CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Penal Magistrado Ponente: Doctor Edgar Saavedra Rojas Expediente No. 408 Aprobado Acta No. 016 Santafé de Bogotá, D. C., veintitrés (23) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993). Vistos Por impugnación del apoderado del Alcalde del Municipio de San José de Cúcuta, conoce la Corte del fallo de fecha 16 de diciembre de 1992, mediante el cual el Tribunal Superior de la misma ciudad decidió tutelar el derecho constitucional fundamental a la vida, previsto en el artículo 11 de la Carta Política, en favor de los ciudadanos residentes en inmediaciones del Cementerio Central, presuntamente vulnerado por las autoridades municipales, al no ejercer el debido control sanitario para evitar la contaminación ambiental producida por el anfiteatro o morgue, en el manejo de los cadáveres que allí reposan.

El Fallo Recurrido Para tutelar el derecho a la vida de varios ciudadanos de la ciudad de Cúcuta, el Tribunal Superior de la misma ciudad consideró: “ Señala en su escrito Rodríguez González que la zona aledaña al Cementerio Central de esta ciudad se hace invivible debido a que en el camposanto se dejan cuerpos putrefactos durante varios días, contaminando el ambiente y además ' las moscas multicolores se llevan en sus patas enfermedades a los hogares cercanos, donde se han presentado varios casos de dermatitis y otras dolencias propias '; de la situación que se presenta surge un atentado contra un derecho constitucionalmente considerado como fundamental, cual es la vida.

“De las diligencias aportadas al expediente surge que el motivo que ocasiona los quebrantos de salud que Padecen algunos de los vecinos del Cementerio Central son el resultado de tener que soportar que en el citado lugar no se tomen las medidas pertinentes para el tratamiento de los cadáveres, para cuya sepultura deban llevarse a cabo diligencias especiales, tales como identificación, necrodactilia, etc.

“Se contrae la situación a la afectación del medio ambiente aledaño al Cementerio Central de la ciudad de Cúcuta como secuela de la forma adoptada por la autoridad municipal para prestar el servicio público y necesario del anfiteatro, que por no ajustarse a las mínimas exigencias sanitarias y carecer de dotación apropiada, así como por su limitado espacio físico, hace que al ser depositados en tal lugar aquellos cadáveres que por disposición judicial deben ser sometidos a necropsia e igualmente cuando por desconocerse su identidad es necesario mantenerlos a la espera de lograr conocerla, produciéndose una acumulación de restos humanos que al no ser sometidos a ningún tratamiento adecuado para su preservación, colocados en un lugar no apto y con medio propicio para su rápida descomposición, se constituye en foco de grave afectación para la salud de la comunidad, que en la época actual y por razón del crecimiento de la ciudad circunda el Cementerio Central, quedando muchas de las casas colindantes con éste y con el mal llamado anfiteatro, lo que conlleva a que como lo expuso el accionante y lo confirman quienes al respecto declararon en el trámite de esta actuación, se presenten focos infecciosos ocasionados por el ciclo de descomposición natural de los cadáveres, en un ambiente expuesto a toda la comunidad, que entonces resulta ser la destinataria de los graves riesgos que este lugar conlleva para todos. 'La manifestación del peticionario, además de estar respaldada por otras versiones que se allegaron a la en cuenta, se ratifica plenamente cuando por el Ministerio de Salud, entidad a la que de conformidad con el artículo 539 de la Ley 94 de 1979 corresponde el control de tal ente, ha dicho a través del Servicio Seccional de Salud del Norte de Santander que el Cementerio Central de Cuenta presenta un altísimo grado de saturación y que la morgue allí existente es inadecuada por carecer de los medios de conservación idóneos, recomendando la declaración de saturación y sellamiento destinando un lugar diferente para un nuevo cementerio, ' Parecer conveniente mencionar que el sector, según los declarantes, tiene una población infantil afectada en su salud por este grave foco de contaminación, y a pesar de que no se confirmó oficialmente, ellos refieren la muerte de un menor en circunstancias que les indicaron la posibilidad de que la causa hubiera sido al contacto con el medio contaminado, mientras que otras acusan virosis ocasionadas por picaduras de insectos que pululan en el lugar, agregándose a esta panorámica descripción la desagradable presencia de samuros y el constante espectáculo macabro de cadáveres y miembros mutilados, así como vísceras que se dejan a la vista de todos a la entrada del anfiteatro, como se puede observar en el reporte gráfico que se incluye en el expediente a folio 60. 'El derecho a la vida encabeza aquellos que como fundamentales pueden ampararse en la acción de tutela (artículo 11 C. N.); se infiere que éste ha de estar necesariamente ligado al ambiente que permita mantener no sólo ésta, sino preservarla de aquellos agentes extraños que causan atrofia a la salud, inclusive pueden conducir a la muerte, constituyéndose el derecho a gozar de un medio ambiente sano en un interés colectivo, que amerita la debida protección; y es por eso que el Estado cuenta dentro de los entes propios de su organización con entidades cuyo propósito es garantizar la salud de los administrados, por lo que puede decirse sin temor a equivocación que cuando un grupo social así sea reducido se vea expuesto a riesgos en su salud ocasionados por la negligencia estatal al no adecuar apropiadamente elementos idóneos para preservar el bienestar común, se está generando un grave perjuicio que resulta directamente orientado hacia ese derecho fundamental que es la vida misma.

