CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Civil - Santafé de Bogotá, D. C., dos (2) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993). Magistrado Ponente: Doctor Eduardo García Sarmiento Radicación No. 969. Decídese por la Corte la impugnación formulada por el doctor Pedro Avellaneda Arismendi en su calidad de Secretario de Gobierno del Municipio de Cúcuta, contra el fallo del 19 de octubre de 1993, pronunciado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta -Sala de Familia- que tuteló los derechos al Debido Proceso y de Defensa del señor Pedro Julio Rodríguez Mora dentro de la acción de tutela que éste interpuso frente a la autoridad pública recurrente.

Antecedentes 1. El señor Pedro Julio Rodríguez Mora a través de este mecanismo constitucional de salvaguarda a los derechos fundamentales, propuso acción de tutela “de carácter transitorio para evitar el perjuicio irremediable”, en orden a la “protección por la violación al derecho al debido proceso, derecho de defensa y presunción de inocencia que son causados por las actuaciones arbitrarias del señor Secretario de Gobierno Municipal, Pedro Avellaneda Arismendi, con la aplicación de los decretos 0009 del 6 de enero de 1993 y 242 del 30 de septiembre de 1985, de la Alcaldía de Cuenta (fi 16, c. 1) (lo resaltado es de esta Sala), persiguiendo de consiguiente “que las cosas vuelvan a su estado inicial, hasta que se cumpla lo pactado con la Administración Municipal y con el procedimiento establecido con la Constitución y la Ley” (fl. 17, c. 2). 2.

El amparo deprecado lo apoya en los siguientes hechos: 2.1 El doctor Pedro Avellaneda Arismendi en su condición de secretario de Gobierno del Municipio de Cúcuta ordenó a las autoridades de policía y agentes del control comercial “el desalojo” de varios comerciantes informales de la zona céntrica de la ciudad, entre otros del señor Pedro Julio Rodríguez Mora quien venía ejerciendo dicha actividad en un puesto ubicado en la avenida 5 entre calles 9 y 10 frente al almacén Bellas Formas con nomenclatura urbana 9-83, previo el permiso municipal que le autorizaba tal labor, el cual renovaba cada seis meses, el pago de los impuestos correspondientes y pese a estar censado como comerciantes informal. 2.2 La actuación del Secretario de Gobierno Municipal llevada a efecto el 18 de marzo de 1993 por las autoridades del orden público, desconoce los pactos celebrados en la Administración del Alcalde Jairo Slebi Medina con todos los Sindicatos del Comercio Informal, que dió como “fruto” la Resolución No. 003 del 12 de abril de 1991 por la cual se ordenaba el pago de un “impuesto de $8.500.oo” con el fin de conseguir recursos económicos con destino a la construcción del centro comercial “Plaza de Aduana”, lugar donde se “reubicarán los comerciantes que hoy son informales” (fl. 16, c.1).

Dicho pacto, que hasta la fecha de la presentación de la solicitud de tutela, no se ha cumplido por la Administración Municipal, invocando la falta de recursos, pese al pago que del “impuesto” referido han hecho más de 10.000 vendedores informales. 2.3 En la diligencia de “desalojo” los agentes de Policía Nacional golpearon” al señor Rodríguez Mora, retuvieron la mercancía que expendía y pese a los ruegos para que se la devolvieran y lo exoneraran de la multa por cuanto “tenía una esposa a punto de dar a luz”, y carecía de dinero para cancelarla en razón a que no pudo trabajar desde la fecha en que ocurrieron los hechos, no fue oído por el Secretario de Gobierno y la mercancía sólo le fue entregada “incompleta” por la Inspección Cuarta de Policía Especial después de más de un mes de decomisada. 2.4 Con el proceder el señor Secretario de Gobierno del Municipio de Cúcuta, calificado de “arbitrario” por el accionante, se violaron los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa sin haber proferido previamente acto administrativo Y sin que se le hubiera notificado dicha decisión. 2.5 Reconoce el accionante el estar “ocupado el espacio público”, acto que justifica “porque el Estado no ha hecho realidad en nosotros el derecho a la ubicación laboral”. 3.

