CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Civil - Santafé de Bogotá, D. C., veintiuno (21) de julio de mil novecientos noventa y tres (1993). Magistrado Ponente: Doctor Carlos Esteban Jaramillo Schloss. Radicación No. 655 Decide la Corte sobre el mérito de la impugnación presentada por la doctora María Isabel Posada Corpas, apoderada judicial de la Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público-, contra el fallo de tutela de fecha primero (1) de junio del año en curso, proferido por una Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá y por medio del cual acogió la acción de tutela entablada por Graciela Saiz Lugo, Florentino Ledesma Saiz y Alexander Ledesma Saíz, y se ordenó al mencionado Ministerio, resolver definitivamente, en el término de dos meses, la petición sobre el pago de la condena decretada a favor de los accionantes por la jurisdicción, en lo contencioso administrativo.

Antecedentes Los accionantes, por conducto de apoderado judicial especialmente constituido para el efecto, solicitaron al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá amparo constitucional directo para los derechos fundamentales consagrados en los artículos 11, 42 inciso 2o., 46 y 90 de la Constitución Nacional, por cuanto consideran que han sido violados por el Ministerio de Hacienda por no haber cumplido la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima del 7 de octubre de 1991, confirmada por el Consejo de Estado el 24 de junio de 1992, por la cual se condenó a la Nación a indemnizar los perjuicios materiales y morales derivados de la muerte de un familiar por parte de un agente de la policía en servicio activo.

En subsidio, formularon “acción de cumplimiento del Acto Administrativo, contenido en la sentencia dictada por el H. Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima”, confirmada posteriormente por el Consejo de Estado, de fecha y contenido indicados líneas atrás. Y en fin, pidieron que sea impartida orden al citado Ministerio en el sentido de pagar las indemnizaciones y los intereses causados, la cual, dicen, “deberá cumplirse dentro de los cinco días siguientes a la ejecutoria del fallo que aquí se dicte”.

La lesión de los derechos constitucionales que invocan, la sustentan en que desde el 10 de septiembre de 1992 presentaron cuenta de cobro con todos los anexos exigidos por el Ministerio y, como respuesta, sólo han obtenido la información de que el asunto está al despacho de la oficina jurídica. Afirman que debido a una investigación de la Procuraduría Delegada para Asuntos Presupuestales realizada a finales de 1992, por pagos irregulares, el Ministerio de Hacienda llegó a suspender los términos, en vez de agilizar las cuentas “honestamente” presentadas y, por todo lo anterior, consideran que la omisión del Ministerio de Hacienda, les desconoce el derecho a la vida, a la asistencia social y el subsidio alimentario, por en auto se trata de personas “de la tercera edad”, inhábiles para trabajar, que se encuentran en la indigencia y abatidas por la pena moral que les ocasionó la muerte de quien era padre e hijo de los reclamantes, y además trabajaba como comerciante para sostener a la familia.

El Fallo de Primera Instancia La Sala Civil del Tribunal concedió a los accionantes la tutela impetrada por encontrar que se vulneraron, por parte del Ministerio acusado, los derechos de petición y del debido proceso y le ordenó a dicha oficina resolver definitivamente, en el término de dos meses, sobre la petición de pago contenida en la solicitud que radicaron bajo el No. 484 - 92.

El fundamento del fallo de primera instancia estriba en lo esencial, en que los accionantes presentaron en debida forma su petición de pago de la condena impuesta a cargo de la Nación y el Ministerio de Hacienda ignoró el derecho que tiene toda persona “a un proceso rápido y sin dilaciones injustificadas, y también, el derecho de petición, pues sin razón alguna demoró la respuesta, toda vez que no adelantó ninguno de los trámites reglamentarios, según lo deduce de las copias enviadas por el Ministerio con ocasión del procedimiento de tutela, las cuales le indican a la Sala sentenciadora que las diligencias se iniciaron a raíz de la formulación de la presente acción. Considera el tribunal que la ineficiencia de los funcionarios del Ministerio de Hacienda que permitieron el pago de condenas sustentadas en documentos falsos, no puede excusar el hecho de no pagar a las demás personas, por cuanto ello no solo ocasiona perjuicio a esta últimas, sino también al Estado que debe asumir el pago de cuantiosas sumas adicionales por concepto de intereses de mora.

