CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Corte Suprema de Justicia.- Sala de Casación Laboral.- Santafé de Bogotá, D. C., diez de marzo de mil novecientos noventa y dos. Magistrado ponente: Doctor Hugo Suescún Pujols. Radicación número 203. Acta número 7. La Corte resuelve la impugnación interpuesta por Calixto Montenegro Beltrán contra el fallo del 7 de febrero de 1992, por el cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá le negó la tutela que solicitó contra un acto de la Caja Nacional de Previsión Social.

Antecedentes Mediante el fallo impugnado, el Tribunal negó la acción de tutela que el doctor Montenegro Beltrán ejercitó para que se ordenara a la Caja Nacional de Previsión Social “en el plazo perentorio de 48 horas” pagarle el reajuste ya causado de su pensión “a razón de más de $300.000.00 mensuales, o la cantidad que resulte desde el primero de,agosto de 1990 y hasta el mes de enero de 1992” y, así mismo, se le ordenara aumentar las cantidades mensuales que por dicho concepto debe pagarle a partir del mes de febrero de 1992 “incluyendo el aumento decretado para los salarios, por el gobierno” (fl. l), conforme se lee en el escrito en que presentó su solicitud.

El fallo objeto de impugnación negó la tutela pedida, fundado en que no podía ser entendida la acción de que trata el artículo 86 de la Constitución Nacional y reglamenta el Decreto 2591 de 1991, como un medio para quitar a la Caja Nacional de Previsión Social la función que le dio la ley para que, previos los trámites que ella señala, reconociera y pagara a los funcionarios de la Rama Judicial y el Ministerio Público sus pensiones y los correspondientes reajustes.

Dijo por esto el Tribunal que “' es la Caja quien debe una vez estudie la documentación que afirma el demandante que radicó, concluir mediante la resolución pertinente si reconoce o no, los reajustes que se reclaman, y en caso negativo queda en voluntad del actor el decidir si interpone o no los recursos de ley para agotar la vía gubernativa, y en caso de decisión en su contra acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa” (fl. 18).

El impugnante considera inapropiados tanto los razonamientos expuestos en el fallo como los expresados en la aclaración de voto que hizo uno de los integrantes de la Sala de Decisión del Tribunal Superior, en cuanto al verdadero motivo para negar la tutela solicitada. Argumenta al respecto que por ser la entidad de previsión una autoridad pública procede la ejercida en la medida en que la Caja Nacional violó su derecho pensional por cuanto le reconoció su pensión de jubilación pero no su reajuste, puesto que habiéndole solicitado tal cosa por medio de apoderado “se ha negado a hacerlo, habiendo transcurrido un tiempo superior a 18 meses” (fl. 23); y por no haberlo hecho, le ha causado perjuicios directos y agravios a su dignidad y a la de su familia.

Señala igualmente que se equivocó la Sala de Decisión del Tribunal cuando para fundamentar su fallo arguyó que debía el actor “esperar el pronunciamiento de la Caja Nacional y en caso de ser negativo, interponer o no los recursos de ley para agotar la vía gubernativa y en caso de decisión en su contra acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa”' (fl. 24), porque otra cosa dispone el artículo 9º del Decreto 2591 al establecer que no es necesario hacer uso de los recursos administrativos previamente al ejercicio de la acción de tutela; y además anota que no pretende que la justicia laboral desplace a la Caja en cuanto al reconocimiento del derecho, puesto que el mismo ya fue reconocido y que, precisamente por ello, su acción se endereza sólo a que la pensión le sea reconocida en forma completa y con los reajustes debidos, lo que dice únicamente requiere de “las operaciones matemáticas fáciles y adecuadas”, a pesar de lo cual la entidad de previsión social “viene absteniéndose de hacerlo, e incurriendo culposamente en la omisión de su deber” (fl. 24).

Respecto de los argumentos de la aclaración de voto, afirma que también resultan ellos equivocados por parecerle indudable que su derecho a la pensión es sin discusión posible un derecho fundamental, ya que tiene origen en una relación laboral que mantuvo con el Estado por más de 34 años y por cuanto el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 no sirve para negar la acción de tutela porque no se haya intentado aún la acción judicial que resulte indicada.

Concluye por ello aseverando textualmente que: “Desde el punto de vista del derecho laboral, no se trata de situaciones distintas, en cuanto que el Código que se sigue aplicando por los jueces laborales, el Tribunal Superior de Bogotá y la honorable Corte Suprema de Justicia, contempla el contrato de trabajo e igualmente la pensión” (fls. 25 y 26).

Consideraciones de la Corte 1. En relación con la improcedencia de la acción de tutela cuando quien la ejercita persigue la pretermisión de trámites legales o administrativos necesarios para que por la autoridad correspondiente se produzca una determinada decisión a ella reservada, ya la Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el tema y al efecto cabe recordar la sentencia del 11 de febrero pasado (Expediente núm. 14), en la que por esta misma Sala especializada se negó la solicitud de Germán Montaño para que se ordenara al Banco Cafetero reconocer y pagarle la pensión de jubilación convencionalmente establecida.

