CORTE SUPREMA DE JUSTICIA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA�PRIVADO �� SALA DE CASACION PENAL Magistrado ponente: Dr. JORGE CARREÑO LUENGAS Tutela No. 1034 Aprobado Acta No. 084 Santafé de Bogotá D.C., dos de agosto de mil novecientos noventa y cuatro. V I S T O S: Por impugnación de la apoderada del doctor LIBARDO ARRIAGA COPETE, Notario Treinta y Ocho del Círculo de Santafé de Bogotá, han llegado las presentes diligencias a esta Corporación para conocer de la sentencia de fecha veintiuno de junio del corriente año, mediante la cual una de las Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de esta ciudad, por mayoría denegó la tutela del derecho previsto en el artículo 25 de la Carta Política y la protección de la prestación del servicio público notarial, presuntamente vulnerados por el Alcalde Menor de Teusaquillo -Zona 13- de esta ciudad capital.

FUNDAMENTOS DE LA ACCION: Dice la libelista que su representado, según certificación de la Superintendencia de Notariado y Registro, se desempeña como Notario 38 desde el 5 de marzo de 1985, cuando fue nombrado y desde la misma fecha ejerce su actividad en el inmueble ubicado en la calle 37 No. 27 -21 de esta ciudad. Que dicha Notaría presta servicio a un amplio sector de la población, en particular a las oficinas del Centro Administrativo Distrital -Catastro-, Clínica San Pedro Claver del Instituto de los Seguros Sociales y a los barrios La Soledad, Teusaquillo, parte de Chapinero y Quinta Paredes -colegios, centros universitarios y comercio en general-, es decir, su radio de acción abarca de la Avenida 19 hasta la Calle 45 y desde la Avenida 68 hasta la carrera 14.

Pone de presente que la Corporación Cívica del Barrio La Soledad, en memorial dirigido al Alcalde de Teusaquillo, con fundamento en el derecho de petición, solicitó el traslado de la Notaría fuera del barrio, pues "su actividad está causando múltiples problemas a los vecinos al ser invadido el espacio público, por los vehículos de los usuarios de dicha notaría" "esto ha llevado a la aparición de restaurantes de dudoso aspecto e higiene y proliferación de vendedores ambulantes deteriorando por completo el sector." Destaca la accionante que el Departamento de Planeación Distrital conceptuó el 13 de junio de 1991 que el inmueble con destinación notarial, se encuentra ubicado "EN UNA SUBAREA DE ACTIVIDAD RESIDENCIAL CON TRATAMIENTO DE REHABILITACION CENTRO 1 (ARR-CI)" y que el uso de la Notaría está incluído como INSTITUCIONAL GRUPO 2 para servicios administrativos, el cual es un "USO RESTRINGIDO Y ES COMPATIBLE CON EL USO RESIDENCIAL, en razón al bajo impacto social y ambiental." (Mayúsculas de la libelista).

Que el mismo Departamento ante solicitud de la Alcaldía, igualmente conceptuó que "tiene restricciones de localización por su magnitud e impacto urbanístico. POR LO CUAL NO ES VIABLE SU UBICACIÓN EN EL PREDIO DE LA REFERENCIA." Cuenta así mismo que el día 3 de diciembre de 1991 se llevó a cabo un operativo por parte de la Policía Nacional, Secretaría de Tránsito y Transportes y la Secretaría de Obras Públicas, con el fin de constatar el deterioro del sector, estableciendo el funcionamiento de varios establecimientos de comercio, la mayoría sin licencia de la Alcaldía Local, como también la proliferación de ventas ambulantes y el parqueo indebido de los automotores sobre zonas peatonales.

Que los mismos funcionarios de tránsito que asistieron a la diligencia, recomendaron oficiar a la Secretaría de Tránsito y Transportes a fin de estudiar la posibilidad de cambio del sentido de la vía pues para ese momento era en las dos direcciones, lo que implicaba un congestionamiento vehicular. Por ello, actualmente el tránsito de automotores se halla en un solo sentido y existe la prohibición de estacionamiento en los costados de la calle 37, con lo cual el flujo vehicular se normalizó. Agrega que no obstante todo lo anterior, el Alcalde Local de Teusaquillo, dictó Resolución ordenando a su poderdante el cese de actividades de la Notaría 38 del Círculo de Santafé de Bogotá en el inmueble donde funciona actualmente y le advirtió que debe de inmediato abstenerse de ejercer la actividad por él desarrollada, "como a todas y cada una de las personas que directa o indirectamente se benefician y ejercen actividad dentro del mismo." y que en el caso contrario, se solicitará la colaboración de la fuerza pública para el cabal cumplimiento de su decisión. Que con fecha 29 de abril del corriente año, la Alcaldía remitió al Comandante de la XIII Estación de Policía, la Resolución No. 072 del 26 de noviembre de 1992, luego de haber regresado el proceso del Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá -Sala Administrativa-, con lo cual se pone en peligro el derecho fundamental del trabajo y el de la ciudadanía de acceder al servicio público notarial que no puede ser suspendido en forma intempestiva.

