CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Civil - Santafé de Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993) Magistrado Ponente: Doctor Pedro Lafont Pianetta Radicación No. 712 Decídese la impugnación interpuesta contra la sentencia del 1o. de julio de este año, por virtud de la cual una Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, resolvió “tutelar el derecho de la accionante Ana Tulia Chavarro Vda. de Nieto al debido proceso, amenazado de ser vulnerado por las actuaciones del Inspector 3D de Policía, (E), doctor Carlos Julio Ramírez, y por quien lo reemplazó, doctor Ramiro Clavijo García el primero quien profirió la Resolución No. 18 de 1992, dentro de la querella policiva No. 033, y el segundo, quien se ha negado a reponerla o revocarla”.

Antecedentes Mediante apoderado judicial la señora Ana Tulia Chavarro Vda. de Nieto interpuso Acción de Tutela contra la Inspección Tercera Distrital de Policía y Gabriel Pérez Triviño, para lo que aduce que le fueron violados y amenazados los derechos fundamentales siguientes: 1.- Violación del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. 2.- Amenaza de violación del derecho al trabajo consagrado en el artículo 25 de la misma Constitución. 3.- Violación del derecho fundamental de igualdad de las personas, en el sentido de que hay debilidad tanto económica como física, consagrado en el artículo 13 de la Carta Magna.

Fueron fundamentos de sus pretensiones las que se resumen a continuación: Aproximadamente desde hace 40 años Ana Tullia Chavarro viuda de Nieto tiene posesión de los terrenos demarcados en la nomenclatura urbana de Bogotá como Calle 19 No. 3-42; por el frente Avenida Jiménez No. 19-45/48 y por la calle 20 No. 1-51, en compañía de su esposo (fallecido) hijos y nietos.

Más o menos por el año de 1983, época en la que contaba con más de 20 años de posesión, cuando creía tener el tiempo necesario para legalizar la posesión y adquirir el predio por el modo de la prescripción adquisitiva de dominio extraordinaria, contrató los servicios del profesional del derecho Gabriel Pérez Triviño, quien inició el proceso de pertenencia en el Juzgado 26 Civil del Circuito de esta ciudad.

Como contraprestación para el pago de honorarios pactó con el citado profesional que el producido de un día de por medio se destinaría para dichos honorarios, pacto que se cumplió durante más de nueve años, cuyo promedio era más de $60.000.00 cada tercer día, ya que dichos predios fueron adaptados para parqueaderos, los que son explotados por la accionante y su familia, desde hace más de 20 años, donde además habitan.

Ana Tulia Chavarro Vda. de Nieto es una anciana de 80 años de edad, analfabeta, quien escasamente firma, y aparte de ello tiene vista defectuosa: quien por la confianza que le tenía al profesional anteriormente nombrado, le firmaba papeles en blanco, lo acompañaba a distintas Notarías con el pretexto de conferirle poderes y firmar contratos de honorarios; sin que nunca se le informara de qué se trataba lo que firmaba, reteniéndole la cédula de ciudadanía, y cuando preguntaba al respecto, el consabido profesional se disgustaba, y valiéndose de esta circunstancia le falsificó varias Escrituras entre ellas la No. 2265 del 19 de diciembre de 1985, de la Notaría Décima de Bogotá, en donde se afirma que la señora Chavarro viuda de Nieto le vende el 50% de la posesión por la suma de $500.000.oo, suma irrisoria, y que además la señora nunca recibió; estas anormalidades y otros delitos cometidos por el citado profesional, son objeto de investigación criminal, quien ha sido vinculado y llamado a responder ante la Fiscalía 165 de Santafé de Bogotá (Sumario No. 2400).

Por medio de su hijo Reinaldo Nieto, la accionante se enteró de la existencia y falsedad en la Escritura No. 2265 del 19 de julio de 1985 y de otras mas, por lo que solicitó al mencionado profesional del derecho explicación, a lo que éste le contestó que todo era mentirá, púsose entonces en la tarea de investigar y efectivamente lo comprobó, e inmediatamente le revocó el poder que le había otorgado en el juzgado 26 Civil del Circuito, procediendo a quejarse ante el H. Tribunal de Cundinamarca, Sala Disciplinaria, donde se está llevando a cabo Investigación por faltas a la ética, quejas No. 5780. magistrado doctor Hernán Altuzarra, y No. 4089 Doctor Alberto Vergara.

