CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Civil - Santafé de Bogotá, D. C., veintidós (22) de julio de mil novecientos noventa y tres (1993).- Magistrado Ponente: Doctor Carlos Esteban Jaramillo Schloss. Radicación No. 661 Decide la Corte la impugnación formulada por la accionante contra la sentencia de fecha siete (7) de junio de este año, proferida por la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, providencia que decidió “Tutelar el derecho Constitucional Fundamental de petición de la señora Beatriz Consuelo Vélez Cortés ” y, contra “algunos funcionarios de la Administración Municipal de Ibagué”.

Antecedentes Ejerciendo la acción de tutela por considerar violados o amenazados tanto sus derechos fundamentales, como los de sus dos menores hijas, y contemplados en los artículos 44 (derechos fundamentales de los niños), 23 (derecho de petición), 16 (derecho al libre desarrollo de la personalidad), 22 (derecho a la paz), 29 (derecho al proceso) y 79 (derecho a gozar de un ambiente sano), a causa del proceder del alcalde y los demás funcionarios de la administración a su cargo, quienes han violado tanto por acción como por omisión tales derechos, expresa en síntesis la accionante que: Vive con dos de sus menores hijas en un sector residencial de Ibagué, catalogado como tal por el Acuerdo 035 de 1990 que es el estatuto urbano de dicha ciudad.

No obstante, desde hace aproximadamente quince (15) años se han venido ubicando en el sector diferentes establecimientos comerciales nocturnos, “de alto impacto sobre el espacio público, el ambiente y la tranquilidad del sector, incompatibles con el carácter residencial del área”, para lo que las patentes o licencias de funcionamiento han sido expedidas irregularmente, con lo que “el señor Alcalde Municipal de Ibagué y los demás funcionarios competentes de la Administración local han incumplido la Ley por acción y omisión. Por acción, al conceder licencias de construcción y de funcionamiento sin cumplir con los requisitos necesarios exigidos por la ley para ello; además, por haber ignorado sin justificación alguna el acuerdo vigente o estatuto urbano de Ibagué, permitiendo la ubicación en una zona residencial, de establecimientos de comercio totalmente incompatibles con la vivienda.

Y por omisión, al negarse a resolver las peticiones contentivas de aplicación de las normas violadas, cursadas por los habitantes del sector, al amparo del derecho de petición contenido en el artículo 23 de la Constitución Nacional. El Fallo del Tribunal Observa el fallador cómo, en nuestra Carta Fundamental dentro de los fines del Estado Social de derecho se ha consagrado el servicio a la comunidad buscando el bienestar, la prosperidad general, garantizando, de paso, la efectividad de los principios, derechos y obligaciones consagradas en la Constitución. Por ello el Estado deberá pronunciarse a través de la correspondiente actividad administrativa, velando por la plenitud del respeto a los principios rectores allí establecidos, siendo de recibo por lo tanto que los afectados con el funcionamiento irregular de los establecimientos públicos relacionados en el escrito petitorio de la acción de tutela en estudio, se encuentren ciertamente facultados para poner en funcionamiento la función gubernativa, y desde luego, llegar aún a interponer los recursos ante el mismo Estado, exigiéndole pronunciamiento ante los silencios de las autoridades.

Así, la Sala encuentra que la peticionaria el 17 de marzo de 1992, dirigió al Director de la División de Control y Vigilancia Municipal de Ibagué, un escrito a fin de hacer cesar las perturbaciones a la paz pública y la tranquilidad ciudadana, sin que hasta la presente se le resuelva a la petente sus inquietudes y justa solicitud, por lo que encuentra que se le ha conculcado el derecho de petición al haber recibido resolución pronta a su solicitud.

Por no encontrarlas procedentes, deniega las pretensiones restantes, precisando que en manera alguna pueda sugerirle al alcalde o a la autoridad competente, resuelva en determinada forma el derecho amparado. La Impugnación Inconforme la accionante con el fallo proferido, lo impugna, para lo que manifiesta que, el tribunal ante la evidente “violación de los derechos fundamentales constitucionales de que son titulares mis dos menores hijas, al amparo de lo consagrado en el artículo 44 de la Constitución Nacional, “Como son su armónico y libre desarrollo, nada dice, siendo éste el “asunto de fondo que originó mi solicitud de protección”.

