CORTE SUPREMA DE JUSTICIA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACION CIVIL Y AGRARIA Magistrado Ponente: JOSÉ FERNANDO RAMÍREZ GÓMEZ Santafé de Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999) Referencia: Expediente No. T- 6206 Decídese la impugnación formulada contra la sentencia de 11 de marzo de 1999, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala Civil-Familia, dentro del proceso de tutela promovido por JOSE OCTALIVAR VALENCIA en su condición de representante legal de la SOCIEDAD INVERSIONES VIVIANA LTDA. contra LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - ADMINISTRACIÓN REGIONAL DE ADUANAS DE CARTAGENA-.

ANTECEDENTES 1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala Civil - Familia, el señor José Octalivar Valencia, actuando en su calidad de representante legal de la Sociedad Inversiones Viviana Ltda., solicitó el amparo del derecho fundamental al debido proceso, con fundamento en los hechos que se compendian a continuación: 1.1.

La sociedad que representa importó, vía marítima, dos vehículos embalados en el contenedor GSTU 731166-9, cobijados con conocimiento de embarque No. 1053-96 y registro aduanero No. 602462, de 2 de agosto de 1996. 1.2. Ante la imposibilidad de culminar el proceso de legalización de dichos vehículos, su representada solicitó se autorizara su reembarque, al tenor de lo dispuesto en el artículo 281 del Decreto 2666 de 1984, ante la Administración de Aduanas Nacionales, petición que fue despachada de manera favorable mediante auto No.191 del 8 de octubre de 1996.

En acatamiento a lo dispuesto en el precepto citado, la sociedad accionante constituyó la póliza de seguro de cumplimiento de disposiciones legales No. 287269 de Latinoamericana de Seguros S.A. 1.3. El 6 de diciembre de 1996, se realizó la operación mencionada, reembarcando los vehículos, inicialmente a Puerto Manzanillo (Panamá), a donde llegaron el 10 de diciembre del mismo año, amparados con el conocimiento de embarque (B/L) No. CTG W6M 000282 de la Compañía Crowley American Transport Inc., en el cual aparece como consignatario Multiservicios de Carga S.A. - International Freight Forwarding. 1.4.

La mercancía fue recibida por dicho consignatario en el puerto de destino el 10 de diciembre de 1996, es decir, luego de transcurridos dos (2) meses desde la autorización de reembarque. No obstante los múltiples requerimientos efectuados por la accionante, éste no expidió oportunamente el documento que acreditaba tal situación, lo que ocasionó que la accionada hiciera efectiva la póliza de cumplimiento, previa declaratoria del incumplimiento de las disposiciones legales que regulan el reembarque de mercancías, mediante Resolución No. 00144 de 5 de mayo de 1997. 1.5.

Ante la conducta omisiva del consignatario, no se impugnó la anterior decisión, cobrando en consecuencia ejecutoria el 21 de mayo de 1997, pues sin el documento en mención era imposible demostrar el cumplimiento de la obligación. Con todo, la accionante insistió ante el consignatario, obteniendo finalmente el documento, cuya expedición se efectuó el 4 de junio de 1997. 1.6.

Con apoyo en dicho documento la Compañía Aseguradora, solicitó la revocatoria directa de la citada resolución, la cual fue resuelta de manera negativa mediante resolución No. 029 de 23 de septiembre de 1998, bajo el argumento de la extemporaneidad de su presentación, desconociendo así “los actuales principios constitucionales e ignorando las pruebas aportadas por Latinoamericana de Seguros S.A.” 1.7.

Como la accionante no tiene la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contencioso administrativo con el fin de controvertir está decisión, la acción de tutela es el único mecanismo a su disposición dispone para defender sus derechos fundamentales. 2. Atendiendo una petición del a quo, el accionado rindió un informe detallado sobre el asunto al cual hace alusión la presente tutela, amén de allegar copia del respectivo expediente administrativo y de las resoluciones Nos. 2747 y 8489 de 1998 (fls. 60 al 107, c.1).

LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL Tras elaborar un marco conceptual sobre el derecho del debido proceso, destacar el carácter de subsidiariedad que le es inherente a la acción de tutela y referirse a las características que deben concurrir para que se configure un perjuicio irremediable, el Tribunal concluyó que el amparo deprecado resultaba improcedente, porque la accionante dispone de otros medios de defensa judiciales, ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como son la acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, consagradas en los artículos 84 y 85 del C. C. A. Así mismo, consideró que tampoco procedía como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pues éste no se evidenciaba en la actuación. A las razones anotadas agregó: “también se llega a la conclusión de la no viabilidad de la presente tutela, atendiendo que la actuación del ente tutelado, se ciñó al ordenamiento legal vigente, sin que el afectado hubiere expuesto en oportunidad la imposibilidad en que se encontraba para aportar la prueba requerida, que en últimas dio lugar a la expedición de la Resolución número 00144 de 5 de mayo de 1997.

Luego, no puede revivir el término que tenía para ello a través de la presente acción. Si la prueba acompañada con posterioridad, con la interposición del recurso de revocatoria directa, debe o no tenerse como tal, es cuestión que ha de ventilarse y decidirse ante la jurisdicción contenciosa administrativa, a través del respectivo proceso que antes se señaló, ya que el juez de tutela no puede inmiscuirse en materia (análisis y valoración probatoria), que por ley corresponde su conocimiento a otra autoridad”.

LA IMPUGNACION A manera de introducción dice el impugnante que la decisión adoptada por el Tribunal se fundamenta principalmente en dos aspectos, uno de carácter procesal y otro de carácter sustancial, a los que se refiere en su orden. En relación con el primero alega que el a quo se equivocó en la apreciación de las circunstancias fácticas del caso concreto.

Precisa que la transgresión de los derechos constitucionales de su poderdante se concretó con la expedición de la Resolución 0029 de 23 de septiembre de 1998, es decir, al momento de resolverse la solicitud de revocatoria directa, pues hasta esa oportunidad se le presentó a la Administración la prueba de arribo de la mercancía al puerto extranjero, pero hizo caso omiso de la misma “aferrándose al tenor literal del artículo 281 del decreto 2666 de 1984”.

Sostiene, además, que de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo, la citada Resolución 0029, por ser un acto administrativo que resuelve una solicitud de revocatoria directa, no es susceptible de ser controvertida ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que debe concluirse que Inversiones Viviana Ltda. no contaba al momento del desconocimiento de sus prerrogativas constitucionales, con otro medio de carácter judicial que le permitiera ejercer la defensa de sus derechos transgredidos.

También dice que no se está ejerciendo la acción de tutela como un mecanismo alternativo o adicional, pues si no se agotó la vía gubernativa, fue porque la citada sociedad no tenía la opción de interponer los recursos alegando el cumplimiento, porque la prueba de este hecho le fue proporcionada con posterioridad a dicha oportunidad. De otra parte, anota, que la acción fue interpuesta invocando la tutela como mecanismo definitivo y no transitorio, por lo que no son pertinentes las consideraciones que efectuó el a-quo sobre el concepto de perjuicio irremediable.

En relación con el segundo aspecto dice que la inconformidad con el fallo impugnado radica esencialmente en que en las consideraciones sustanciales esbozadas por el a quo, se hace referencia exclusivamente a la garantía constitucional del debido proceso, desconociendo que de acuerdo al planteamiento de la acción impetrada, la violación de los derechos fundamentales de Inversiones Viviana Ltda. se extiende a otras garantías constitucionales diferentes a la señalada, especialmente al principio consagrado en el artículo 228 de la C.P., el cual parte de la base, del desconocimiento del principio de Justicia consagrado en el preámbulo y en el artículo 2º esjúdem.