Para los efectos de la acción de tutela considera la Sala que no puede hacerse diferencia entre una pensión de origen legal y una extralegal, o que se solicite el reconocimiento de la pensión o del derecho a su reajuste, así que la doctrina anterior es aplicable al caso. Suficiente seria lo anteriormente expuesto para negar la procedencia de la acción incoada y, en consecuencia, para confirmar la sentencia impugnada. 2.

Sin embargo, estima la Corte conveniente en este caso añadir las razones que siguen: A primera vista el artículo 86 de la Constitución pareciera referirse indiscriminadamente a todos los jueces como competentes para conocer de la novedosa acción que allí se consagra en defensa de los derechos fundamentales sin diferenciar entre las distintas jurisdicciones - ordinaria, contencioso administrativa, constitucional y especiales (arts. 228 y ss.)-, que el ordenamiento superior establece.

Sin embargo, existen en el mismo Código constitucional otras normas, de igual rango al artículo 86 como es apenas obvio, según las cuales se distribuye la competencia orgánica y funcional de los jueces. Uno de dichos preceptos constitucionales en el articulo 238 que atribuye a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la facultad de suspender provisionalmente los efectos de los actos propios de la administración pública.

Esta competencia excluyente de origen constitucional que tienen los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, determina que esta Sala de la Corte entienda que el “juez” al cual se refiere el último inciso del artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 es necesariamente el juez contencioso administrativo. La acción de tutela que la Constitución prevé de manera excepcional cuando el afectado dispone de otros medios de defensa judicial, sólo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, puede ejercerse, de acuerdo con lo dispuesto por el articulo 8º del Decreto 2591 “conjuntamente con la acción de nulidad y demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

En estas condiciones no aparece lógico que un juez diferente al de lo contencioso administrativo conozca de la acción de tutela ejercida contra un acto administrativo, al tiempo que éste necesariamente sea el que deba conocer de la acción de nulidad o de las “demás procedentes” contra ese acto de la autoridad pública. Y cuando se trata de ejercitar autónomamente la tutela frente a un acto administrativo contra el cual procedan las acciones contenciosas pertinentes, es decir sin que el actor promueva “conjuntamente” la acción de tutela con las otras acciones a que se refiere la norma, también debe aquella instaurarse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Otro entendimiento de la norma y por el cual se interpretara que el reglamento legal de la acción de tutela autoriza a un juez de la jurisdicción ordinaria para que suspenda un acto administrativo de carácter particular mientras se adelante el proceso contencioso administrativo correspondiente, chocaría frontalmente con lo estatuido por la misma Constitución Política, en cuanto la promiscuidad en el conocimiento por parte de los jueces ordinarios y de los jueces de la jurisdicción contenciosa administrativa de la acción de tutela cuando ella se dirige contra actos administrativos, o la posibilidad de un juzgamiento simultáneo por dos diferentes jueces de un mismo acto, repugna con la distribución de competencias y el principio de especialización que supone el establecimiento de diferentes jurisdicciones.

La posibilidad de juzgamiento simultáneo y paralelo por el juez competente de lo contencioso administrativo y por otro juez cualquiera podría significar que mientras el uno dispusiera la suspensión de sus efectos el otro la negara, o viceversa, con la consiguiente grave zozobra que conllevaría semejante inseguridad respecto del control de constitucionalidad y legalidad de los actos de la administración. Resultaría evidentemente ilógico que un juez diferente al de lo contencioso administrativo, ordenara la suspensión de los efectos del acto de una autoridad pública hasta cuando el juez competente (necesariamente el de lo contencioso administrativo) decidiera de fondo, no obstante que este último haya observado ab initio que el acto que juzga no amerita la suspensión provisional por la vía contencioso administrativa.

No escapa a la Sala la irregular y grave situación que se presentaría en la hipótesis de que alguien obtuviera en su favor una decisión de tutela por cualquier juez, y por ello, no obstante haber instaurado la acción de nulidad dentro de los cuatro meses que señala el artículo 8º del Decreto 2591 - aunque naturalmente sin solicitar al juez de lo contencioso administrativo la suspensión provisional del acto, que ya no necesitaría -, ante la posibilidad de un fallo final adverso tuviera interés en demorar, como sería de esperarse, el mayor tiempo posible la decisión “de fondo” en el proceso que promueva.

