CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Corte Suprema de Justicia - Sala Plena Laboral - Santafé de Bogotá, D. C., veintidós (22) de septiembre de mil novecientos noventa y dos (1992). Magistrado Ponente: Doctor Rafael Baquero Herrera Radicación No. 292 Se resuelve la impugnación interpuesta por Misael Antonio Galvis contra el fallo dictado el 12 de agosto de 1992 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales.

Antecedentes En ejercicio de la acción de tutela y mediante el apoderado que al efecto constituyó, Misael Antonio Galvis solicitó la tutela de sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la salud y al trabajo en un ambiente sano, los cuales dijo están contemplados en los artículos 48, 49, 53 y 79 de la Constitución Nacional, que estima vulnerados por el Acuerdo 28 de 24 de julio de 1992 emanado de la Alcaldía de Manizales.

En tal virtud pidió que como medida provisional y para que no resultara ilusorio el efecto de la sentencia, se suspendiera dicho acuerdo municipal. Conforme lo aseveró en el escrito en el que pide la tutela, el 27 de mayo de este año, por sorteo, le fue adjudicado un local situado en la terraza B, módulo 174, de la estructura que la Alcaldía de Manizales construyó para los vendedores ambulantes en el “Centro Comercial Informal” situado en el parque Alfonso López de esa ciudad, con el fin de ubicar allí a quienes, como él, ejercen el “'comercio informal”; pero en su opinión, el lugar que le fue adjudicado presenta dificultades “de tipo funcional, de seguridad social, de saneamiento ambiental” y, además, “constituye un peligro para la salud e integridad física” de todos los favorecidos por el sorteo, pues entre las anomalías que presenta el local “se pueden citar la referente al tamaño de la tapa plegable del mostrador, que tiene un peso y tamaño considerable imposibilitando que un vendedor en condiciones normales de estatura, fortaleza y salud pueda levantarla”, menos aún en su caso ya que cuenta 66 años de edad, y porque el puesto de venta “tiene una barrera que impide entrar en posición erguida, obligando al vendedor a inclinarse demasiado y constituyendo un verdadero peligro para todos los vendedores” (folio 2), según textualmente lo expresa.

Al demandarse la tutela también se dijo que los vendedores a quien se trasladó al centro de comercio le han propuesto diferentes fórmulas a la administración municipal para solucionar los inconvenientes de los locales, e inclusive han ofrecido pagar las obras que ameriten reforma, sin obtener que se acojan sus inquietudes, puesto que de acuerdo con lo que les manifestó el jefe de la división jurídica de la Personería Municipal, luego de consultar a la Secretaría de Gobierno y al arquitecto que diseñó la estructura, “no es posible hacer variaciones a los locales adjudicados” (ídem), a pesar de que el Comité de Salud Ocupacional de la Regional del Trabajo de Caldas el 24 de julio de 1992 conceptuó que se podían presentar “dificultades de tipo funcional, de seguridad social e integridad física” para los vendedores dentro de lo construido para ellos, y que por esto le asistía razón suficiente al Sindicato Independiente de Vendedores Ambulantes y Estacionarios de Caldas en su reclamación; sin embargo de lo cual la Secretaría de Gobierno le notificó el 28 de ese mes que “mediante el acuerdo 028 del 24 de julio de 1992, se le trasladará el domingo 2 de agosto a la mencionada estructura del parque Alfonso López” (folio 3).

La Sala Laboral del Tribunal de Manizales, luego de denegar la petición de suspensión provisional por auto de 31 de julio del corriente año, providencia en la que decretó las pruebas que estimó pertinentes, por medio de la sentencia impugnada negó la acción de tutela por considerar que el Acuerdo 28 del 24 de julio de 1992, además de ser un acto general, impersonal y abstracto, no sujeto por ello al amparo propio de la tutela, provenía del Concejo Municipal y no de la Alcaldía de Manizales, por lo que era contra aquella corporación pública y no contra este último órgano que debía dirigirse la acción. Fuera de esto consideró el Tribunal que la sola posibilidad de que se pudieran efectuar “algunos cambios en los módulos adjudicados a los vendedores ambulantes para evitar riesgos de salud” impedía que se pudiera hablar de un “perjuicio irremediable”, en los términos en que define este concepto el artículo 6o. del Decreto 2591 de 1991.