“ En consideración a los términos del restablecimiento del derecho, cual ese] de cuarenta y ocho (48) horas y teniendo en cuenta que éste no es suficiente, debido a que se deben adecuar las instalaciones y hacer los trabajos necesarios, se le fija como plazo improrrogable para llevar a cabo la obra veinte (20) días con la expresa aclaración de que tales trabajos deben obligatoriamente iniciarse dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia. “Así mismo se conminará a la Administración Municipal a través de la Secretaría de Salud Pública para que se adopten las medidas urgentes y necesarias a fin de que los cadáveres que por disposición judicial u otra causa que impida su sepultura sean dejados allí se mantengan en condiciones tales que garanticen la protección del medio ambiente'.

Fundamentos de la Impugnación El apoderado del Municipio de San José de Cuenta impugna el fallo de tutela exclusivamente en cuanto se refiere al término improrrogable de veinte (20) días otorgado para la adecuación del anfiteatro o morgue, dotándolo de los elementos necesarios para la preservación de los cadáveres, así como de aquellos para la protección del medio ambiente en el sector aledaño al Cementerio Central, actividad que debe iniciarse dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al de la notificación del fallo al señor Alcalde Municipal.

Dice el impugnante que el citado plazo resulta imposible de cumplir ya que, para poder realizar un gasto en una obra determinada, se hace necesario incluir su valor en el presupuesto de gastos del respectivo municipio. En el de San José de Cúcuta existe una partida para mantenimiento del cementerio, mas no para adecuación del anfiteatro. Afirma que la orden del Tribunal contraría el mandato del artículo 345 de la Constitución Nacional, que prohibe realizar gasto público sin que previamente se haya decretado por el Congreso, asambleas departamentales o concejos distritales o municipales, así como transferir crédito alguno a objeto no previsto en el presupuesto que la administración municipal, agrega el impugnante, debe sujetarse a las normas contenidas en el Código Fiscal Municipal y que el presupuesto de gastos debe ser ejecutado por doceavas partes, por acuerdo mensual de gastos realizado por el Consejo de Gobierno. A la fecha del fallo no existe rubro específico dentro del presupuesto del municipio, para poder iniciarlos trabajos ordenados.

En el Acuerdo número 28 del 27 de diciembre inmediatamente anterior, para el presente año de 1993, se incluyó una partida por $6.000.000,00 para la construcción de anfiteatro del Cementerio Central, suma que está sometida a una expectativa del ingreso, el cual, a su vez, limita el gasto que se apropia para realizar las diferentes obras. A más de los anteriores requisitos, pone de presente el impugnante, existe otro de disponibilidad en caja y aquellos consignados en el artículo 94 del Código Fiscal del Municipio.

Finalmente, con base en el principio de anualidad y unidad de caja (artículos 40 y 42 ibidem), el año fiscal comienza el 12 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. A partir de esta última fecha, no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra y los saldos no afectados “caducarán sin excepción'.

En consecuencia, y con base en las disposiciones citadas, apunta el libelista, resulta difícil, por no decir imposible, a la administración municipal, cumplir con los términos indicados en el fallo que se impugna. Consideraciones de la Corte Como ya quedó consignado en precedencia, el señor apoderado del Municipio de San José de Cúcuta no discute el fallo que impugna en cuanto se refiere a la prosperidad de la acción de tutela, por violación del derecho a la vida, consagrado en el artículo 11 de la Carta Política, imputable a las autoridades municipales, según el Tribunal, por no disponer la adecuación del anfiteatro o morgue, para evitar la contaminación del medio ambiente, que incide en el derecho fundamental ya referido.

Lo que se impugna es el término otorgado para la realización de los trabajos en el Cementerio Central, de veinte (20) días improrrogables, pues la administración encuentra obstáculos de orden legal para poder cumplir a cabalidad el fallo que lo determinó. Entonces, la Sala centrará su decisión en este punto concreto, ya que constituye el único motivo de discrepancia de parte del apoderado de la entidad municipal mencionada.

El artículo 353 de la Carta Política enseña que 'los principios y las disposiciones establecidos en este título (del Régimen Económico y de la Hacienda Pública) se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto” (cursivas fuera de texto). A su vez, el artículo 286 ibídem establece que “son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas”.

Entonces, razón le asiste al impugnante cuando afirma que el término improrrogable de veinte (20) días otorgado por el Tribunal en su sentencia a la administración, para la realización de las obras necesarias para adecuar el anfiteatro del Cementerio Central de la ciudad de Cuenta y así garantizar el derecho a la vida de los ciudadanos residentes en inmediaciones del mismo, no puede cumplirse.