Por considerar la decisión del Alcalde como arbitraria al decidir asuntos que le corresponden a otra autoridad (Superintendencia de Notariado y Registro), solicita la suspensión de la Resolución aludida, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. EL FALLO RECURRIDO: Para denegar el amparo solicitado por la apoderada del doctor LIBARDO ARRIAGA COPETE, con transcripción de apartes de las sentencias T-515 de 1991 y 610 de 1992 de la Corte Constitucional, precisó: "..al emprender el estudio de toda demanda de tutela, deberá el juez determinar su procedencia analizando primero si se está en evidente vulneración o amenaza de derechos fundamentales, presupuesto éste de primordial contenido, en la medida en que siempre debe tenerse presente que la institución en referencia no fue concebida como sede apta para ventilar y solucionar cualquier conflicto suscitado entre los habitantes del territorio nacional, sustitutiva del ordenamiento jurídico, sino como instituto subsidiario para aquellos eventos en que evidenciándose el quebrantamiento de derechos de la calidad anotada no cuente el afectado con otro medio de defensa judicial." "Se extrae de la demanda que la pretensión del accionante va encaminada a que de manera transitoria, mientras se acude a la autoridad judicial competente, y a fin de evitar perjuicios irremediables, no solo al señor Notario treinta y ocho, sino a los empleados de la entidad y a la comunidad en general que usa los servicios públicos que allí se prestan, se suspenda la Resolución No. 072-92 de noviembre 26 de 1992, proferida por la Alcaldía de Teusaquillo, Zona Trece, mediante la cual se ordenó el cese de actividades de la dependencia notarial, a fin de que se abstuviera de ejercerla en el inmueble localizado en la calle 37 No. 27-21/25 de la nomenclatura urbana de esta ciudad." "La razón que anima al accionante para elevar la petición, es la de considerar que con la decisión de carácter administrativo el derecho fundamental del trabajo tanto del Notario como de quienes le colaboran en calidad de empleados, en virtud a que a partir de la ejecución de la orden del Alcalde quedarán sin remuneración, como consecuencia de la suspensión de sus actividades." "Al examinar la Sala mayoritaria el contenido de la Resolución No. 072-92, motivo de la acción en estudio, no encuentra que engendre quebrantamiento al derecho fundamental al trabajo de que son titulares el señor Notario Treinta y ocho y sus empleados, en cuanto que trastoque el libre desarrollo de la personalidad o les impida la procura del sustento personal o familiar a través de la actividad notarial que están facultados por disposición de la ley para ejercer.

Es que en verdad al Alcalde Local de Teusaquillo no le asistía ninguna competencia para entrar a determinar si el funcionario accionante tenía capacidad o no para ejercer el cargo. De haberse adentrado en estas materias, sería posible hablar de vulneración al derecho del trabajo; pero lo que se evidencia del contenido de la decisión cuestionada es que el mandatario local dispuso el cese de actividades de la Notaría, pero exclusivamente en relación con el inmueble donde opera actualmente, porque conforme el concepto de Planeación creaba perjudicial impacto urbanístico." "Ahora, conforme a las normas de naturaleza policiva, correspondía al Alcalde Local adelantar la acción respectiva en virtud a la querella entablada por la Corporación Cívica del Barrio 'La Soledad' y de la demanda de tutela se concluye que en su trámite se observaron las normas sustantivas y procedimentales aplicables, pues ninguna queja se consigna sobre este punto: además, de las constancias procesales se sabe que para fallar se tomó en consideración el Concepto del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, según el cual, si bien la institución notarial podía funcionar en el barrio La Soledad, no era viable que lo hiciera en el concreto predio en donde se ha establecido por su magnitud e impacto urbanístico, aparte de que la persona contra quien se dirigió la actuación policiva fue escuchada, notificada en debida forma y, finalmente, vencida en juicio." "Significa lo anterior, que la determinación administrativa impugnada por la vía de tutela, tampoco vulneró otro derecho fundamental, como sería el del debido proceso o el de defensa y tampoco se vislumbra de contenido ilegal por apoyarse en un concepto contradictorio, emitido por Planeación Distrital, como lo sostiene el accionante.