Una vez revocado el poder otorgado ante el juzgado 26 Civil del Circuito para el trámite de la pertenencia de Ana Tulia Chavarro Vda. de Nieto contra Centro Colombiano de la Construcción, hecho sucedido más o menos en el mes de diciembre de 1991, el abogado amenazó con despojarla y sacarla de cualquier forma de los predios que tiene en posesión, si la señora Chavarro de Nieto no continuaba apartándole el producido del parqueadero cada tercer día; lógicamente se asustó por las amenazas ya que de dicho parqueadero derivan su sustento 20 personas, y además no tienen otro sitio donde vivir; éste para hacer efectivas las sumas de dinero enviaba a su hermana Fanny Pérez, a recoger el producido todas las tardes, cuando se hacía caja: cuando no le daban dinero se presentaban problemas con la señora Pérez, quien se paraba en la puerta del parqueadero y en último caso ponía la queja en la Estación Quinta de Policía, la escritura fundamento de ella y la misma querella.

El funcionario de policía, de acuerdo con las pruebas aportadas ha debido abstenerse de decretar el lanzamiento. Los recursos interpuestos por la querellada no tuvieron pronunciamiento en las diligencias de 9 de noviembre de 1992 y 18 de enero de 1993. No se probaron los actos posesorios del querellante. No se dio respuesta a la solicitud de revocatoria directa realizada.

Se violó el derecho a la equidad con la resolución expedida por la Inspección de Policía, porque por el solo hecho de insistir los abogados de la querellada y de los terceros opositores, en que se diera respuesta a sus recursos, se ordenó compulsar copias para investigación disciplinaria, gestión para la que si contó con los medios económicos la Inspección, pero por el contrario no compulsó las copias solicitadas por la personaría delegada en lo policivo para la Investigación de las falsedades y el fraude procesal del querellante, y se negó a poner en conocimiento los hechos delictivos.

En general todas las peticiones del delegado mencionado no fueron atendidas. Aduce además la recurrente que, debe protegerse el derecho de posesión, el cual considera fundamental, por lo que la tutela debe prosperar. La Sentencia del Tribunal Observa el fallador cómo, de acuerdo con la normatividad que rige la actuación policiva para el caso del lanzamiento por ocupación de hecho, se establece que si las pruebas presentadas por el querellante no demostraran en forma legal los hechos en que se funda tal petición, el funcionario se abstendrá de ordenar el lanzamiento, lo que indica que se debe acompañar prueba sumaria suficiente que acredite tanto la tenencia material anterior, como la privación de ella durante los últimos treinta días, y en este caso, se aportó como prueba un documento escriturario donde se consigna un traspaso realizado por la querellada sobre el 50% de los derechos derivados de su posesión sobre un predio, cesión que lo es en cuota parte sin respecto de determinada ubicación en el inmueble, sin que se haya consignado acuerdo alguno sobre la forma o distribución del porcentaje, “de donde ha de concluirse que si existió, lo fué (sic) en común y proindiviso;

“por lo que los derechos que pudieren reputarse a favor del querellante” son de todas maneras derivados de su causahabiente que es la misma querellada, establecidos “por lo menos para ser en común y proindiviso”. Las declaraciones extrajuicio aportadas, no constituyen la plena prueba no controvertida de los elementos configurantes de la acción policiva, “ante todo porque la carencia de expresión de los fundamentos de su dicho no las hace idóneas para llevar a la convicción del juzgador sobre su certeza”; de otra parte están orientadas a aseverar que el 29 de septiembre de 1992 se impidió la entrada del querellante, pero no establecen que la tenencia material anterior radica en su cabeza.

Los recibos y cotizaciones de supuestos elementos para el parqueadero, fueron librados no a favor del querellante sino de “Aparcadero Infante, siendo indicio entonces precisamente de lo contrario de lo que con ellos se pretendió probar, es decir de la posesión de la querellada”: pero lo que es más importante, donde no se encuentran acreditados los elementos de la acción policiva pretendida, “es precisamente la delimitación del predio sobre el que se pretenden constituir”, pues el plano aportado no constituye prueba alguna sobre la existencia cierta de una delimitación; a lo que se suma que no se pueden tener como válidos contratos que se dicen celebrados en el año de 1985, y en su parte preimpresa se está consignando que los mismos se ajustan a la Ley 50 de 1990, de donde se concluye que no se cumplió con lo establecido en el artículo 1o. del Decreto 992 de 1930, por lo que el funcionario administrativo debió aplicar lo dispuesto en el artículo 5o. de la mencionada normatividad, “como bien y oportunamente se lo solicitaron los Agentes del Ministerio Público”, lo que indica que al decretarse un lanzamiento por ocupación de hecho, sin el lleno de los requisitos establecidos en las normas que rigen la figura, se vulneró el debido proceso, en contra de la solicitante del amparo; vulneración que no tiene control distinto al de la tutela intentada, por no ser dichos actos policivos acusables ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que procede tutelar el derecho quebrantado, para cuyo fin se dejará sin valor ni efecto la Resolución 18 del 29 de octubre de 1992, proferida por el Inspector Tercero D Distrital de Policía (E), Carlos Julio Ramírez Duque.

