Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Santafé de Bogotá D Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Santafé de Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio del año dos mil. (2000) Magistrado Ponente: Dr. JORGE ANIBAL GOMEZ GALLEGO Aprobado Acta Nro: 109 Radicado No. 7663 VISTOS Por impugnación del accionante Álvaro Contreras, quien como presidente del Sindicato de Comerciantes de Colombia (SINCO) afirma haber inscrito la junta directiva de la agremiación como comité promotor para la revocatoria del mandato al alcalde de Santiago de Cali, Departamento del Valle del Cauca, conoce la Sala del fallo proferido por el Tribunal Superior de dicho Distrito Judicial el pasado 11 de mayo, por cuyo medio denegó la acción de tutela invocada a efecto de la protección de la garantía fundamental reconocida en el Art. 40 superior -participación en la conformación, ejercicio y control del poder político-, supuestamente conculcado por el titular de la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad de la mentada municipalidad.

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Decidido a luchar contra “ la dictadura y la corrupción administrativa ”, afirma el actor, como presidente del Sindicato de Comerciantes de Colombia -SINCO- inscribió ante la Registraduría Nacional del Estado Civil de Santiago de Cali, a la junta directiva de la agremiación que preside como comité promotor para la revocatoria del mandato al burgomaestre de dicha ciudad, previa convocatoria al respectivo juicio político popular.

Notificado de tal acto el Secretario de Gobierno, Convivencia y Seguridad Municipales, lo cual ocurrió el 24 de marzo del año en curso, de inmediato se instalaron “ puntos fijos y móviles en toda la ciudad para la recolección de las respectivas firmas de los ciudadanos, que respaldan nuestras iniciativas ”, entre ellos la Plazoleta de San Francisco y el Paseo de Bolívar, a un costado del Centro Administrativo Municipal -CAM-.

Sólo a finales del mes en cita recibieron una comunicación del titular de la mentada dependencia mediante la cual se les autorizaba cumplir con el cometido propuesto, pero condicionado a observar “ ciertas obligaciones de tipo general ”, asegura el accionante. No obstante, el 6 de abril siguiente so pretexto de estar ocupando el espacio público, empleados de la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad se presentaron en el “Paseo Bolívar” y procedieron a amenazar a quienes recogían firmas con desalojarlos del lugar y decomisarles sus pertenencias, si de allí no retiraban ipso facto los elementos que hacían parte de la ocupación, en tanto que a él se le requirió para que hiciera presencia en la oficina en cuestión, so pena de las sanciones a las que hubieran lugar si no acudía. El 7 de los mismos mes y año se les hizo entrega del oficio D-594 librado por la Subsecretaria de Gobierno, por cuyo medio “ no sólo se restringe a cuatro (4) sitios la recolección de firmas, sino que se limita la actividad a solo treinta días calendario ”.

Amén de que el uso del espacio público para esta clase de actividad política no se puede limitar, máxime cuando los lugares indicados para cumplir esta tarea no son los adecuados -sólo uno tiene aceptable flujo de personas, en tanto en dos de ellos pulula gente indeseable y el restante es completamente desolado, explica el actor-, la ley 134 de 1994 establece un plazo de 6 meses para llevar a efecto dicho menester.

Una tal situación entraña una marcada obstrucción al derecho que tiene todo ciudadano de participar en política, lo cual constituye violación flagrante al Art. 40 superior, como ya tuvo oportunidad de pronunciarse esta Corporación en un caso similar resuelto en proveído del 10 de septiembre de 1996, comportamiento que además genera quebranto a las garantías fundamentales que los Arts. 13, 16, 20, 24 y 29 de la Carta Política consagran, y cuyo restablecimiento pretende el actor mediante la orden que se le imparta al Secretario de Gobierno de Cali para que se “ abstenga de realizar cualquier acto que obstaculice el mecanismo de participación ciudadana, como forma de participación democrática. ” RESPUESTA DE LA ACCIONADA La Secretaria de Gobierno, Convivencia y Seguridad (E) del municipio de Cali contestó la demanda e hizo saber que si bien se autorizó el ejercicio de la actividad a la que el actor se refiere en su libelo, ello quedó condicionado al cumplimiento de las obligaciones detalladas en el oficio D-532 del 28 de marzo del presente año (Fls. 63), habida cuenta que no se solicitó permiso para ocupar espacio público, ni se determinó sitio alguno para el efecto como no fuera el anuncio de la instalación de “ puntos fijos y móviles ” en toda la ciudad, desconociéndose en que consistían éstos.

Con tal medida lo que se pretendió fue “ garantizar la integridad, protección y conservación del espacio público de la ciudad (…) -propósito que anima a la actual administración municipal, advierte la accionada- y que la actividad programada tuviera un normal desarrollo ”, pero no impedir, obstaculizar o limitar aquella actividad, como lo segura el tutelante.

