Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Santafé de Bogotá D Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Santafé de Bogotá D.C., febrero veintinueve (29) de dos mil (2000). Magistrado ponente DR. CARLOS EDUARDO MEJÍA ESCOBAR Aprobado Acta No. 029 Radicado No. 6937 VISTOS Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Alcaldía Distrital de Barranquilla, contra la sentencia del 12 de enero de 2000, mediante la cual el Tribunal Superior de la misma ciudad declaró procedente la demanda de tutela instaurada a través de abogado por los profesores Orietta Del Carmen Diaz Haydar, Marelvis Salas Pino Y Daniel Donaldo Donado Gonzalez.
EL CASO Los mencionados –de acuerdo con la demanda—se desempeñan como docentes al servicio del municipio de Barranquilla en el Centro Comunitario de Educación Básica #211. El artículo 134 de la ley 115 de febrero 8 de 1994 dispuso una bonificación especial y una disminución en el tiempo requerido para ascender en el escalafón a los profesores estatales que presten sus servicios en zonas de difícil acceso.
En cumplimiento de dicha disposición legal el Alcalde de Barranquilla expidió el decreto 279 de 1996 mediante el cual adoptó “…como zonas de difícil acceso por su carencia de infraestructura, vías y servicios públicos … las establecidas en el artículo 1º de la resolución 602 de agosto 12/96”. A los directivos y profesores que laboren en dichas zonas se dispuso reconocerles el derecho a una bonificación de un mes de salario mensual cada año. La Escuela La Esmeralda #129 quedó incluida como zona de difícil acceso y no corrió igual suerte la Escuela #211, a pesar de ser contigua a la anterior y contar con las mismas condiciones geográficas y de deficiencia infraestructural, expresa el libelista.
En tal circunstancia hace consistir la violación del derecho a la igualdad de sus representados, quienes no resultaron beneficiados con los privilegios de las zonas de difícil acceso. Pide, por lo tanto, la protección de dicho derecho fundamental. Y además el de petición, cuya supuesta transgresión hace consistir el demandante en el hecho de que el Secretario Distrital de Educación de Barranquilla le respondió el 8 de noviembre de 1999 una solicitud del 21 de octubre anterior hecha por la señora ORIETA DIAZ HAYDAR sobre el mismo punto de la tutela, sin que dicho acto pueda considerarse como respuesta porque no resolvió el asunto.
LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Y EL RECURSO El Tribunal amparó el derecho a la igualdad de los accionantes. Aunque aclaró que la tutela no es la vía para reclamar sobreremuneraciones de índole laboral, precisó que ella es procedente si la situación comporta un tratamiento discriminatorio. “Para determinar si nos encontramos en un trato de discriminación –dijo la primera instancia—debe establecerse una situación fáctica en relación con otra de modo fehaciente, lo cual ocurre en el sub lite, pues no hay duda de la condición de las accionantes y el lugar en que prestan el servicio, ya que así lo reconoce el Secretario de Educación Distrital, cuando en su respuesta (folio 22) dice que ‘los docentes en referencia laboran para el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, en el CEB 211 de esta ciudad y dicho centro no se encuentra incluido en la resolución 602 de 1996 que categorizó a los Centros de Educación Básica ubicados en la zona de difícil acceso por su condición de marginalidad y pobreza en el Distrito de Barranquilla’.
“De otro lado la ausencia de respuesta del Sr. Alcalde y la falta de pronunciamiento del Secretario sobre la locación contigua de las escuelas, hasta el punto que en el escrito que obra a folio 7 dice que solo una puerta de vidrio los separa con el centro educativo 129 que si está incluido como zona de difícil acceso, es suficiente para que con base en el artículo 20 se entienda como cierto lo aseverado por los solicitantes.
(…) “Como el Alcalde no respondió y su secretario se cuida de controvertir la localización contigua de los centros educativos, que es el punto que substancialmente motiva el reclamo de trato igual, para la Sala, no hay duda que se presenta la situación fáctica reseñada en la tutela y en las peticiones de la parte actora. De ahí que las genéricas referencias a que se tratan de establecimientos educativos distintos no permita considerar que se trata de situaciones distintas de hecho.
“El aspecto relevante, en este caso es la ubicación, con independencia de que sean dos instituciones diferentes, puesto que se trata de la regulación del difícil acceso y por más esfuerzo que se haga, no le resulta a la Sala comprensible como puede predicarse un más fácil acceso al lugar contiguo que solo está separado por una puerta de vidrio”, concluyó el Tribunal.