Por otra parte no debe olvidarse que, en principio, los actos de la administración deben ser expedidos dentro de los precisos marcos fijados por la Constitución y la ley. Sobre este punto la Sala de Casación Civil, en reciente providencia del 17 de febrero del año en curso, se pronunció en los siguientes términos: “ Como quiera que en Colombia la actividad de la administración pública es reglada y no discrecional, como norma general, los actos administrativos como manifestaciones de la voluntad del Estado han de expedirse conforme a la regulación legal y, en virtud de ello, se encuentran sujetos a control interno por parte de la propia administración por la vía gubernativa, dentro de la cual pueden ser objeto de impugnación mediante los recursos de reposición y de apelación cuando a ello hubiere lugar, de un lado; y, de otra parte, también se encuentran sujetos tales actos administrativos a control por la jurisdicción contencioso administrativa ante la cual, si así se estima pertinente por el interesado, puede controvertirse su legalidad y obtenerse, en caso de ser demostrados los perjuicios ocasionados por una decisión afectada de ilegalidad, la indemnización que fuere del caso.

“ Agrégase a lo anterior que además de los mecanismos de control ya aludidos, el Código Contencioso Administrativo establece también la posibilidad de acudir a la revocatoria directa del acto en cuestión por la propia administración, así como la de solicitar y obtener, cuando a ello hubiere lugar la suspensión provisional en el proceso administrativo”.

Dentro de esta misma línea de argumentación, cabe anotar que en los propios términos del ordinal 1º del artículo 6º del Decreto 2591, la conclusión que de allí resulta es la de que sólo es correcta la interpretación de las normas que vienen examinándose si se entiende que únicamente los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo tienen competencia para conocer de la acción de tutela que verse sobre actos administrativos, pues para poder apreciar en concreto si existen o no otros recursos o medios de defensa judicial “en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”, es necesario que quien haga tal valoración sea el mismo juez competente para conocer de dichos medios de defensa judicial.

En este caso, por aplicación del principio de la especialidad ínsito en el establecimiento de las diferentes jurisdicciones y en la expresa consagración de una Jurisdicción Contencioso Administrativa - y además porque así lo prevé el artículo 238 de la Constitución Nacional -, la orden judicial de no aplicar “el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso” (art. 8º del Decreto 2591 de 1991) solamente puede ser dispuesta por los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Que es mayor garantía para quien solicita la tutela que de la acción conozcan los jueces competentes por su especialidad, es algo que no remite a duda alguna. Además, no existe ningún motivo para suponer que los jueces de la jurisdicción contencioso administrativa, que dentro de sus atribuciones ordinarias tienen la de suspender los efectos de un acto administrativo cuando se cumplen los requisitos exigidos por la ley para que ello proceda, vayan a abstenerse de ordenar la inaplicación del acto particular violatorio de un derecho fundamental en la situación jurídica concreta cuya protección se solicite en ejercicio de la acción de tutela.

No sobra anotar que frente al eventual argumento de que la lejanía geográfica entre quien ejerce la acción de tutela y el juez de la jurisdicción contencioso administrativa ante quien deberá elevarse la solicitud, dificultaría en algunas regiones del país la eficaz y expedita protección del derecho fundamental constitucional amenazado o vulnerado por el acto o la omisión de la autoridad pública, el propio Decreto 2591 autoriza que el ejercicio de la acción de tutela pueda adelantarse por la misma persona o por quien actúe a su nombre, por el Defensor del Pueblo y los personemos municipales “por memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito, para lo cual se gozará de franquicia” (arts. 10 y 14); facilidades todas estas para el ejercicio de la novedosa acción que compensan ampliamente el inconveniente de la eventual lejanía física entre la persona que solicita la tutela y el juez competente para concederla.

Entiende, en consecuencia, esta Sala de la Corte que no sólo por razón de la especialidad que disciplina el control jurisdiccional de los actos administrativos sino por disponerlo así expresamente el artículo 238 de la Constitución Nacional, no puede ser otro juez distinto a su propio juzgador natural quien disponga la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos. 3.

Aplicando las anteriores reflexiones al caso sub examine, hay que concluir que la decisión que se pide adoptar en el fallo de tutela supondría al menos la suspensión provisional del acto administrativo expreso o presunto, por medio del cual se negó por la Caja Nacional de Previsión la solicitud que dice el accionante le hizo hace más de 18 meses a la entidad; ya que en los términos del artículo 40 del C. C. A., por regla general y salvo los casos de silencio administrativo positivo, se entiende negada toda petición sobre la que desde el momento de su presentación han transcurrido más de tres meses sin que recaiga sobre ella pronunciamiento expreso.

Esto, desde luego, siempre que se trate de actos administrativos cuyo juzgamiento compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Resuelve Primero. Confirmar la sentencia proferida el 7 de febrero de 1992 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Segundo. Enviar el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. Notifíquese a los interesados conforme la ley lo ordena y cúmplase.

Rafael Baquero Herrera, Manuel Enrique Daza Alvarez, con aclaración de voto; Ernesto Jiménez Díaz, Jorge Iván Palacio Palacio, con aclaración del voto; Hugo Suescún Pujols, Ramón Zúñiga Valverde, con aclaración de voto. Javier Antonio Fernández Sierra, Secretario. � ACLARACION