Empero, ante el incumplimiento de las normas que conforme con los lineamientos y políticas trazadas por la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico regulan el manejo y uso racional del espacio público para la ciudad de Cali, la Jefatura de la División de Seguridad, Orden y Espacio Público en desarrollo de la responsabilidad que le fija el Art. 327 del Acuerdo Municipal Nº 01 de 1996, adelantó el operativo del cual hoy se queja el accionante.

Fue así como a falta de la indicación específica de los lugares en los cuales se iba a adelantar la tarea propuesta por el citado comité, la dependencia que regenta, explica la accionada, entró a fijar los sitios en los que podría llevarse a cabo la misma, y el tiempo de su duración, atendiendo a las restricciones que para la realización de eventos y de actividades “ distintas al uso, goce y disfrute colectivo de la ciudadanía y/o para no afectar las actividades cotidianas de las respectivas Dependencias aledañas ”, tiene establecidas para parques y plazoletas de la ciudad la Secretaría de Desarrollo Urbanístico (Fls. 67 y 68), cuya celebración tampoco puede permitirse “ en forma constante y periódica, a una misma Entidad o Asociación. ” Y como el actor no ha acudido a la citada dependencia a controvertir la decisión cuestionada, ni solicitó reconsideración de la misma, y menos pidió ampliar los sitios para realizar la susodicha recolección de firmas, la tutela invocada deviene improcedente, máxime cuando ha pretendido desconocer que para ocupar espacio público en el ejercicio de una tal actividad, necesita de permiso.

EL FALLO IMPUGNADO Los argumentos del accionante en cuanto a los límites temporo-espaciales impuestos de manera arbitraria por la administración municipal de Cali, al ejercicio de las garantías fundamentales que en razón del presente asunto reputa objeto de presunto quebranto, no encontraron eco en el Tribunal de tutela en la medida en que aquél no paró mientes en que es la propia Carta Política la que impone cortapisas a su ejercicio, cuando en sus Arts. 16, 24 y 40-4 se aluden a las limitaciones que conforme con la ley y el orden jurídico en general deben observarse respecto de las mismas.

“ No puede entenderse en verdad el funcionamiento de la sociedad e incluso de los derechos ciudadanos y los muy personalísimos e irrenunciables de carácter fundamental, sin las reglamentaciones pertinentes ”, arguye la Colegiatura, cuestión que el actor pretende desconocer. Empero, ante la naturaleza residual y subsidiaria de la acción de tutela, antes que acudir a esta vía debió el actor buscar ante la administración municipal “ razonadamente la ampliación de los límites que allí se impusieron en ejercicio de las facultades legales ”.

Consecuentemente con su razonamiento, el A-Quo denegó el amparo constitucional invocado. LA IMPUGNACIÓN Desconcertante la actitud del Tribunal, al dejarse engañar por una normatividad que como la aducida por la accionada para sustentar su decisión, regula y son aplicables a los actos masivos de espectáculos deportivos y recreacionales, alega el impugnante, yerro que se originó en el hecho de no saber identificar el juez plural que conoció del asunto, el problema jurídico planteado que lo llevó a una solución equivocada del mismo, sin reparar en que las limitaciones que se impusieron al ejercicio de las garantías fundamentales cuya protección demanda, constituyen flagrante violación de ellas.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE Como bien lo definiera la Sala en la providencia que anexara a su demanda el accionante, el Art. 40 de la Constitución Política de 1991 reconoce y garantiza el ejercicio de los derechos políticos del ciudadano, a tal punto que ese postulado constitucional encuentra cabal desarrollo en mandatos legales que como las leyes 130, 131, 134 y 136 de 1994, contienen normas que dicen relación con el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, regulan la financiación de éstos y la de las campañas electorales, reglamentan el voto programático y los mecanismos de participación ciudadana, así como disposiciones que tienden a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios, en su orden.

En torno a esos principios, dijo esta Corte en el fallo de tutela de septiembre 10 de 1996, Rdo. Nº 2695, M.P. doctor Carlos E. Mejía Escobar: “ La Carta Fundamental de 1991, consagró una variación cualitativa en cuanto a la organización del Estado y a la naturaleza de la democracia, enormemente diferenciable de aquella que consagraba la Constitución de 1886, pues cambió la naturaleza representativa del sistema político por uno de carácter participativo, adscribiéndose a tal teoría de organización estatal (…) “ El administrador público, elegido o nombrado, se encuentra hoy en una situación de mayor responsabilidad frente a los administrados que la que tenía en épocas pasadas, al punto que la ciudadanía tiene ya, frente a los elegidos, todo un novedoso andamiaje legal para reclamarle sus responsabilidades como administrador, que se suma a figuras jurídicas de arraigada tradición en el ordenamiento nacional como el derecho de petición, por ejemplo.