Destacó también en su fallo el Tribunal que el traslado de los vendedores ambulantes, según la autorización del acuerdo del Concejo Municipal para organizar un “Centro de Comercio Informal” duró aproximadamente un año, desde que cuando se adquirió el respectivo lote, se efectuaron las obras de acondicionamiento, y se adjudicaron los locales, y que durante todo ese tiempo la administración municipal trató todos los asuntos que surgieron con motivo de dicho traslado en un comité en el que participaron, entre otros, los diferentes sindicatos que agrupan a los vendedores callejeros, los cuales hicieron público reconocimiento de la labor adelantada por la Alcaldía y los demás funcionarios municipales, y en comunicación del 27 de marzo de este año expresaron su “más sinceras felicitaciones a la comisión y en especial a la señora Alcaldesa por la forma tan democrática y transparente en que se han adjudicado los puestos” (folio 247), para decirlo reproduciendo las palabras del documento de folio 187 que transcribe el fallo.

Dentro del trámite que le imprimió el Tribunal al procedimiento sumario que debe seguir la acción de tutela, la Alcaldía de Manizales se hizo parte y por medio de su apoderado expuso los argumentos que tenía para oponerse a la prosperidad de la acción incoada, y los cuales se relacionan tanto con los hechos afirmados para sustentar la tutela como respecto de las razones de orden jurídico esgrimidas por el actor.

En relación con los hechos manifiesta el apoderado judicial de la Alcaldía que el centro de comercio no se construyó en el parque Alfonso López, que el sorteo se llevó a cabo el 31 de junio y no el 27 de agosto pasado, y que el traslado no fue ordenado por el acuerdo municipal sino en virtud de la Resolución 836 del 30 de julio de 1992. En cuanto al aspecto de fondo anota que la recomendación hecha por el comité seccional de salud se muestra totalmente infundada puesto que -así lo dice- “no consulta un verdadero y profundo estudio técnico y científico” ni determina “con precisión los efectos que las diferentes operaciones ejecutadas por el demandante, relacionadas con la manipulación del módulo entregado, tuvieran su salud” (folio 233).

Finalmente sostiene lo que a continuación se copia en su integridad: “Es bien conocido por la ciudadanía manizalita que los vendedores estacionarios que por tanto tiempo ocuparon la calle 19 entre carreras 19 y 23, intentaron torpedear su traslado a la sede del comercio informal, para lo cual presentaron cualquier clase de acciones, hasta llegar al punto en que hoy nos encontramos, la presente litis, que de haber sido un clamor de todos los vendedores involucrados, habrían coadyuvado la demanda a que se contrae el presente escrito” (folio 234); solicitando por esto que se niegue la petición del actor, “pues de lo contrario sería anticiparnos a una situación que podría o no llegar a ocurrir” puesto que “no ha existido violación o inminencia de violación de un mandato constitucional” (ídem).

Por su parte quien pidió la tutela al sustentar la impugnación el fallo insiste en sus puntos de vista y precisa que al ejercitar la tutela no estaba discutiendo el traslado al “Centro de Comercio Informal” sino que se cumpliera con lo prometido por la administración municipal respecto de las condiciones locativas del mismo, “ya que so pretexto descongestionar una o dos calles de la ciudad se colocó en riesgo inminente de peligro” no sólo a él, “sino también a más de un centenar de vendedores informales, dadas las enfermedades profesionales y la diversa gama de accidentes de trabajo que se pueden derivar de la estructura donde se reubicó” (folios 257 y 258) a los vendedores.