Así las cosas, estimó “prudente” ordenarle al Alcalde de Barranquilla que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo iniciara las gestiones necesarias para que evaluar las condiciones tenidas en cuenta en la resolución 602/96 para considerar zona de difícil acceso a la Escuela #129 y de resultar las mismas que la del CEB #211 se cobije a ésta con la medida y se proceda a darle un trato igualitario a los accionantes, reconociéndoles lo que en derecho corresponda.
Se denegó la acción de tutela respecto del derecho de petición. La Jefe de la Oficina Jurídica de la entidad demandada apeló. Señaló que se está utilizando impropiamente la acción de tutela para proteger derechos de rango legal, los cuales tienen su soporte en el artículo 134 de la ley 155 de 1994 (Ley General de Educación), el decreto reglamentario 707 de 1996 y la resolución 602 del mismo año. Adujo adicionalmente que el fallo impugnado sitúa al municipio ante un imposible jurídico, debido a que el presupuesto para la vigencia fiscal del año en curso ya fue sancionado.
Un tercer argumento de la recurrente para pedir la revocatoria de la sentencia es que los accionantes cuentan con otro medio de defensa judicial, consistente en la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, que es idónea y eficaz para la reclamación de sus derechos. Se refiere, de otra parte, a los requisitos establecidos por el Ministerio de Educación para el reconocimiento de la bonificación remunerativa especial.
Uno de ellos es la existencia de certificación de disponibilidad presupuestal, con el cual no puede cumplir la ciudad ni inmediatamente ni en un futuro cercano debido a que no cuenta con recursos económicos, por lo que no es posible la inclusión de nuevos establecimientos educativos como zonas de difícil acceso. Dice la apelante finalmente que la orden del Tribunal “…implica necesariamente el pago de la bonificación especial consagrada en la ley 115 de 1994 y en el decreto 707 de 1996, lo cual es violatorio del artículo 86 Superior y del artículo 2 del decreto 306 de 1992, tornando improcedente la presente acción de tutela y así deberá declararse”.
CONSIDERACIONES DE LA SALA La providencia apelada es contradictoria. Le otorga la razón a los accionantes en el sentido de que fueron objeto de tratamiento discriminatorio, les tutela en dicha medida el derecho a la igualdad y aunque la consecuencia lógica de la determinación hubiera sido ordenarle a la entidad demandada que les pagara la bonificación prevista por la ley para los profesores estatales que desempeñen sus labores en zonas de difícil acceso o de situación crítica de seguridad, eso no fue lo que decidió el Tribunal.
Lo que hizo fue ordenarle al Alcalde de Barranquilla evaluar las condiciones tenidas en cuenta para incluir a la escuela 129 dentro de la resolución 602 de 1996 y –eso es lo que da a entender el fallo—extender los privilegios legales a los docentes de la escuela 211, de resultar coincidentes esas condiciones entre los dos centros educativos.
Significa lo anterior que en el fondo la primera instancia afirmó que fue transgredido el derecho a la igualdad, declaró procedente la acción respecto de él, pero finalizó ordenándole a la administración unas gestiones encaminadas a establecer si se dio tratamiento desigual o no a los accionantes. No es el anotado defecto lógico en la construcción de la sentencia, sin embargo, el que conducirá a revocarla, que es la determinación que asumirá la Corte en concordancia con los motivos que se exponen a continuación. La Alcaldía de Barranquilla, en desarrollo de la Ley General de Educación y del decreto 0707 de 1996, determinó mediante la resolución 602 del mismo año “…las zonas de difícil acceso por su condición de vulnerabilidad, marginalidad y pobreza en el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla…”.
El acto administrativo figura en el folio 12 del expediente y en el mismo, efectivamente, no aparece relacionado el Centro Comunitario de Educación Básica #211. La misma entidad, a través de la resolución 279 de 1998 (fl. 9), adoptó y reconoció dichas zonas como de difícil acceso y ordenó pagarle a los docentes de los centros educativos relacionados en la resolución 602, el incentivo económico dispuesto por la ley.
Resulta manifiesto, en consecuencia, que ninguno de los actos administrativos de la Alcaldía referidos vinculó a los profesores del Centro Comunitario #211. Como ya se dijo, no los incluyó como beneficiarios de los privilegios establecidos en el artículo 134 de la ley 115 de 1994 y tampoco los excluyó expresamente de la posibilidad de acceder a tales beneficios.
Así las cosas, si para los accionantes no es vinculante ninguna de tales resoluciones del Alcalde de Barranquilla, resulta impropio afirmar –como lo hizo la impugnante—que pueden demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa dichos actos de la administración. A juicio de la Sala –y es esta la razón de la improcedencia de la acción de tutela—lo que deben provocar los accionantes es una decisión del Alcalde que se refiera a la particularidad de su situación, en la cual la administración debe expresar las razones de hecho y de derecho para acceder o no acceder a incluir al centro educativo para el cual laboran como parte de una zona de difícil acceso o de condiciones críticas de inseguridad.