La Impugnación Ramiro Clavijo, “en mi condición de autoridad pública legitimada en causa”, impugnó el fallo, por considerar que mediante la Resolución No. 18 del 29 de octubre de 1992, expedida por la Inspección 3 D Distrital de Policía, no se violó ninguno de los derechos fundamentales y mucho menos el del debido proceso, para lo que argumenta esencialmente que, la diligencia de lanzamiento aún no ha concluido y no obstante haberse dictado la orden de lanzamiento conforme al artículo 6o del Decreto 992 de 1930 “(Resolución 0 18 de 1992) el despacho no ha resuelto a fin si procede el lanzamiento (Decreto 992 de 1930 arts. 9 y 10) o si se justifica legalmente la ocupación, caso en el cual se suspendería la diligencia de lanzamiento quedando en libertad los interesados para concurrir al poder judicial (Dec. 992 de 1930, art. 13) “Hecha la identificación y alinderación del inmueble se pudo comprobar después de recorrer, medir e identificarlos linderos por cada uno de sus cuatro costados, que no existía duda acerca de que se trata del mismo bien”, y si bien es cierto que en la escritura pública 2265 del 19 de julio de 1985 no se señalan linderos especiales del lote B o del 50% del predio de mayor extensión, enajenado en favor del querellante, deba entenderse la posesión como un hecho o acto material que no requiere para su existencia y validez jurídica “que ni siquiera aparezca plasmado en escritura pública, resultando además equivocado pretender desconocer un derecho ajeno por la carencia de un cerramiento por un costado del inmueble, ya que con esa tesis también (sic) se podría desconocer la existencia del lote A o de la presunta posesión de Ana Tulia Chavarro Vda. de Nieto, sobre dicho lote A por carecer de cerramiento el costado norte del predio de supuesta posesión de la querellada”, y si el querellante hipotéticamente fuera titular de una cuota parte, ello no excluye el derecho a ejercer actos posesorios de uso particular o exclusivo sobre una porción proporcional.

La resolución cuestionada, se expidió dentro de los lineamientos de la Ley 57 de 1905 y su decreto reglamentario 992 de 1930, “habiéndose producido conforme a leyes preexistentes, por autoridad competente y con observancia de la plenitud de las formas propias del proceso policivo de Lanzamiento por ocupación de Hecho”, donde las partes tuvieron oportunidad de presentar pruebas y controvertir las que se allegaban en su contra, negándose el despacho a practicar las obtenidas con violación del debido proceso, sin que tampoco exista perjuicio irremediable por cuanto el interesado en vez de acudir a la vía de la tutela había podido solicitar a la autoridad judicial competente “en el evento en que hipotéticamente la Inspección resolviera finalmente rechazar las oposiciones y verificar el lanzamiento”, que se disponga el restablecimiento del derecho o la orden de entrega del bien.

Si bien es cierto, no son acusables ante la jurisdicción Contencioso Administrativa los actos de policía, es menester entender que al ser actuación policiva de naturaleza civil, por mandato del artículo 127 del Código Nacional de Policía, está sometida a mantenerse hasta cuando el juez no decida otra cosa, lo cual le da el carácter secundario y provisional a este tipo de actuaciones que si son eventualmente, objeto de control o revisión por la jurisdicción Civil Ordinaria” a través de las acciones posesorias especiales entre poseedores.

Consideraciones 1- Primeramente precisa la Corte la exigencia y alcance de la garantía del debido proceso en las acciones de lanzamiento por ocupación de hecho. 1.1 - En Primer término reitera la Sala la procedencia de la acción de tutela cuando quiera que se lesione o amenace en los procesos Policivos la garantía del debido proceso. “que abarca tanto a la observancia de las formas propias de cada juicio (llámese proceso, procedimiento o actuación), como el recto juzgamiento, esto es, que el juzgado ejerza su función sobre el objeto sometido a su consideración conforme a las leyes preexistentes”.