Para demostrar su condición de comerciante informal, el cumplimiento de los requisitos para su ejercicio y de sus demás afirmaciones, allegó con el escrito de tutela sendos documentos (fl. 1 al 15 y 18, c. 1). El Fallo del Tribunal 4. Conforme con las disposiciones rnunicipales que reglamentan el comercio informal en la ciudad de cúcuta, a que hace alusión el a quo, reconoce al accionante la condición de “comerciante informar”, actividad que viene ejerciendo años atrás como -dice- lo acredita el carnet 0801 concedido por la Secretaría de Gobierno en mayo de 1992, contrariamente a los decretos que la misma autoridad municipal había emitido y que prohibían “la expedición de permisos y la renovación de los ya concedidos” sin embargo también, que el señor Rodríguez Mora no aparece inscrito como tal en el registro que para tal efecto se lleva en dicho Despacho. 5.

Cita jurisprudencia de esta Corporación según la cual, en ejercicio del poder del imperio del que es titular el Estado, la administración no puede abusar de su Posición, debiendo ajustarse el cumplimiento de su función administrativa a los procedimientos que regulan su obrar, que apareja no sólo el amparo del administrado sino también el cumplimiento de los intereses generales, tarea que a ella corresponde. 6.

Con apoyo en las consideraciones precedentes concluye el a quo, que se vulneraron los derechos fundamentales que el accionante tiene a un debido proceso, como quiera que en su desalojo se omitió el procedimiento para proceder en tal sentido, no encontrando justificación en los decretos que cita el Secretario de Gobierno en oficio que dirigió a dicha Sala, proferidos con el fin de embellecer la ciudad. 7.

Ordenó de consiguiente que la autoridad municipal en el término de 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, permita al accionante el ejercicio del comercio informal en la forma y en el lugar donde lo venía haciendo. La Impugnación 8. Notificada la autoridad municipal (fls- 54 y 55 c. 1), oportunamente el 25 de octubre (fls. 76 a 78 c.1) impugnó el fallo, que sustentó en los siguientes términos: 8.1 En cumplimiento del deber que la Constitución Nacional impone a la Administración Nacional de “procurar la preservación del espacio público”, las medidas adoptadas por el despacho a su cargo no violan el derecho fundamental del debido proceso de que es titular el accionante, por cuanto éste en el momento en que se le retiró del sitio donde venía ejerciendo su actividad de comerciante informal, carecía de permiso para funcionar. 8.2 El acuerdo No. 060 de 1990 por el cual el Consejo Municipal de Cúcuta reglamentó el ejercicio del comercio informal, prevé los mecanismos, de control de dicha actividad, consagra deberes y prohibiciones de los vendedores ambulantes y estacionarios y restringe las áreas de espacio, público, para su ejercicio. 8.3 Todo vendedor informal debe obtener de la Secretaría de Gobierno licencia para ejercer el comercio informal como lo prescribe el artículo 19 In fine, erigiéndose cohetáneamente por el artículo 29 literal a) Ibídem como una prohibición, la de “ejercer su actividad sin la respectiva licencia”.

El incumplimiento de tal obligación permite a las autoridades de policía retirar al vendedor como lo dispone el artículo 34. (fl. 77, c.1). 8.4 Replica el impugnante que si como lo afirma el propio accionante, su carnet No. 0801 le fue expedido el 20 de mayo de 1992, su vencimiento ocurrió entonces en el mismo año de 1992, “lo que deja entrever que en la fecha en que el accionante fue retirado de la Avenida 5 entre calles 9a. y 10a. frente al Nro. 9-83 se encontraba ejerciendo la actividad de comerciante informal sin ningún permiso vigente a esa fecha”.

(fl. 76, c. 1). 8.5 El sitio referido se encuentra ubicado dentro del casco urbano de la ciudad y en su área crítica, por lo que vencido el permiso, estaba obligado a devolverlo a la Nación por ministerio de ley -artículo 682 del Código Civil-. Siendo así y como las áreas de uso público son inalienables, inembargables e imprescriptibles conforme lo enuncia el artículo 63 de la Constitución Nacional; dada la prevalencia del interés general en el espacio público, no violó con su actuación los derechos al debido proceso y al trabajo del accionante (fl. 77, c. 1).