Por el contrario, la lectura del aparte que interesa de la conclusión a que llegó el ente distrital y que fuera transcrito en el libelo, aporta suficiente claridad a la Sala Mayoritaria; esto es, como ya se expresó atrás, que si bien el funcionamiento de una notaría es compatible con el uso residencial de una determinada zona dado su impacto social y ambiental, no obstante esa posibilidad, el inmueble escogido por el señor Notario Treinta y Ocho para instalar el despacho a su cargo no es apto porque causa impacto urbanístico.

Entonces, ante resolución administrativa ejecutoriada, no puede ser la acción de tutela el estadio apto para impugnarlo, porque carece esa acción de la autoridad pública del presupuesto indicado al comienzo, esto es, no implica la violación o la amenaza a un derecho fundamental." "Es innegable, de otra parte, que a la Superintendencia de Notariado y Registro le asiste competencia para señalar los sectores donde resulta conveniente ofrecer a los usuarios los servicios de una notaría, pero este factor de competencia de ninguna manera entra en colisión con la función que compete a las autoridades distritales de regular todo lo concerniente con un ordenado desarrollo urbanístico y el uso adecuado del espacio público de calles y avenidas.

Cada una de estas atribuciones tiene sus límites y comprensible resulta entonces que dentro de un Estado de Derecho, que debe funcionar de manera armónica, cada autoridad debe respetar los mandatos de las demás entidades, puesto que intervenir en las actividades que sean ajenas a su respectiva órbita institucional generaría el caos y el desorden en la sociedad." "Por lo demás, así las notarías cumplan un servicio público, conforme lo dispone el artículo 131 de la Constitución Nacional, evidente aparece que en el concreto desarrollo de esa gestión deban las personas autorizadas para tal fin también tener presentes las leyes y reglamentos que expidan otras autoridades y que determinen las condiciones específicas de cumplimiento de tal servicio a la comunidad a efecto de acatarlas integralmente, como que en toda situación en que aparentemente haya enfrentamiento entre los diversos estatutos jurídicos que tengan aplicación a la misma debe buscarse su complementación, no su exclusión, ni procurarse hacer primar uno sobre otro a conveniencia del interesado." Concluye el Tribunal que ante la firmeza del acto administrativo, a fin de hacer efectiva la orden, se ofició a la Décimo Tercera Estación de Policía, esto es, más de un mes antes de intentarse la presente acción. "Lo cierto es que no hay constancia de que tal mandato se hubiese cumplido a la fecha, ni tampoco hay conocimiento de que hubiese efectuado el Notario alguna gestión tendiente, bien a conseguir otro inmueble en donde cumplir con sus funciones en adecuado acatamiento del mandato policivo, ora a atacar por la vía de lo contencioso administrativo la decisión que se considera arbitraria y, por ende, no ajustada a derecho, en orden a lograr su anulación y el consiguiente restablecimiento del derecho, e incluso impetrar de inmediato su suspensión provisional, lo que reafirma aún más la falta de ataque a derecho fundamental alguno del accionante." LA IMPUGNACION: Presenta la recurrente su criterio respecto de la naturaleza jurídica de la acción de tutela como mecanismo transitorio, para afirmar que "Considero H. Magistrados que la petición de tutela si posee unos fundamentos jurídicos y fácticos que la hacen procedente, refiriéndose en concreto a cada uno de ellos.

Dice no compartir los fundamentos del fallo recurrido con relación a la improcedencia de la tutela del derecho fundamental al trabajo, pues "desconocer el derecho de los trabajadores o desmejorar sus condiciones, tan solo puede ser posible en determinados y excepcionales circunstancias, en las que se ven enfrentados derechos fundamentales que resulten de prevalencia frente al derecho al trabajo." Se refiere la libelista al servicio público previsto en el artículo 131 de la Carta Política, para afirmar que de conformidad con lo previsto en los Decretos 960 de 1970 y 2140 de 1983 "El servicio Notarial -como servicio público que es- no puede ser suspendido sino mediante decisión de la Superintendencia de Notariado y Registro, que es la entidad estatal encargada de la vigilancia y control de la actividad, por lo que no puede ser modificada la sede de la prestación del servicio público, por el querer de un grupo de residentes, pues ésta obedece a las necesidades del sector y a la población que resulta beneficiada." Finalmente, presenta la recurrente una lista de establecimientos abiertos al público ubicados en el mismo sector, manifestando que muchos de ellos vienen funcionando con anterioridad al inicio de labores de la Notaría 38 y que, por tal circunstancia, hoy en día las avenidas de la Zona han sido modificadas sin que pueda afirmarse la condición exclusivamente residencial del lugar.