En ese orden de ideas, pasa a puntualizar los aspectos que sirven de fundamento a su posición, así: “- La Justicia y la Equidad se hallan consagrados en el preámbulo y en el artículo 2º de la Constitución como una garantía constitucional imperante en nuestro ordenamiento jurídico, por lo que constituyen derechos sustanciales para todos los que habiten el territorio nacional.

“- La finalidad del artículo 281 del decreto 2666 de 1984 es el mantener indemne el orden aduanero, evitando fraudes o conductas delictuosas por parte del usuario aduanero mediante la recepción de la mercancía en el puerto extranjero. “- En el caso concreto el orden aduanero permaneció indemne lo cual se demuestra con el documento aportado por vía de revocatoria directa, en el que consta la llegada de la mercancía a país extranjero.

“-El artículo 228 de la C.P. consagra una fórmula para dirimir el conflicto en que se halle un derecho sustancial cuando quiera que se vea transgredido en el ejercicio de la función de administrar justicia, ordenando al funcionario correspondiente darle prevalencia a éste en todos los casos. “-En el presente caso la Administración con su actuación desconoce la fórmula consagrada al privilegiar las formalidades en detrimento de los derechos sustanciales de Justicia y Equidad.

“-Imponer una sanción habiéndose demostrado la satisfacción de la finalidad de la norma, quebranta el principio de justicia, toda vez que privilegia las ritualidades consagradas en el tenor literal del artículo 281 del decreto 2666/84. “No sobra destacar que la tendencia de nuestro ordenamiento jurídico es la de obtener la aplicación del principio de Justicia el cual, a más de estar consagrado en el preámbulo y en el artículo 2º de la C.P., se halla contemplado en el artículo 64 del decreto 1909 de 1992 (Estatuto Aduanero) y el artículo 683 del Estatuto Tributario.

“En consecuencia, se impone la revocatoria de la decisión del a-quo como quiera que queda demostrado que la actuación de la Administración vulnera de manera flagrante las garantías constitucionales señaladas. “La violación al debido proceso, insistimos, no es más que reflejo del desconocimiento de la fórmula consagrada en el artículo 228 C.P. En otras palabras, el desconocimiento del debido proceso surge en el momento mismo en que se transgrede el principio consagrado en el señalado artículo 228.

“Sobre este particular es indispensable poner de relieve nuestra discrepancia con las consideraciones del a-quo al sugerir que la garantía constitucional del debido proceso se agota con la observancia de las formalidades consagradas en las normas vigentes de carácter legal. “Consideramos que el debido proceso es un concepto más amplio que la simple observancia del tenor literal de las normas legales: su ámbito de acción cobija con mayor razón a las disposiciones de carácter constitucional por lo que a nuestro juicio no se salvaguarda dicha garantía cuando el funcionario de conocimiento cierra los ojos ante la vulneración de disposiciones procedimentales de carácter constitucional aferrándose al tenor literal de una norma de rango legal.

“Aceptar tal postulado sería desnaturalizar de paso la fórmula consagrada en el artículo 228 de la C.P. por cuanto no se le daría prevalencia al derecho sustancial en los eventos en que el funcionario de conocimiento observara en su actuación la plenitud las formalidades legales, lo cual es contrario a la filosofía del plurimencionado artículo 228 C.P.” CONSIDERACIONES 1.

Para abordar el problema planteado y reiterado a propósito de la sustentación de la impugnación, la Corte previamente hará un compendio de la realidad fáctica que muestra el expediente, con apoyo en la cual efectuará el análisis jurídico que el presente caso demanda. 1.1. Mediante Resolución No. 00144 de 5 de mayo de 1997, la Administración Especial de Impuestos y Aduanas de Cartagena, declaró el incumplimiento por parte de la sociedad accionante, de las disposiciones legales correspondientes al reembarque de mercancías, autorizado de acuerdo al artículo 281 del Decreto 2666 de 1984, mediante auto No. 00191 del 8 de octubre de 1996.