Y por último, el tribunal discurre sobre la necesidad de que la administración atienda oportunamente esas obligaciones resarcitorias fundadas en sentencias judiciales, especialmente cuando concurren circunstancia de indefensión y desamparo derivadas de la avanzada edad y de la situación económica y social en los particulares acreedores que las reclaman, y estima por lo demás del caso resaltar el deber de las autoridades en un estado social de derecho de mantener o mejorar el nivel de vida de las personas, apoyado en la sentencia de tutela No. T 426-92 de la Corte Constitucional, y hacer ver que si en ocho meses nada resolvió el Ministerio al respecto, los daños serán mayores e irreparables, pues los interesados deberán dejar pasar dieciocho meses para presentar una acción ejecutiva que no es garantía efectiva del pago, mecanismo que en opinión de los magistrados integrantes de la Sala, “ no es el idóneo ni el eficaz para garantizar el pago, teniendo en cuenta que la Nación no puede ser embargada ”.

La Impugnación La apoderada del Ministerio de Hacienda señala que el pago de las condenas contra la Nación decretadas por sentencia judicial, está sujeto a un procedimiento reglado, señalado por lo tanto en precisas disposiciones legales, conforme a las cuales el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dispone de dieciocho meses para realizar el pago.

Asimismo argumenta que, en desarrollo de la preceptiva legal que regula el pago de las condenas en el Decreto 2100 de 1992, por medio de la cual se liquidó el Presupuesto General de la Nación, se incorporó dentro del presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público un rubro denominado sentencias, definido así: “Corresponden a los fallos ejecutoriados que contra la Nación se hayan proferido por los jueces de la República y los cuales deben reconocerse y pagarse en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley 38 de 1989”, para tal efecto, deben realizarse muchos trámites, y además debe existir soporte presupuestal para atender el gasto.

Señala el escrito de impugnación en estudio, que es función de la Procuraduría General de la Nación, cuando tenga conocimiento de una condena contra la Nación, informar lo pertinente para efectos de hacer las apropiaciones presupuestales o realizar una adición al presupuesto de la Nación, cometido que la Procuraduría hasta el momento no ha cumplido, respecto del caso sub-examine, manifestando que por tal razón debió requerirse a esa entidad, pero advierte que no es tarea a cargo del Ministerio de Hacienda la de “estar recordando o requiriendo a otros organismos para que cumplan con sus obligaciones”.

Pone igualmente de presente qué la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda tuvo conocimiento de la sentencia de condena el 10 de septiembre de 1992, fecha en que se hizo la petición de pago y dado que la Procuraduría no había informado de ella, no pudo ser incluida la partida correspondiente dentro del Presupuesto General de la Nación para 1993, de donde se sigue que, en orden a considerar esa obligación por pagar en la vigencia fiscal en curso, debe solicitarse una adición presupuestal con observancia de todos los requisitos que ello supone.

Así, pues, con fundamento en las reflexiones precedentes estima desacertado por completo el fallo del tribunal, pues conduce a que el funcionario ignore la ley y se vea expuesto asimismo a “sanciones administrativas disciplinarias” por violación de los procedimientos previstos en ella, procedimientos que implican un trámite dispendioso de estudio de documentos, preparación del acto administrativo, verificación de la disponibilidad presupuestal para atender el gasto y, por último, la comunicación al beneficiario, la presentación por éste de la cuenta de cobro y el pago.