Por ello considerar que las decisiones de toda autoridad pública, para referirse a la Resolución de la Alcaldía, deben guiarse por la racionalidad y en especial con el acatamiento de las normas positivas que para el caso concreto, la prestación del servicio público en comento, está regido por el artículo 131 de la Carta Política, el que debe prevalecer incluso al interés general sobre el espacio público.

"La solución que se encuentra en manos de la autoridad pública, -agrega la libelista-, debe fundarse en los elementos jurídicos que proporcione el caso concreto y a la luz de los principios y valores constitucionales. Esa labor de interpretación es hoy en día una exigencia de la Constitución Política a fin de lograr un equilibrio y alcanzar uno de los fines esenciales del Estado, cual es la convivencia pacífica." CONSIDERACIONES DE LA CORTE: 1° Enseña el artículo 29 que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Así mismo, que nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con la observancia plena de las formas propias de cada juicio. Entonces, ese derecho fundamental que le asiste a todas las personas (naturales o jurídicas), aunque no lo invoca expresamente la libelista pero el Tribunal consideró en su fallo, no puede concretarse como se dijo por el a quo, exclusivamente a que el proceso policivo administrativo, se adelante con la ritualidad propia, con intervención del presunto infractor y mediante el ejercicio de los recursos previstos para que el acto alcance firmeza, sino que impone también que la actuación se adelante por la autoridad competente y de acuerdo con las normas preexistentes a la conducta que se considera puede dar lugar a ella.

Igualmente exige el debido proceso, que toda decisión que afecte a una persona en particular, debe ser debidamente motivada. 2° De la narración de los hechos que dieron origen al proceso administrativo que concluyó con la Resolución No. 072 de la Alcaldía Local de Teusaquillo -Zona Trece- de fecha 26 de noviembre de 1992, puede afirmarse que la Junta Cívica del Barrio La Soledad, donde el Señor Notario Treinta y Ocho del Círculo de Santafé de Bogotá desde el año de 1985 viene prestando el servicio público notarial previsto en el artículo 131 de la Carta Política, reclamaron de la Alcaldía el traslado de la citada oficina pública a otro lugar, pues últimamente se han presentado hechos que atentan contra el sector, como la invasión del espacio público, la aparición de restaurantes de dudoso aspecto e higiene y proliferación de vendedores ambulantes.

Dicha Resolución, contiene simplemente un resumen del actuar procesal, brillando por su ausencia cualquier motivación dirigida a demostrar que el querellado, en ese caso el señor Notario 38 de esta ciudad, estuviese incurriendo en conducta contraria a las disposiciones de policía o administrativas distritales relacionadas con urbanismo o cualquier otra, para justificar su orden de cese de la función pública y la dirigida en forma indeterminada contra las personas que en forma directa o indirecta se benefician con ella. 3° No admite duda que la citada Resolución, como se verá más adelante, resulta arbitraria, y no obstante contar el actor con medios de defensa judiciales para hacer valer los derechos que dice le han sido afectados o que se hallan amenazados, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio social, dicha decisión no podrá ser ejecutada.

En efecto: Corresponde a la Superintendencia de Notariado y Registro, determinar los Círculos Notariales dentro del Territorio Nacional y, en aquellas ciudades donde deben funcionar más de una oficina para la prestación del servicio público, dividirla por zonas delimitando su radio de competencia. Es así como en el año de 1985, por necesidades de la comunidad, la zonificación en la ciudad capital, demandó no solamente la creación de nuevas notarías, sino su redistribución, siéndole asignada al doctor LIBARDO ARRIAGA COPETE la Zona Trece, que comprende un amplio sector de Santafé de Bogotá. La Notaría Treinta y Ocho (38) a su cargo, viene funcionando desde la fecha indicada en el inmueble ubicado en la calle 37 No. 27 -21/25 "Barrio La Soledad", y tan solo hasta el año de 1991, los vecinos del lugar, solicitan al Alcalde Local, el traslado de la Notaría fuera del sector, aduciendo motivos no imputables a su titular o sus colaboradores, sino a terceros que han instalado restaurantes de "dudoso aspecto e higiene", invasión del espacio público por vehículos y finalmente "proliferación de vendedores ambulantes".