Considera que el silencio guardado por las autoridades ante su ruego de dar aplicación a las normas legales es apenas uno de los eslabones del rosario de desafueros que se han cometido en el mencionado sector residencial, por lo que depreca el cierre de los establecimientos de comercio que según ella son perturbadores de la tranquilidad y la paz del sector, al igual que la sanción para los que dentro de la administración municipal desconocieron sus obligaciones constitucionales y legales.

Consideraciones Como ya lo ha dicho esta Corporación y lo corrobora el fallo impugnado en buena parte de las consideraciones que le sirven de apoyo, bien sabido es que uno de los elementos que distingue la llamada “propiedad urbana” de cara al derecho real de dominio a cuyo contenido tradicional alude el artículo 669 del Código Civil, concebida dicha “propiedad” desde luego como un producto propio del urbanismo contemporáneo, radica precisamente en que es ella una propiedad marcada por una finalidad que, en términos urbanísticos, le es consustancial; en efecto, su destino en las grandes concentraciones de población y porque así lo demanda el interés general, no depende como antaño del arbitrio exclusivo de los dueños, libres de suyo para aprovechar sus inmuebles para lo que quieran, sino que se halla sometido a reglamentos de zonificación y planes reguladores destinados unos y otros a imprimirle al suelo posibilidades restringidas de uso hasta tal punto que, a la normatividad de esa estirpe cuyo cometido es el de transformar la naturaleza y la economía del suelo urbano para el bienestar de la comunidad, se ha llegado a atribuirle por autorizados expositores un alto grado de eficacia innovativa, esto por cuanto al llevar a cabo prácticamente la calificación jurídica del suelo, producen dichos planes y reglamentos como resultado la delimitación del contenido del derecho de propiedad, delimitación del contenido del derecho de propiedad, delimitación que es secuela directa de esa calificación e implica deberes sociales y limitaciones de obligatoria observancia para los particulares, no cabe duda, pero en mayor medida para la administración pública sin excepción, habida cuenta que entender lo contrario, además de ignorar el categórico mandato del artículo 82 de la Constitución Nacional en su segundo inciso, equivale a hacer el planteamiento urbano un muestrario de ilusorios propósitos que carecen por completo de vigencia en la realidad.

Dicho en otras palabras, en la clase de propiedad de la cual se viene hablando y por fuerza de la función urbanística que debe cumplir, no es factor predominante el mejor aprovechamiento del predio apreciado con el sentido absolutista que muy a primera vista parece sugerirle a algunos la definición civil rememorada líneas atrás, sino que lo es su adecuada utilización como pieza integrante del espacio público “…en defensa del interés común…”, de donde se desprende que es el Estado, dando por supuesta naturalmente la legitimidad de su obrar concreto en este campo, el que en últimas va a decidir cuál es el uso al que puede destinarse determinado inmueble y, asimismo, los usos que no le son permitidos, todo ello mediante la creación armónica de vinculaciones administrativas del dominio que, en su conjunto, constituyen el régimen del uso de la propiedad inmobiliaria urbana, régimen que aun cuando elástico en su funcionamiento general, pues sus contornos y expresiones posibles pueden cambiar en forma considerable según sean las características sectoriales de cada ciudad, una vez definido y consolidado por ende su vigor normativo, no admite “…discrecionales desvíos” ni tampoco caprichosas abstenciones en su ejecución que, como suele suceder y el presente caso suministra un elocuente ejemplo de las serias consecuencias que trae tan censurables comportamientos, se ponen de manifiesto cuando las autoridades competentes, en los diferentes niveles, optan por eludir o dejar de aplicar con eficiencia los medios coactivos de actuación establecidos de antemano por la ley para asegurar la obligatoriedad que la ordenación urbanística de la propiedad tiene, eso cuando a su gusto no optan por ponerlos en práctica pero de modo distinto al previsto en los respectivos estatutos, reglamentos, ordenanzas, acuerdos y resoluciones.