Consideraciones de la Corte Aún cuando aparece claro en el expediente que se instruyó por virtud de la acción de tutela ejercida, que ésta debió ejercitarse no contra el acuerdo municipal, que por su carácter impersonal, general y abstracto no es de aquellos actos de la autoridad pública susceptibles de ser controlados por virtud de dicho amparo constitucional, sino contra la resolución de la Alcaldía que dispuso el traslado, por ser tal resolución el acto concreto que podría haber vulnerado algún derecho del accionante, es lo cierto que ni siquiera si se hubiera enderezado a solicitud de tutela contra la Resolución 836 del 30 de julio de este año, por medio de la cual la Alcaldía de Manizales, en desarrollo del Acuerdo del Concejo Municipal número 28 del 24 de ese mismo mes y de las conversaciones y demás diligencias que adelantó con diferentes estamentos ciudadanos, entre ellos los sindicatos que agrupan a quienes ejercer como actividad independiente “el comercio informal” habría tenido prosperidad la acción intentada, por cuanto, dejando de lado todos los aspectos puramente formales y buscando realizar el “derecho sustancial” tendría que concluirse que ni en forma mediata el Acuerdo 28 del 24 de junio de 1992 del Concejo Municipal de Manizales, ni de manera inmediata la resolución antes mencionada que profirió la Alcaldía de dicha ciudad, afectan en lo más mínimo los derechos fundamentales a la seguridad social, la salud y el saneamiento ambiental y el derecho al trabajo en condiciones tales que no menoscaben “la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”, a que se refiere la Constitución Nacional en sus artículos 48, 49 y 53, ni tampoco el “derecho colectivo” a que la ley regule el control de calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, para que de este modo los responsables de la prestación de tales servicios no “atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios” al que se refiere la Carta en su artículo 78, también invocado al solicitarse la tutela.

En efecto, la convicción que resulta de los diferentes documentos que se allegaron al expediente dentro del trámite de la acción de tutela, no es, ni mucho menos, la de que por parte del Concejo Municipal de Manizales o de la Alcaldía de dicha ciudad, o de ambos, se hubiese producido alguna acción u omisión que hubiera vulnerado estos derechos constitucionales fundamentales y el derecho colectivo al que alude el accionante en su memorial, ni siquiera que se hubieran puesto en peligro ellos; pues, por el contrario, aparece que la medida tomada por la alcaldía de concentrar a los vendedores callejeros en un lugar construido expresamente para tal efecto, antes que conculcar el derecho al trabajo de Misael Antonio Galvis, o de alguno otro cualquiera de los vendedores que ejercían su actividad mercantil en los puestos ubicados “en la calle 19, entre carreras 21 y 22, al frente del Banco Cafetero de Manizales” (folio l), muy por el contrario se muestra como una medida administrativa práctica tendiente a proteger este derecho al trabajo independiente pero sin afectar el derecho de los habitantes del territorio a disfrutar, sin embarazos ni estorbos de ninguna clase, el espacio público, el cual, en su condición de bien de “uso público” les corresponde usar.

Esta medida de trasladar a quienes ejercían su actividad de mercaderes callejeros a un sitio construido con esta finalidad, se repite, antes que vulnerar algún derecho fundamental se muestra como una solución razonable al conflicto entre el derecho al trabajo que tienen algunas particulares personas y el interés general en el espacio público.

Es más, la medida pareciera haberse inspirado en las directrices doctrinales sentadas por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en providencia de 17 de junio de 1992, en la que al conocer por la vía de la eventual revisión de una sentencia de la misma Sala de Casación Laboral sobre un conflicto semejante surgido por una decisión similar, proveyó de la siguiente manera: “ En este difícil equilibrio de intereses no queda duda a la Corte de que una medida como la del Alcalde Municipal de Ibagué cumple los objetivos propuestos, pues regula adecuadamente el uso del espacio público, que debe ser común y libre y en el que debe privar el interés general y deja a salvo el ejercicio reglamentado del trabajo mediante la economía informal en aquellos sitios que lo permitan, de donde se sigue con igual lógica que puede someterla a las normas sobre ordenamiento urbano que aseguren el desarrollo comunitario y el progreso de sus ciudades”.

Más adelante, en la misma providencia que se rememora, dijo así la Sala revisora: “Del libre ejercicio del derecho fundamental al trabajo depende la subsistencia de las familias de los vendedores ambulantes. Sin embargo, su ocupación del espacio público no está legitimada por la Constitución. Se impone por lo tanto establecer una pauta de coexistencia entre los derechos e intereses en conflicto, que resulte proporcional y armoniosa en relación con los valores y principios consagrados en la Constitución y que permita al Estado dar cumplimiento a la obligación a su cargo de ‘velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común’ (C.P. art. 82) así como de ‘propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar’ (C.P. art. 54).