Para la Corte, la solución del problema planteado (traslado de la notaría), no podía ser dada por el Alcalde Local o cualquier otro funcionario de policía, mediante la suspensión del servicio público, como ocurrió en el presente caso, sino a través del ejercicio de sus funciones, es decir, con los correctivos correspondientes contra quienes verdaderamente están infringiendo normas locales sobre urbanismo o nacionales y distritales de policía. 4° Recuérdese que en el sector residencial aludido por la Junta Cívica querellante, por su cercanía a las sedes del Concejo de Santafé de Bogotá, Centro Administrativo Distrital, Colegios, Universidades, empresas comerciales, etc (según cita en este proceso), ha motivado la presencia de restaurantes "de dudoso aspecto e higiene", hecho que fue probado dentro del proceso administrativo mediante diligencia de inspección por varias autoridades distritales y que no puede ser atribuido en el lugar, al funcionamiento de la Notaría 38.

Tampoco la presencia de vendedores ambulantes, ni la ocupación del espacio público obedecen a tal circunstancia, pues la Secretaría de Tránsito y Transportes en su momento, adoptó las medidas necesarias para corregir dicha perturbación (cambio de sentido de la vía y prohibición de parqueo en los costados de la calle 37), actuación que no han cumplido, según parece, las autoridades de policía con relación a los vendedores ambulantes.

Con la decisión del Alcalde Local de Teusaquillo, cada vez que en el lugar donde funcione un establecimiento público, se presenten traumas en el tránsito o se advierta la presencia de restaurantes y vendedores ambulantes, sin la licencia correspondiente, tendría que ser localizado en sitio diferente, lo cual resulta improcedente, pues es deber de las autoridades distritales, se repite, en ejercicio de sus funciones, ordenar el cierre de establecimientos que no cumplan con las disposiciones correspondientes y, determinar la ubicación de las ventas informales.

Aunque en la Resolución en comento, no se hizo cosa distinta que consignar los hechos y referirse a las pruebas recaudadas, de la parte resolutiva se llegaría a la necesaria conclusión que igual medida cabe para entidades oficiales o instituciones particulares (Concejo de Bogotá, Centro Administrativo Distrital, Colegios, Universidades, establecimientos de comercio con licencia de funcionamiento, oficinas, centros religiosos, hospitales, clínicas, etc.), ya que al menos, durante el horario de sus actividades, a sus alrededores se presentan similares hechos.

La suspensión de un servicio público como el notarial, implica para el usuario la imposibilidad de obtener oportunamente copias de documentos, registros civiles, etc. (protocolo), además de entorpecer aquellos actos (escrituras), concertados por los interesados, con grave perjuicio para ellos y para la comunidad en general. 5° Siendo así que en el presente caso resulta ostensible la violación del debido proceso, procede el amparo solicitado como mecanismo transitorio en los términos del artículo 8° del Decreto 2591 de 1991, es decir, por cuatro (4) meses mientras el accionante instaura las acciones contenciosas pertinentes contra la susodicha resolución. Finalmente, con la medida que en este fallo se tome, el eventual peligro o atentado al derecho fundamental al trabajo que se reclama, queda huérfano de sustento y por lo mismo no habrá lugar a pronunciamiento alguno. En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACION PENAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E: 1° REVOCAR la sentencia de fecha 21 de junio del corriente año, mediante la cual la Sala Penal del Tribunal Superior de Santa fé de Bogotá denegó al doctor LIBARDO ARRIAGA COPETE el amparo solicitado. 2° TUTELAR el derecho al debido proceso previsto en el artículo 29 de la Carta Política, por las razones consignadas en precedencia. 3° ORDENAR al Alcalde Local de Teusaquillo, abstenerse de ejecutar la Resolución No. 072 del 26 de noviembre de 1992 hasta tanto no se produzca decisión dentro del proceso contencioso administrativo que se llegaré a instaurar contra ella.

Si durante el término previsto en el artículo 8° del Decreto 2591 de 1991 no se instauran las acciones pertinentes, este fallo cesará en sus efectos. 4° Ejecutoriada esta providencia, remítanse las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 5° Notifíquese de conformidad con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 y cúmplase.

EDGAR SAAVEDRA ROJAS RICARDO CALVETE RANGEL JORGE CARREÑO LUENGAS GUILLERMO DUQUE RUIZ GUSTAVO GOMEZ VELASQUEZ DIDIMO PAEZ VELANDIA JUAN MANUEL TORRES FRESNEDA JORGE ENRIQUE VALENCIA M. CARLOS A. GORDILLO LOMBANA SECRETARIO � � Tutela No. 1034 LIBARDO ARRIAGA COPETE. Tutela No. 1034 LIBARDO ARRIAGA COPETE. �PÁGINA \* ARÁBIGO�19