Consideraciones 9. Del examen de la solicitud de tutela se desprende, que el accionante pretendió y alcanzó en primera instancia la orden judicial que le asegurara provisionalmente su permanencia en un lugar de la ciudad de Cúcuta, ubicado en la Avenida 5 entre calles 9 y 10, para ejercer el comercio informal, orden que el impugnante solicita se revoque por cuanto que el señor Pedro Julio Rodríguez Mora, para la fecha en que se retiró su mercancía de dicho sitio, no tenía permiso municipal para trabajar como vendedor estacionario en un área de espacio público calificada por el Acuerdo No. 060 de 1990 del Concejo Municipal de Cúcuta, como “zona restringida”.

Luego a ello contrae la inconformidad y, por ende, el estudio de la Sala. 10. El constituyente del 1991 se preocupó por la defensa de los derechos fundamentales, para lo cual consagró el recurso de tutela como instrumento subsidiario y residual para la defensa de tales derechos. 11. Sin desconocer entonces la importancia de los derechos individuales esenciales, a su vez la propia Constitución, y en su desarrollo la ley que la reglamenta, establece en todo tiempo y lugar la prevalencia de los derechos sociales y colectivos sobre aquéllos. 12.

Es así como a la par que!3e reconocen los derechos fundamentales de las personas, entre otros a tener una vida en condiciones justas y dignas, para lo cual el Estado debe garantizar el derecho al trabajo asegurando igualdad de oportunidades para su acceso, también se consagra derechos que adquieren la connotación de fundamentales para la sociedad, recogidos en el capítulo 3o. del Título 11 de la Carta Política, bajo la denominación de “Los Derechos Colectivos y del ambiente”.

De ahí que el artículo 82 impone como “deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”, ello en razón a que “los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables” como lo predica el artículo 63. Para hacer permisible el respeto a este derecho de la colectividad, el constituyente plasmó en el artículo 83 la compuerta para que la ley regule las acciones populares para la protección de estos derechos. 13.

De consiguiente, la preservación del espacio público como bien afectado al uso común de los habitantes del territorio, dado el fenómeno contemporáneo de la “masificación” como lo expresó la Corte Constitucional en lo que se relaciona con el derecho urbanístico junto con el derecho ambiental, requiere de una planeación local, de la ordenación del espacio urbano y su regulación administrativa (S.T. 610 del 14 de diciembre de 1992, G. C. tomo 7, págs. 699 y 61O). 14.

El Decreto 1355 de 1970 o Código Nacional de Policía en su artículo 132, asigna la competencia a los alcaldes municipales para que, cuando se trate de la restitución de un bien de uso público, como vías públicas urbanas y rurales, “una vez establecidos por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público la zona o vía ocupada proceda a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días.

Contra esta resolución procede recurso de reposición y también de apelación ante el respectivo gobernador”. 15. En uso de tales atribuciones, el Concejo Municipal de Cúcuta aprobó el acuerdo No. 060 del 26 de septiembre de 1990 mediante el cual reglamentó el ejercicio del comercio informal -vendedores ambulantes y estacionarios-, clasifica las áreas del espacio público -en vedadas, restringidas, especiales y móviles (art. 6)-, autoriza la concesión de licencias o permisos para su ejercicio en las áreas restringidas o especiales (artículos 10 y 11), consagra entre otras prohibiciones la de “ejercer su actividad sin la respectiva licencia” (artículo 29), cuyo incumplimiento da lugar a que las “autoridades de policía retiren al vendedor que ejerza su: actividad contraviniendo las normas de la licencia” artículo 34) y a la imposición de multas (artículo 31) “previa Resolución motivada, la cual tendrá los recursos de reposición y apelación, este último en el efecto devolutivo” (art. 32). 16.