Decisión que obedeció al hecho de no haberse presentado dentro del término que contempla esa disposición, la prueba de la llegada de la mercancía al país extranjero. Consecuentemente se ordenó hacer efectiva la póliza No. 287269, expedida por Latinoamericana de Seguros S.A., por valor de $23.075.654.oo, a favor de la Nación, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (fls.19 al 21, c.1). 1.2.

El 29 de agosto de 1997, la aseguradora mencionada solicitó la revocatoria directa de la anterior decisión, aduciendo la certificación que demostraba que la mercancía objeto del reembarque había llegado al puerto extranjero a los dos meses de haber sido autorizada esa operación. En la misma solicitud explicó que pese a los múltiples requerimientos efectuados por el importador a la sociedad Multiservicios de Carga S.A. - International Freight Forwarding, para que expidiera una certificación al respecto, la misma sólo se había expedido hasta el 4 de junio de 1997 (fls.22 al 29, ib.). 1.3.

Recurso que fue despachado de manera negativa por la accionada mediante la Resolución No. 0029 de 23 de septiembre de 1998, argumentando que la decisión no ameritaba reparo, pues estaba demostrado que Inversiones Viviana Ltda. incumplió con la obligación de acreditar ante esa Entidad, dentro del término señalado en el artículo 281 del Decreto 2666 de 1984, la llegada de la mercancía al país extranjero (fls.30 al 41). 2.

El anterior compendio muestra que la accionante en su condición de importadora actuó de acuerdo a la ley, al reembarcar oportunamente la mercancía, la cual arribó al puerto extranjero el 10 de diciembre de 1996, es decir dos meses después de que se le concediera la autorización de reembarque mediante auto No. 00191 de 8 de octubre de 1996. 3.

Como no fue posible la demostración de tal hecho dentro del término señalado en el citado artículo 281, la accionada declaró incumplida la obligación y como consecuencia ordenó hacer efectiva la caución; decisión que fue mantenida, no obstante la solicitud de revocatoria directa formulada por la aseguradora que había expedido dicha garantía, bajo el argumento de la preclusión para hacer valer la prueba que a propósito de ello se adujo.

Dentro de ese entendimiento, el acto administrativo cuestionado mediante esta acción de tutela aparenta legalidad en cuanto se encuentra en completa consonancia con la declaración literal del precepto en que se fundamentó la decisión. Sin embargo, ese juicio de legalidad pasa a un segundo plano si se analiza el caso concreto a la luz de los principios consagrados en la actual Constitución Política.

Para ello es conveniente recordar que los procedimientos, ya judiciales, ora administrativos, sólo se justifican en la medida en que constituyan un instrumento idóneo para la búsqueda de la verdad, porque ésta corresponde a un principio de justicia que legitima las instituciones y purifica la democracia. La crisis de la justicia, entendida como órgano del Estado, dimana del fracaso en la averiguación de la verdad, al aparejar iniquidades, impunidad, ineficacia y desorden.

Si como lo ha dicho la Corte Constitucional, la Constitución demanda del juez no sólo decisiones en derecho sino justas, impregnadas de los valores y principios esenciales del ordenamiento, forzoso es entonces concluir que los procedimientos formales de validez no siempre serán el camino para el descubrimiento de la solución ideal. Formalmente, como se anotó, la decisión de la administración aparenta legalidad.

Sin embargo, vista ella con criterios de equidad y razonabilidad resulta injusta, por cuanto desconoce la verdad y fortalece el procedimiento formal en detrimento de derechos fundamentales como el debido proceso y el derecho de defensa. Ciertamente en el caso operaba una preclusión, pero ante el descubrimiento de la verdad, la solución no podía ser otra que el reconocimiento de ella, porque la pugna que se sigue presentando entre los principios de legalidad y seguridad jurídicas con los principios de equidad y justicia, muchas veces, y esta es una de ellas, debe dirimirse en favor de los segundos cuando de por medio se halla la verdad; máxime si se está frente a procedimientos donde la administración es juez y parte interesada a la vez, y por ende, orientada por un criterio de parcialidad, cual puede ser la simple defensa de los intereses fiscales del Estado, pero con olvido de la persona que es centro de actuación. El desacuerdo del caso se da en el campo teórico del derecho.

