deben guiar el ejercicio de las competencias atribuidas a las entidades públicas del orden nacional y a las territoriales, para la eficiente prestación de los servicios públicos.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema De Justicia, Sala De Casación Penal, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Resuelve 1. Confirmar en todas sus partes el fallo de 3 de agosto de 1993 proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Neiva, por medio del cual denegó la tutela impetrada por las directivas de los comités cívicos prodesarrollo de los asentamientos 'Divino Niño”, “20 de Agosto” y otros. 2.

Compulsar copia de esta providencia con destino al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, INURBE, y a la Empresa de Vivienda de Interés social y Reforma Urbana de Neiva, EMVINEIVA, para los efectos previstos en la parte motiva de esta providencia. 3. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo, dentro del término de ley. 4.

Notificar esta providencia de acuerdo con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 Cúmplase Juan Manuel Torres Fresneda, Ricardo Calvete Rangel, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Duque Ruíz, Gustavo Gómez Velásquez, Dídimo Páez Velandia, Edgar Saavedra Rojas, Jorge Enrique Valencia. Rafael Cortes Garnica, Secretario. PÁGINA 1 Convenio Consejo Superior de la Judicatura y Corte Suprema de Justicia