Y sentadas estas bases de carácter general, con relación ahora a la solicitud que dió lugar a la conducta oficial materia de tutela, afirma el Ministerio interesado que se han cumplido los trámites de estudio de documentos y se proyectó la resolución correspondiente, pero no podía solicitarse la disponibilidad presupuestal por no haber quedado incluido el gasto en el presupuesto de este año, consideración que hace improcedente la acción de tutela, lo que se hace todavía más evidente si se toma en cuenta que los peticionarios tienen otro medio de defensa judicial representado en el proceso de ejecución de la condena, de conformidad con lo previsto sobre el particular en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

Finalmente, la impugnación pone de presente las dificultades presupuestases que representa atender el pago de condenas contra la Nación, derivadas del hecho de haberse triplicado en los últimos años, de tal suerte que los cálculos que hace el Ministerio resulten insuficientes y las partidas se agoten en los primeros meses de cada ejercicio fiscal, ello a pesar de que la suma apropiada por ese concepto ha venido incrementándose.

Además, explica que a raíz de las investigaciones de la Procuraduría Delegada para Asuntos Presupuestales se cumplió el pago de sentencias falsas que ocasionó un desfalco al Tesoro Nacional de cerca de $1'000.000.000.oo., lo que naturalmente implicó un retraso obligado en la atención de las condenas impuestas en un número considerable de fallos pues debieron tomarse medidas en orden a extremar los cuidados para comprobar la autenticidad de los documentos, racionalizar el trámite de los mismos y hacer un completo inventario de ellos, en procura de una mayor eficiencia en la prestación de los servicios que permitiera realizar tales pagos en un tiempo inferior a los 18 meses, señalados en la ley, lo que implicó suspender un mes los términos correspondientes a fin de reglamentar los procedimientos, precaver la comisión de nuevos ilícitos y prestar toda la colaboración a los organismos de control competentes para adelantar las investigaciones pertinentes.

Consideraciones 1- Bien sabido es que en relación con el obrar de las autoridades administrativas en todos los órdenes, la acción de tutela consagrada por el artículo 86 de la Constitución Nacional no tiene procedencia posible sino en la medida en que, de modo tan claro e inequívoco como para imponerse sin necesidad de mayores debates, queda establecida por principio la existencia al menos de tres condiciones básicas, a saber: a) La restricción ilegítima a los derechos fundamentales que la Constitución reconoce con ese carácter, restricción que no obstante poderse poner de manifiesto en una lesión efectiva o apenas en una amenaza, ha de ser siempre precisa, concreta e inminente; b) La irreparabilidad del daño por no existir otra vía adecuada de protección jurisdiccional que permita contrarrestarlo, restableciendo en su plenitud el derecho afectado; y e) El carácter arbitrario de aquella restricción pues, valga insistir en ello una vez más, la nota que mejor caracteriza la acción de tutela desde el punto de vista institucional, es la indiscutibilidad de la pretensión deducida por quien de ese instrumento se sirve, razón por la que se ha sostenido con acierto que, para los fines propios de dicha acción, no es dable tachar de arbitrariedad determinado comportamiento administrativo, si de la lectura de las normas aplicables al caso y de los antecedentes de hecho que a la cuestión han dado lugar, no puede el juez adherirse sin más a los argumentos planteados por el accionante; dicho en otras palabras que tienen, como adelante se verá, especial relieve frente a este expediente, en sede de tutela no les compete en modo alguno a los jueces ordinarios transformarse a su gusto en críticos volubles de la ley, ni menos atribuirse el extraño papel de supervisores generales del desempeño de los organismos administrativos, ejerciendo a la ligera una especie de control del acierto o de la “razonabilidad” con que la función pública es cumplida por tales organismos.

Así, entonces, si no hay arbitrariedad palmaria que por ser de ese linaje imponga la necesidad de acordar, por la vía sumarísimo, y de trámite preferente prevista en el artículo 86 de la Carta, un remedio destinado exclusivamente a restaurar de inmediato las garantías constitucionales quebrantadas, la acción en referencia no puede abrirse paso y es precisamente en guarda de este postulado que, en la especie en estudio, el fallo impugnado debe revocarse. 2.