Puestas en ese punto las cosas, si llega a darse una situación comprobada de abierta abstención o de notoria debilidad de las autoridades locales respecto de la necesidad de hacer observar, en guarda del interés general, se repite, exigencias propias de normas de zonificación que constituyen la base del planteamiento urbano, situación que de suyo es igual a desconocer esa normatividad justamente porque se dejan de llevar a efecto en la forma y tiempo allí previstos los mecanismos de actuación precautelativa, correctiva y sancionatoria destinados a afianzar la plena vigencia de dicho régimen, es claro que, invocando en su favor la garantía consagrada por el artículo 23 de la Constitución Nacional, ciudadanos interesados pueden pedirle a las referidas autoridades que, abandonando actitudes del linaje anotado, hagan uso de los poderes de los que son titulares, no solamente para hacer efectiva contra los infractores la responsabilidad por transgresiones urbanísticas consumadas, sino también para que con celeridad tomen las medidas convenientes en procura de subsanar las injustificadas desviaciones que las infracciones en cuestión llevan consigo, restaurándose así el imperio integral de la ordenación administrativa del uso del suelo urbano, que igual obliga a acatar a los propios gobernantes.

Se trata, pues, del reconocimiento en este campo de la potestad jurídica de petición que le asiste a todos los gobernados y que supone para el Estado la obligación positiva de llevar a cabo una conducta consistente en resolver con prontitud y de manera congruente acerca de la solicitud elevada, lo que desde luego no implica que sea preciso emitir pronunciamiento favorable pues como bien se sabe, la garantía constitucional en mención tiende a asegurar proveídos oportunos y apropiados en relación con aquello que de las autoridades se pide, no a obtener de éstas últimas una resolución que indefectiblemente tenga que ser favorable derecho éste que por lo demás ha sido amparado en favor de quien ahora recurre a través del fallo que impugna, y ha sido igualmente satisfecho por la autoridad administrativa como se observa claramente de la prueba obrante de folios 35 a 38 del cuaderno No. 1.

En cuanto a las demás pretensiones de la accionante, como son las de ordenar el cierre de establecimientos de comercio e imponer sanciones a los funcionarios que en su sentir han incumplido sus obligaciones tanto legales como constitucionales, al conceder y expedir en forma irregular patentes o licencias de funcionamiento para los mismos, ellas no tienen cabida a través del ejercicio de esta acción de tutela, como que en este ámbito no es función del llamado juez de tutela incursionar como administrador en estos eventos, y es por ello que el alcance del fallo no puede llegar en modo alguno hasta ordenarla a la autoridad municipal contra la cual se interpuso esta acción, que respecto de determinadas “patentes o licencias” tome tal o cual medida, para que así se cumplan las normas de zonificación urbana en el sector donde reside la accionante con su familia.

En efecto a pesar de la realidad que puedan reflejar los hechos, en tanto ponen al descubierto la existencia de posibles fallas en el control público sobre el uso del espacio urbano en ese sector de la ciudad de Ibagué, no podía la corporación sentenciadora adoptar resoluciones de otra índole que, cual ocurre con las indicadas en el escrito de impugnación presentado por la recurrente, son del exclusivo resorte de la autoridad administrativa que, de acuerdo con las competencias a ella asignadas por la ley, tiene la responsabilidad de proferirlas y hacerlas cumplir en bien de la causa final del Estado según lo define el artículo 2º de la Carta; la acción administrativa concreta - expuesto de otra manera - es el oficio que por esencia a dichas autoridades les concierne, es a ellas y no a los organismos jurisdiccionales a quienes les compete en primera instancia cerciorarse de la legitimidad jurídica y de la oportunidad política de los actos en que dicha acción haya de manifestarse, luego es preciso concluir que el tribunal, al negar del modo que lo hizo las pretensiones restantes de las que da razón el escrito que a esta actuación dio origen, obró conforme a derecho y en consecuencia la providencia debe confirmarse (artículo 32 del Decreto 2591 de 1991).

Decisión En armonía con lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Confirma la sentencia de procedencia y fecha preanotadas. En su oportunidad remítase el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. Notifíquese telegráficamente esta decisión a la accionante.

Rafael Romero Sierra, Nicolás Bechara Simancas, Eduardo García Sarmiento, Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo. 6 6 Convenio Consejo Superior de la Judicatura y Corte Suprema de Justicia