“ En este orden de ideas y en tratándose de los alcaldes municipales, desde la Constitución de 1886, específicamente a partir del acto legislativo número 1 de 1986 que estableció la elección popular de ellos, el país buscó que los burgomaestres como primeras autoridades locales nacieran de su propio seno, como medida de compromiso para la calidad de su administración. Sin embargo, no fue sino hasta en la Constitución de 1991 que se estableció en el artículo 40 ordinal 4º la posibilidad para los electores de revocar el mandato de los elegidos.

“ Es pues, la revocatoria del mandato una de las mayores conquistas del ciudadano del común, que puede a través de este medio democrático reclamar a sus mandatarios por el incumplimiento de sus promesas electorales, convocando nuevamente a las urnas a todos aquellos que lo eligieron para que como consecuencia de la mala gestión del mandatario, reviertan el proceso y lo separen del cargo, tornándose así la revocatoria del mandato en la sanción que los electores imponen al elegido.

“ (…) La participación en política es un derecho fundamental integrado por otros derechos, que en algunas ocasiones son también fundamentales, como por ejemplo, el de la libertad de expresión (…) “ La política como actividad humana que expresa el carácter gregario de esa especie, requiere para su desarrollo no solo de las ideas, alrededor de las cuales se aglutina un grupo humano determinado que se identifica con el propósito que significan, sino sobre todo de la posibilidad de expresar y difundir las ideas.

La conformación de un conglomerado en torno a una idea común, requiere, como es apenas natural, de la promoción y divulgación de tal idea, de donde surge como elemento esencial de la actividad política el derecho, también fundamental, de la libertad de expresión, entendido en su significado más amplio. “ La libertad de expresar y difundir ideas y opiniones como elemento esencial de los derechos fundamentales de participación en política, debe ser protegida por las autoridades para que tal actividad pueda hacerse desde el espectro más amplio posible, pues solo de esa manera se garantiza el derecho (también fundamental) a la igualdad tanto de los que emiten el mensaje, como de quienes lo reciben (…) ” Pues bien, en cumplimiento de lo estipulado en el Art. 10 de la ley 134 de 1994, el actor consigna en su libelo de tutela haber inscrito la Junta Directiva del Sindicato de Comerciantes de Colombia -SINCO-, “ como Comité promotor para la Revocatoria del Mandato del Alcalde de Cali, Dr. Ricardo Cobo Lloreda ”, para lo cual exhibe como prueba la constancia de los Registradores Especiales del Estado Civil de dicha ciudad visible a Fls. 17.

La limitación en el espacio y en el tiempo para el desarrollo de la compleja actividad que implica la revocatoria del mandato del gobernante por parte de sus electores -recolección de firmas, una de ellas-, no se remite a dudas en este asunto, pues quien representa a la entidad accionada así lo admite. Motivos de orden legal como garantizar la integridad, protección y conservación del espacio público de la ciudad, así como el normal desarrollo de la actividad a fin de que no genere impactos de cualquier naturaleza, ni impida el libre tránsito de las personas, son circunstancias que se aducen como causas que justifican la imposición de las restricciones censuradas (Fls. 63 a 69).

Sin embargo, no ve la Sala en forma diamantina -como no sea el velado propósito de poner trabas al libre ejercicio del derecho a la participación en política, en conexidad con el de la libertad de expresión, entendido éste como el derecho a la libre difusión de ideas-, de qué manera se puedan generar “ impactos ” que atenten contra la preservación del espacio público, o se altere el orden y la seguridad ciudadanos, o se impida el libre tránsito de las personas, o se cause deterioros en el lugar seleccionado para la recolección de firmas, de cuya ausencia de pruebas se resiente el informativo, con la instalación de “ una mesa y silla removibles ” que como la que ilustra el testimonio fotográfico de Fls. 18, da cuenta del área reducida en que aquella actividad se desarrolla.

Si bien es cierto los promotores de la revocatoria del mandato al alcalde de Cali cuentan con la autorización para la realización de su gestión, no lo es menos que el espacio al cual ha circunscrito la administración municipal el permiso para llevarla a cabo, no presenta las condiciones óptimas que una tal tarea requiere, ya sea por lo desolado del sitio, ora por las circunstancias de inseguridad que ello representa para la ciudadanía, como lo afirma el tutelante en su demanda, dicho que ni siquiera se atreve a cuestionar la entidad accionada.