En efecto, sea lo primero recordar que el derecho de petición, entendido como una de las garantías constitucionales fundamentales está consagrado con esa entidad sustancial y reconocida desde luego su aplicación inmediata en el artículo 23 de la Carta Política, definiéndosela como la facultad que se confiere a toda persona de presentar peticiones respetuosas a las autoridades por razones de interés general o particular, y desde luego a obtener pronta resolución. Sin duda, la solicitud que se formula ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el pago de uña condena contra la Nación, impuesta en virtud de una sentencia judicial ejecutoriada, es manifestación de ese derecho de petición en interés particular, y de origen a un procedimiento reglamentado de manera especial en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, norma que establece un término máximo de dieciocho meses para que la administración atienda directamente el pago, señalando además que agotado dicho plazo, se abre la posibilidad para el acreedor de perseguir el cobro por la vía ejecutiva.

Es ese término el que en la ley se tuvo por razonable y apropiado a la naturaleza del asunto, por cuanto el satisfacer la deuda que de la condena judicial se desprende, implica la inclusión de las partidas necesarias en el presupuesto conforme a lo normado en la ley orgánica, y por otra parte, se ha encomendado al Ministerio Público velar porque los funcionarios competentes en el momento debido, incorporen los rubros que permiten atender el gasto, ordenándole asimismo a dichos funcionarios abstenerse de impartir las aprobaciones del caso cuando no aparezcan apropiaciones suficientes para atender aquellos pagos, siempre que los haya relacionado el Ministerio Público al cual deberá enviársela copia de las providencias judiciales que imponen la obligación de cuyo cumplimiento se trata.

Todo lo anterior exige, entonces, que la administración disponga de un lapso prudencial que le permita actuar con regularidad en la satisfacción del crédito, teniendo en cuenta que por mandato constitucional, el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva y que en ella no podrá incluirse nada que con rigurosa exactitud no corresponda a las partidas señaladas por los artículos 346 y 347 de la Constitución Nacional.

Y, de otra parte, que el presupuesto general de rentas y la ley apropiaciones deberán expedirse dentro de los tres primeros meses de cada legislatura y sólo podrán modificarse por el Congreso para crear nuevas rentas o variar los gastos previstos inicialmente. Esto no significa, por tanto, que se permita a la administración, sin ningún fundamento, eludir o dilatar indefinidamente el pago de obligaciones de la naturaleza de las que se vienen examinando; lo que acontece es que en un Estado de derecho los servidores públicos deben obrar de acuerdo con las prescripciones normativas en vigor para tramitar los asuntos y llevarlos a término, especialmente cuando este objetivo no puede ser alcanzado sino dentro de ciertas condiciones cuya realización depende no sólo de la existencia de medios económicos, sino de la posibilidad de disponer lícitamente de ellos efectuando los desembolsos correspondientes.

Puestas en este punto las cosas y por cuanto es algo que se deduce de la cuidadosa lectura de las disposiciones aplicables, citadas y comentadas a espacio en el escrito de impugnación, no se puede sostener que en este caso se configure una situación en que el derecho de petición de los accionantes o los principios que informan la garantía del debido proceso, hayan sido allanados por arbitrariedad imputable al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y que, por una presunta ineptitud vengan a resultar ineficaces la soluciones legales y reglamentarias que tuvo por conveniente descalificar la Sala sentenciadora, todavía con mayor razón cuando, como lo hacer ver el recurso interpuesto, no puede el mentado Ministerio establecer a su gusto arbitrios discriminatorios que el artículo 13 de la Constitución Nacional prohibe y que quedarían consumados al insertar prelaciones con menoscabo del turno, perjudicando los legítimos intereses de otras personas asistidas de iguales derechos y probablemente víctimas asimismo de desventuras semejantes a las aquí invocadas.

Decisión En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Revoca la sentencia de fecha primero (1) de junio del año en curso, proferida por una Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, en virtud de la cual concedió la tutela impetrada por Graciela Saiz Lugo y otros, contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En su lugar, se Deniega el amparo solicitado. Dentro del término de ley, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese telegráficamente lo aquí resuelto a los accionantes, a la entidad impugnante, a los apoderados y al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, haciéndole llegar a este último copia de esta providencia. Rafael Romero Sierra, Nicolás Bechara Simancas, Eduardo García Sarmiento, Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo. 5 8 Convenio Consejo Superior de la Judicatura y Corte Suprema de Justicia