Es un desacuerdo “sobre el fundamento del derecho”, como diría Dworkin, porque el funcionario administrativo dio al art. 281 que esgrimió como base normativa, una interpretación literal, fuera de contexto, incompatible con los postulados constitucionales actuales que requieren de “una labor hermenéutica en la que los elementos configuran un todo dotado de sentido y no simplemente una sumatoria de partes separables”�.

De tal manera que la labor del juez no se agota con la simple aplicación de la regla de la subsunción, como argumento de lógica formal, sino que necesariamente tiene que avanzar y profundizar en la búsqueda del “fundamento del derecho”. Si se aborda esa tarea de hermenéutica con respecto al contenido del art. 281 del Decreto 2666 de 1984, se concluye que el término de preclusión y la garantía de cumplimiento fueron establecidos para evitar fraudes o conductas ficticias de parte del usuario aduanero y hacer coercible el reembarque de la mercancía. Por eso, como la certeza del cumplimiento no la brinda el simple hecho de la remisión de la mercancía, lo que se exige probar no es esto, sino la recepción en el puerto extranjero, porque así es como queda indemne el orden aduanero interno. La demostración de este último hecho trae como implicaciones, la eficacia de la norma, por la no ocurrencia del fraude y la resolución de la caución o póliza de cumplimiento.

Cualquier decisión contraria, como la que es objeto de denuncia mediante esta tutela, desconoce la verdad, privilegia los procedimientos formales, secundariza los derechos fundamentales y excluye criterios de dinámica probatoria que abogan por un delicado equilibrio de la carga habida consideración de la posibilidad y facilidad probatoria.

De otro lado, el problema es de pura razonabilidad, pues no tiene lógica aplicar fríamente un plazo cuando la actividad probatoria que en él debe cumplir el usuario, no depende de su exclusiva voluntad, por cuanto la demostración del hecho objeto de controversia depende de la expedición de un documento (generalmente), por parte de un tercero, cuya voluntad no está a discreción del interesado nacional.

Esto sin tener en cuenta las distancias y circunstancias de fuerza mayor que igualmente se pueden interponer frente al interés del usuario. Para finalizar, volviendo al caso concreto, para verificar la iniquidad en el tratamiento dado por la accionada al usuario, basta verificar que el hecho cuyo cumplimiento se garantizó con el otorgamiento de la póliza, es decir, “la llegada de esa mercancía a país extranjero”, tuvo ocurrencia a los dos meses de la autorización del reembarque, o sea en la mitad del tiempo consagrado por la norma para “acreditarse”, fijado “dentro de los cinco (5) meses siguientes a la autorización del reembarque” (art. 281, Decreto 2666 de 1984).

De modo que desde mucho antes, como se anotó, la norma cobró eficacia y el ordenamiento interno quedó indemne, pues como igualmente se explicó, ella no puede tener fundamento distinto que evitar el fraude. En virtud de lo discurrido, la Corte revocará el fallo impugnado y en su lugar concederá la tutela, en el sentido de ordenar a la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Administración de Aduanas de Cartagena, examinar en un término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas, el documento aportado con el fin de probar la llegada de la mercancía al puerto extranjero, y darle a éste los efectos legales pertinentes, de acuerdo con los razonamientos aquí expuestos.

DECISION En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil y Agraria, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley;

RESUELVE

Primero: Revocar la sentencia de fecha y lugar de procedencia arriba anotada. Segundo: Tutelar a INVERSIONES VIVIANA LTDA., los derechos fundamentales a un debido proceso y de defensa, los cuales fueron vulnerados, mediante la Resolución 0029 de 23 de septiembre de 1998, expedida por la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Administración de Aduanas de Cartagena.

Consecuentemente, se ordena a esa autoridad, examinar en un término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas, el documento aportado con el fin de