“Lo anterior supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de ubicación de dichos vendedores ambulantes de manera que se concilien los intereses en pugna’ (resalta la Sala).

Como se ve, la antedicha doctrina pareciera pensada para el caso que aquí se examina y, por ello, bastaría con destacar como para la propia Corte Constitucional la “ocupación del espacio público no está legitimada por la Constitución”, para concluir reconociendo el acierto del fallo impugnado y los poderosos motivos que existen para confirmarlo.

Al menos por el aspecto relativo, a la supuesta violación del derecho fundamental al trabajo cuando dicha actividad se ejercita mediante la ocupación del espacio público. En cuanto a que la actuación del Municipio de Manizales, plasmada ella en el Acuerdo 28 del 24 de julio de este año y la Resolución 836 del 30 del mismo mes, vulnere o siquiera ponga en peligro los derechos constitucionales fundamentales a la seguridad social y la salud y el saneamiento ambiental, debe decirse que no se ve en que modo puede rozar una medida como la adoptada por dicha entidad territorial buscando conciliar de manera razonable la pugna de intereses particulares de los vendedores callejeros y el interés general a que se conserve el espacio público, con un tema tan ajeno como lo es el del servicio público de carácter obligatorio a la seguridad social, que de acuerdo con el artículo 48 de la Carta debe prestarse “bajo la dirección y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley” y el también servicio público, a cargo del Estado, de la atención de la salud y el saneamiento ambiental, el cual también debe ser organizado, dirigido y reglamentado por éste con sujeción a los mismos tres principios antes mencionados.

Menos aún parece relacionarse con el tema propio de la acción de tutela lo relativo al derecho colectivo a que la ley regule el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, del que se ocupa el artículo 78 de la Constitución Política; pero si acaso en verdad el asunto se relacionara con los derechos constitucionales fundamentales que pueden ser amparados mediante la acción de tutela, habría que destacar aquí que la medida administrativa también se muestra conforme con la preceptiva del mencionado artículo 78, puesto que la administración municipal de la ciudad de Manizales antes de proceder a reubicar a los vendedores callejeros, permitió “la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen” y fue por ello que constituyó un comité del cual, según lo acreditan los documentos aportados al expediente y lo asienta el fallo impugnado, hicieron parte “el Alcalde, la Secretaría de Gobierno, dos Representantes del Concejo, un delegado de la Personería Municipal, la Procuraduría Provincial, Fenalco, la Universidad Nacional, el Inspector Delegado del Control Urbano, los diferentes Sindicatos que agrupan vendedores ambulantes: ASVAEMA, SIMPECOMEC, SINDIVECA, así mismo un representante de UTRACAL y un periodista” (folio 247), tal cual se lee en la sentencia del Tribunal.

Claro aparece entonces que en el supuesto de que de alguna manera la reglamentación del derecho colectivo a que se refiere el artículo 78 pudiera afectar el interés particular del accionante, y por esta vía resultar procedente el ejercicio de la acción de tutela en procura del amparo del mismo, la conclusión a la que ineludiblemente se llegaría es la ya expresada: no se vulneró ningún derecho de Misael Antonio Galvis al adjudicársele un local en el “Centro de Comercio Informal” que se construyó por las autoridades municipales de Manizales, para allí reubicar a los vendedores callejeros que al igual que el accionante en tutela, venían realizando su actividad mercantil en “la calle 19, entre carreras 21 y 22, al frente del Banco Cafetero de Manizales”.

A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Resuelve 1. Confirmar el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales el 12 de agosto de 1992, dentro de la acción de tutela ejercitada por Misael Antonio Galvis mediante apoderado. 2.

Comuníquese a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Notifíquese, y cúmplase. Rafael Baquero Herrera, Manuel Enrique Daza Alvarez, Ernesto Jiménez Díaz, Hugo Suescún Pujols, Jorge Iván Palacio Palacio, Ramón Zúñiga Valverde. Javier Antonio Fernández Sierra, secretario Convenio Consejo Superior de la Judicatura y Corte Suprema de Justicia