En efecto, el artículo 346 de la Constitución Nacional establece que “en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las camas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo”.

Y el 345 ibidem enseña que “en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. “Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto' (cursivas fuera de texto).

No admite duda alguna que los trabajos que deban realizarse en el Cementerio Central constituyen un gasto de inversión, que debe estar debidamente consignado en el presupuesto municipal, y que según lo previsto en el artículo 40 del Código Fiscal de Cuenta, después del 31 de diciembre de cada año, “no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiaciones no afectadas por compromisos caducarán sin excepción”.

Y el artículo 24 del citado estatuto establece las condiciones para la ordenación del gasto; es decir, la existencia de un acuerdo vigente, que incluya un rubro presupuestal con saldo suficiente para amparar el gasto; de un certificado de disponibilidad presupuestal que lo ampare y que tenga soporte en el acuerdo de ordenación del gasto, a más del cumplimiento de todos los trámites exigidos para la clase de pago que corresponda.

En consecuencia, los trabajos que deban realizarse en el Cementerio Central requieren un estudio técnico previo que colme las exigencias sanitarias impuestos por las autoridades respectivas, para un adecuado funcionamiento del anfiteatro o morgue; el cumplimiento de los requisitos de contratación administrativa y, finalmente, la ejecución de la obra, todo lo cual impone un trámite que la administración municipal no puede inobservar, sin incurrir en violación de las normas constitucionales y legales ya vistas.

El artículo 29 del Decreto 2591 de 1991 impone al juez de tutela la obligación de otorgar un plazo perentorio, que no puede exceder de cuarenta y ocho (48)horas para el cumplimiento del fallo, así como 'la definición precisa de la conducta a cumplir a fin de hacer efectiva la tutela”. Entonces, el plazo de veinte días otorgado en el fallo impugnado resulta contrario al espíritu de la norma reglamentaria del artículo 86 de la Carta Política.

Por mandato constitucional, sabido es que corresponde a los concejos municipales, entre otras funciones, la de 'dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos” y “autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo” (artículo 313, numerales 3º y 5º ).

De su parte, el alcalde municipal tiene como atribuciones las de 'ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto” y “colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado' (artículo 315, numerales 8º; y 9º, C. N.).

Visto lo anterior, el camino por seguir será el de que el Alcalde Municipal de San José de Cúcuta convoque dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo al Concejo Municipal para que, de inmediato, éste entre a tomar las determinaciones pertinentes, que permitan al funcionario la ordenación del gasto, previo el cumplimiento de las normas sobre contratación administrativa, bien sea ordenando los traslados presupuestales de rigor u otorgándole facultades pro tempore para el mismo efecto.

Solamente así podrá la administración municipal observar los mandatos constitucionales y legales ampliamente consignados en precedencia y solucionar definitivamente el caos presentado en el Cementerio Central de la ciudad capital del departamento de Norte de Santander. Lo anterior no obsta para que dentro del mismo término señalado en el artículo 29 del decreto 2591 de 1991 (48 horas), la administración municipal, en coordinación con la División de Saneamiento Ambiental del Servicio Seccional de Salud del Departamento, tomen las medidas indispensables a fin de conjurar el grave peligro que corren los habitantes del lugar en su salud y que ha sido objeto de la presente acción; es decir, garantizar la conservación de cadáveres en las condiciones que exige la normatividad sanitaria vigente.

En consecuencia, se modificará el fallo impugnado en el punto segundo de la parte resolutiva, en cuanto se otorga a la administración municipal de Cúcuta, representada por el Alcalde, un plazo improrrogable de veinte (20) días para la adecuación y dotación del anfiteatro o morgue del Cementerio Central de la citada ciudad. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Resuelve 1.

Modificar el numeral segando del fallo de fecha 16 de diciembre de 1992, proferido por el Tribunal Superior del Distrito judicial de Cúcuta, en el sentido de sustituir el término fijado para la gestión de la administración municipal, que lo será el de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación personal de esta providencia, al doctor Luis Enrique Cuadros Corredor, Alcalde Municipal de la misma ciudad, para que proceda conforme a lo anotado en la parte motiva. 2.

Dentro del mismo término, la administración municipal de Cúcuta tomará las medidas necesarias para la conservación de cadáveres en las condiciones que exige la normatividad sanitaria vigente. 3. Ejecutoriada esta decisión remítase el proceso a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4. Notifíquese de conformidad con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 5.

Copia de esta providencia remítase a la Magistrada del Tribunal Superior de Cúcuta, doctora Mary Montoya de Forero, para que proceda a la notificación personal del Alcalde Municipal. Juan Manuel Torres Fresneda, Ricardo Calvete Rangel, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Duque Ruiz, Gustavo Gómez Velásquez, Dídimo Páez Velandia, Edgar Saavedra Rojas, Jorge Enrique Valencia M. Rafael Cortés Garnica, Secretario.

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