Producido tal acto administrativo y agotada la vía gubernativa en caso de resultarles adversa la decisión, tendrían como mecanismo idóneo y eficaz en defensa de sus intereses, ahí si, la posibilidad de acudir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. O nuevamente a la acción de tutela, pero ya bajo unos presupuestos objetivos diferentes surgidos del agotamiento del trámite pertinente ante la administración municipal.
Así las cosas, mientras no se pronuncie formalmente la Alcaldía sobre los derechos reclamados por los docentes demandantes, resulta absurdo pretender que en el marco de la acción de tutela se juzgue si les trató o no desigualmente. El solo hecho de que el Juez de tutela acceda a la consideración del punto en las condiciones anotadas, traduce reemplazar indebidamente a la autoridad municipal, que es la encargada de resolver formalmente la reclamación, previo el procedimiento administrativo correspondiente.
Por lo demás, sobre la supuesta violación del derecho de petición a la señora Orietta Diaz Haydar, debe precisar la Sala lo siguiente: Aparece en el expediente a folio 8 una solicitud que la mencionada le dirigió al Secretario de Educación de Barranquilla el 10 de noviembre de 1998, a través de la cual le pide información sobre el por qué el Centro Comunitario de Educación Básica #211 no fue relacionado como zona de difícil acceso.
Como no obtuvo respuesta insistió en la petición el 21 de octubre de 1999 y el funcionario le respondió el 8 de noviembre siguiente, aunque en realidad no suministró las razones que se le solicitaban. Dijo el servidor público: “En atención a su solicitud, de ser incluidos en el programa de zonas de difícil acceso por su condición de inseguridad, me permito manifestarles que por expresa directriz del señor Alcalde, los centros educativos ubicados en barrios que por sus características presentan deficiencias en infraestructura de servicios públicos, altos índices de pobreza, marginalidad e inseguridad no van a incluirse en nuevos actos administrativos y sí por el contrario se harán los esfuerzos necesarios para elevar el nivel de vida de estos sectores y presupuestamente para mejorar el funcionamiento de las escuelas y colegios que funcionan en estos barrios”.
La señora Diaz Haydar pidió fue los motivos que condujeron a no incluir a la escuela 211 como zona de difícil acceso e igualmente los que llevaron decidir lo contrario respecto del centro educativo vecino #129. Y la transcripción hecha es claramente demostrativa de que el Secretario de Educación no los suministró. Así las cosas, además de que la respuesta del funcionario superó ampliamente el término legal dentro del cual se debía producir (por lo que se le prevendrá), no contestó en realidad al cuestionamiento hecho por la solicitante, por lo que a juicio de la Corte el derecho de petición resultó vulnerado.
Se declarará procedente la acción de tutela en relación con él y se le ordenará al Secretario de Educación Distrital de Barranquilla que dentro de las 24 horas siguientes a la notificación de esta decisión proceda a responder la solicitud a que se ha hecho referencia. En virtud de lo expuesto, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
1. Revocar la sentencia apelada y en su lugar declarar improcedente la acción de tutela presentada a nombre de Orietta Del Carmen Diaz Haydar, Marelvis Salas Pino Y Daniel Donaldo Donado Gonzalez, en cuanto al derecho a la igualdad se refiere. 2. Ampararle el derecho de petición a la señora Orietta Diaz Haydar. En consecuencia, se le ordena al Secretario de Educación de Barranquilla que dentro del término de 24 horas contadas a partir de la notificación de esta providencia proceda a responder adecuadamente la solicitud realizada por la mencionada el 10 de noviembre de 1998 y reiterada el 21 de octubre de 1999.
Se le previene, así mismo, para que en el futuro no vuelva a responder las peticiones que se le eleven por fuera del término legal. 3. Ejecutoriada esta providencia, remítanse las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4. Notifíquese de acuerdo a lo previsto en el artículo 30 del decreto 2591 de 1991. Cúmplase.
Edgar Lombana Trujillo (sin firma), Fernando Arboleda Ripoll, Jorge E. Cordoba Poveda, Carlos Agusto Galvez Argote, Jorge Anibal Gomez Gallego, Mario Mantilla Nougues, Carlos E. Mejia Escobar, Alvaro Orlando Perez Pinzon, Nilson Pinilla Pinilla Teresa Ruiz Nuñez (Secretaria)