El Decreto 1099 del 16 de octubre de 1991 de la Alcaldía Municipal de Cúcuta permite el ejercicio del comercio informal a los vendedores estacionarios “censados”, para lo cual deben demostrar su condición, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos por el artículo 1. 17. Así las cosas, si como se prueba con el propio carnet o permiso de vendedor estacionario del señor Rodríguez Mora aportado a este procedimiento, que su licencia venció el 30 de noviembre de 1992 (fl. 2, c. 1), síguese que las autoridades de policía debían cumplir con lo ordenado por el artículo 34 del acuerdo No. 060 del 26 de septiembre de 1990, procediendo a retirarlo.

Conclusión obligada es que no existe arbitrariedad en las actuaciones del señor Secretario de Gobierno del Municipio de Cúcuta, pues no se advierte violación de los derechos fundamentales, entre ellos el del debido proceso y, por ende, al derecho de defensa y la presunción de inocencia reconocida constitucionalmente a toda persona (artículo 29), como quiera que el señor Rodríguez Mora estaba contraviniendo disposiciones legales.

En efecto, como se dijo, su permiso venció el 30 de noviembre de 1992, de modo que al aplicarse el 18 de marzo de 1993 lo dispuesto por el Decreto 242 del 30 de septiembre de 1985 y 0009 del 6 de enero de 1993, no lo fue desconociendo un derecho legítimamente amparado, ya que para esa fecha el solicitante tenía vencido el permiso y no estaba cansado.

Luego no habiendo arbitrariedad de la autoridad pública, la tutela no procede ni aún como mecanismo transitorio. Esta Corporación, en caso similar tuvo oportunidad de pronunciarse así: “ De allí que puedan las autoridades establecer regulaciones permisivas o prohibitivas de la utilización del espacio y del uso de este por los vendedores, ofreciendo alternativas de ubicación para éstos ya que en caso contrario se afectaría seriamente su derecho.

Luego, en tal virtud pueden adaptarse reglas generales prohibitivas del trabajo de vendedores ambulantes sin permiso o licencia alguna en determinado espacio público, cuando se estima estrictamente necesario para uso de la comunidad; reglamento que, por lo demás, debe ejecutarse debidamente y sin dilación alguna, por las autoridades competentes, que suelen ser las de policía; y estas últimas obran de acuerdo con sus funciones cuando se ajustan debidamente a los reglamentos, es decir, cuando se procede a su desalojo respecto. de quien no acredita en su momento permiso vigente para tal efecto”.

“ Al no tener al día tal permiso no aparece acreditado su derecho a ocupar un sitio en la zona céntrica y al no aparecer censado como comerciante informal, tampoco ha practicado su derecho a obtener el traslado o reubicación y menos puede habérsele vulnerado un derecho fundamental. Sin embargo, dada la situación precedente, él puede solicitar a la autoridad que deberá atender su petición, permiso para trabajar en los lugares donde según los reglamentos, está permitido hacerlo con lo cual protegerá su derecho al trabajo y, si fuere el caso, para ser reubicado en sitio autorizado.

Pero de esta situación futura dependiente del interés efectivo que manifieste el peticionario, no puede la Sala anticipar que habrá amenaza o violación de la administración”. (fallo del 4 de noviembre de 1993. N.P.). Por consiguiente, el fallo impugnado tiene que revocarse, como quiera que el peticionario de la tutela, según las probanzas traídas, no tenía el derecho que afirma se le desconoció por la Secretaría de Gobierno de Cúcuta.

Frente a lo demostrado, la tutela pedida carece de fundamento. Decisión En armonía con lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Revoca el fallo del 19 de octubre de 1993 proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta -Sala de Familia-, que concedió la tutela solicitada por Pedro Julio Rodríguez Mora contra el Secretario de Gobierno del Municipio de Cúcuta y, en su lugar, Dispone: Denegar la tutela solicitada por Pedro Julio Rodríguez Mora.

Oportunamente remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes y al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta -Sala de Familia-. Rafael Romero Sierra, Eduardo García Sarmiento, Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, Alberto Ospina Botero.

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