De allí que deba acatarse “el debido proceso del procedimiento policivo tanto en los trámites como en la función de prevención, protección y control previsivo, popularmente llamado de “juzgamiento Policivo”; para lo cual “resulta necesario que las autoridades de policía competente, se sujeten a los procedimientos previamente establecidos en la ley” los cuales, de una parte, conceden “la garantía ciudadana reclamada”, y de otra, también “recogen el derecho de defensa, no simples recomendaciones a las autoridades de policía”.

Todo ello con el propósito de que los particulares se sustraigan a esos procedimientos y, en su lugar acojan las “vías de hecho”, ni tampoco pretenden modificar o sustituir ilegalmente los mencionados procedimientos. Ello garantiza, además, la legitimidad de la actuación de la autoridad de policía (sentencia de tutela del 17 de mayo de 1993). 1.2 Ahora bien, es sabido que las acciones por lanzamiento de ocupación de hecho en predios urbanos, tienen regulación y estructuración especial. 1.2.1.

En efecto, la garantía del debido proceso en los trámites correspondientes se refieren tanto al lanzamiento, como a la ejecución del mismo, en términos de procedimiento por el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y su decreto reglamentario 992 de 1930, y que en sus artículos de mayor relieve dispone: “Artículo 15 de la Ley 57 de 1905. “Cuando alguna finca ha sido ocupada de hecho sin que medie contrato de arrendamiento del arrendador, el jefe de policía ante quien se presente la queja se trasladará al lugar en que esté situada la finca dentro de las cuarenta y ocho horas después de la presentación del escrito de queja; y sí los ocupantes no exhiben el contrato de arrendamiento, o se ocultan, procederá a verificar el lanzamiento sin dar lugar a recurso alguno ni a diligencia que pueda demorar la desocupación de la finca.

“Artículo 3o. del Decreto 992 de 1930.- Al memorial petitorio debe acompañar el querellante el título que acredite su derecho y la prueba sumaria de la fecha en que fue privado de la tenencia o la fecha en que tuvo conocimiento de la ocupación, según el caso, y de los demás hechos en que se basa su actuación”. “Artículo 5o. del Decreto 992 de 1930.- Si las pruebas presentadas por el querellante, no demostraran en forma legal los hechos en que funda su petición, el funcionario se abstendrá de ordenar el lanzamiento”. 1.2.2.

Con fundamento en la preceptiva mencionada, la Sala encuentra, que el procedimiento policivo otorga garantía al debido proceso tanto en la fase de lanzamiento, como en la ejecución del mismo. En cuanto a lo primero, que es lo que interesa para el caso sub-exámine, observa la Corte que la función policiva está sujeta a una regulación específica que permite su intervención legítima y justa, conciliando los supuestos intereses en conflicto, es decir, con el propósito de otorgar una protección policiva más rápida al supuesto detentador anterior (propietario, poseedor o tenedor) de un objeto, que ha sido ocupado indebidamente por otro, se le facilita una protección policiva de manera directa y sin contradicción de los ocupantes.

Sin embargo, para evitar errores graves, maniobras o fraudes que puedan perjudicar a estos ocupantes (que pueden ser o llegar a ser legítimos), que normalmente no intervienen en esta primera fase, la ley sujeta a los funcionarios a unos requerimientos mínimos que garantizan una decisión aproximadamente acertada sobre el lanzamiento. Estas son reglas del debido proceso en esta fase, que, en su mayoría se otorgan también en favor de las personas que ocupan el bien, que se dice lo tienen en forma ilegítima. 1.2.3.

Pues bien, este debido proceso se reduce a la exigencia de una solicitud en debida forma ante autoridad competente, para el lanzamiento de un inmueble urbano por ocupación de hecho ilegítima. Ello comprende, entonces, lo referente a la solicitud y a la decisión correspondiente. Por su parte, sustancialmente debe tratarse de una persona legitimada, por haber sido privado de la detentación material de un inmueble, concreto o individualizado y ubicado en el sector urbano, causado por la ocupación ilegítima (sin consentimiento de aquél mediante contrato o autorización de autoridad competente); a fin de que oportunamente dentro de los 30 días siguientes a partir del hecho se le restablezca la situación anterior.

Pero ello debe hacerse por escrito con presentación simultánea de la prueba de los hechos que funden la mencionada pretensión policiva, teniendo en cuenta los medios legales probatorios (declaraciones de parte, declaraciones de terceros, inspecciones judiciales, documentos e indicios), que sean conducentes demuestren directa o inequívocamente los mencionados hechos.