A este efecto, debió consultarse el espíritu del Art. 29 de la ley 130 de 1994 que fija las pautas para efectuar propaganda de tipo político en espacios públicos, y no acudir a la aplicación de una certificación del orden local que, como la expedida por la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico, impone limitaciones, cierto es, pero para la utilización de los escenarios públicos de Cali respecto de la realización de espectáculos masivos, en cuanto a su aforo y a la dureza del piso, en este último evento relacionado con parques y plazoletas.

Ahora bien, menos puede admitirse que en contravía de lo dispuesto en el Art. 18, en armonía con el Art. 64 de la ley 134 de 1994, se haya reducido el término de 6 meses allí establecido para la recolección de firmas de los ciudadanos que propenden por la revocatoria del mandato al gobernante de turno, plazo que inclusive puede ser prorrogado por circunstancias de fuerza mayor “ por el tiempo que señale el Consejo Nacional Electoral ”, y extenderse a un (1) mes más en el evento previsto en el inc. 3º del Art. 22 ibidem, a tan sólo 30 días, como paladinamente lo informa la accionada en su escrito de contestación de la demanda, con el pretexto de que la recomendación contenida en la mentada certificación interna de la Secretaría de Ordenamiento Urbanístico, dependencia adscrita a la Secretaría de Gobierno Municipal, es que “ se debe evitar la autorización de eventos en el espacio público, en forma constante y periódica, a una misma Entidad y Asociación. ” Es aquí donde con mayor ahínco se patentiza el propósito de obstaculizar el proceso de revocatoria del mandato emprendido por la agremiación sindical de marras, contra el burgomaestre cuya labor se cuestiona, pues, no otra cosa cabe colegir cuando con excusas de poca monta como las que vienen de enunciarse, se infringen disposiciones normativas del orden nacional so pretexto de la invasión del espacio público.

Como se dijera en el proveído de la Sala al que con antelación se hizo alusión: “ las actuaciones de la administración municipal -en este evento la de Santiago de Cali-, no se compadecen con el adecuado ejercicio de la imparcialidad estatal que se espera de los funcionarios públicos ”, cuando quienes fungiendo de adversarios políticos promueven aquella revocatoria.

Vistas así las cosas, el fallo impugnado habrá de revocarse para en su lugar ordenar la tutela del derecho fundamental a la participación en política y a la libertad de expresión, como elemento integrante de éste, en la medida en que el libre ejercicio de tales derechos se ha visto obstaculizado por las trabas impuestas por la administración municipal de Cali.

De tales actos da cuenta el presente informativo, los cuales, a la notificación del fallo, habrán de cesar de inmediato, debiéndose abstener la entidad accionada de seguirlos propiciando. De igual manera se ordenará que, previa concertación con el comité promotor de la revocatoria del mandato en cuestión, y conforme con las motivaciones que atrás se dejaron reseñadas, la Administración Municipal de Cali proceda a señalar los sitios en los cuales dicha tarea deba realizarse adecuadamente, tal como lo prescribe el Art. 29, inc. 2º de la ley 130 de 1994.

En mérito a lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1. Revocar el fallo de fecha, origen, naturaleza y contenido indicados, conforme con las motivaciones plasmadas en el cuerpo de este proveído, y en su lugar Tutelar el derecho constitucional fundamental a la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político que pretende ejercer el comité pro revocatoria del mandato al actual alcalde popular de la ciudad de Santiago de Cali, doctor Rodrigo Cobo Lloreda. 2.

Como consecuencia de lo anterior, se OrdenA al Secretario de Gobierno Municipal de la localidad en mención cesar en los actos de los que se da cuenta en la demanda de tutela que con ocasión de este asunto se instauró, con los cuales se viene obstaculizando el libre ejercicio de la garantía constitucional que el Art. 40 superior reconoce. Igualmente se le previene para que se abstenga de seguir incurriendo en los mismos. 3.Dentro del término de las 48 horas siguientes hábiles a la notificación de este fallo, dicho funcionario deberá proceder, en concertación con el susodicho comité pro revocatoria del mandato y en los términos establecidos en el Art. 29 de la ley 130 de 1994, a señalar el procedimiento que garantice la recolección adecuada de las firmas de quienes apoyan aquella iniciativa, lo cual debe hacerse en un término razonable, de acuerdo con lo normado en Art. 18 de la ley 134 de 1994. 4.

Remitir a la Corte Constitucional lo actuado para su eventual revisión. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase Edgar Lombana Trujillo, Fernando Arboleda Ripoll, Jorge E. Córdoba Poveda, Carlos A. Gálvez Argote, Jorge Aníbal Gómez Gallego, Mario Mantilla Nougues, Carlos E. Mejía Escobar (Sin firma), Alvaro Orlando Pérez Pinzón, Nilson Pinilla Pinilla (Sin firma) Teresa Ruiz Núñez (Secretaria)