Ahora bien, dicho acervo probatorio, sólo puede aportarse con la solicitud y no puede ser objeto de complementación antes de la decisión del lanzamiento, ni mucho menos en la etapa posterior, pues se exige es previamente a la decisión del lanzamiento. Pero debe ser de tal carácter que constituya plena prueba del “título que acredite su derecho” en tanto que basta “prueba sumaria de la fecha en que fue privado de la tenencia o de la fecha en que tuvo conocimiento de la ocupación”.

Pero este carácter de prueba sumaria indica que si bien se le exonera de la falta de contradicción, por no haber intervenido en su producción y apreciación las personas contra quienes se aduce no es menos cierto que debe sujetarse en todo lo demás a los requisitos de existencia, conducción, idoneidad, procedencia y exigibilidad- preexistente.

En otros términos, deben ser medios probatorios totalmente idóneos a los cuales simplemente les falta la contradicción pertinente la cual la ley la reserva no antes sino después del lanzamiento en oportunidad de la ejecución de este último esto es, en la diligencia de restitución y aprobación pertinente. Finalmente dicha solicitud en debida forma debe presentarse oportunamente ante el funcionario de policía competente del lugar.

Ante esta situación, dicho funcionario debe sujetarse a lo prescrito en el citado artículo 5o. del Decreto 992 de 1930, es decir, “si las pruebas presentadas por el querellante, no demostraran en forma legal los hechos en que funda su petición, el funcionario se abstendrá de ordenar el lanzamiento”. 2. Ahora bien procede la Corte al estudio del caso sub-exámine respecto al cual encuentra que se ha quebrantado el debido proceso necesario para que se hubiere adoptado la decisión de lanzamiento por ocupación de hecho, lo cual es absolutamente independiente de la actuación subsiguiente de la ejecución de dicho lanzamiento. 2.1.

En efecto, el alcalde Municipal o quien haga sus veces, puede dictar la resolución u orden de lanzamiento contra los ocupantes, debe previamente verificar que se cumpla el procedimiento legalmente establecido para estos efectos, con la minuciosa observancia de los requisitos allí previstos, entre los que cabe destacar el título en que se apoya el querellante para iniciar la acción, título en donde desde luego debe aparecer plenamente identificado e individualizado por su situación, ubicación y linderos el predio o la parte de éste que va a ser objeto de lanzamiento, puesto que si como en este caso ocurre, en dicha escritura pública se habla de un 50% de unos derechos que pueden corresponderle al querellante, sin que se indique en ella clara y expresamente la porción parte del inmueble al que se encuentra vinculado tal porcentaje de derechos, no puede hablarse de que se ha aportado un título idóneo que permita proferir tal orden, la que necesariamente debe fundarse en lo alegado y probado.

Luego, la prueba debe desde luego sujetarse a los requisitos de idoneidad, procedencia, conducencia y exigibilidad, entre ellos el que en tratándose de testimonios, éstos expresen en forma libre y espontánea, sin que se les insinúe, como acá ha ocurrido, la respuesta, debiendo indicar también la razón de la ciencia de su dicho; por otra parte, se deben haber recepcionado con el lleno de los requisitos exigidos para tales eventos. 2.2.

Ahora, como la base probatoria en que el querellante pretende hacer descansar los presupuestos de su querella, no es idónea, puesto que la mera escritura no prueba posesión y los testigos extraproceso recepcionados con tal fin, no son espontáneos, no indican la razón de su dicho, dan respuestas incluidas en la pregunta, además de constituir indicio grave en contra del querellante la circunstancia de ser apoderado de la querellada a cuyo nombre alegaba posesión en el proceso de pertenencia que en representación de ella promovió ante el juzgado 24 Civil del Circuito de esta ciudad, ello fuerza concluir que no se reunieron a cabalidad los requisitos que las normas exigen para que pueda expedirse la resolución y orden de lanzamiento, y como las cosas se sucedieron de modo distinto, contra la autoridad de policía que dispuso un desalojo o desposeimiento, sin atenerse a esas que son las formas esenciales del procedimiento policivo administrativo correspondientes, procede conceder como lo hizo el Tribunal, amparo por vía de la acción de tutela, por haberse quebrantado la garantía constitucional del debido proceso, lo que conduce a que dicho fallo deba confirmarse.

Decisión En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Confirma la providencia de procedencia y fecha preanotas en la referencia. Remítase oportunamente el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a los interesados.

Rafael Romero Sierra, Nicolás Bechara Simancas, Eduardo García Sarmiento, Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo PAGE 10 Convenio Consejo Superior de la Judicatura y Corte Suprema de Justicia