CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil Magistrado Ponente: Doctor Pedro Lafont Pianetta. Santafé de Bogotá, D. C., diecisiete (17) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993). Referencia: Expediente No. 550 Decide la Corte la impugnación formulada por el accionante contra la sentencia de 4 de marzo de este año, proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, providencia que resolviera denegar la acción de tutela impetrada a través de agente oficioso por Saulo Granobles contra “el Juzgado Primero Civil Superior de Policía Departamental”.

Antecedentes Afirma el accionante haber sido objeto de una denegación de justicia, “por interpretación errónea del proceso en segunda instancia que interpongo en el presente libelo, “para lo que expresa en síntesis lo siguiente: Que el 8 de junio de 1992 “el demandado Arturo García Parra mandó a su mujer Nubia Serna de García al predio rural ‘Las Lomas’ (cuyos linderos y ubicación consta (sic) en el proceso que lleva la Alcaldía de Yumbo), y ella sin consentimiento del poseedor material pasó el día y sus noches a la interperie (sic)”.

El 10 de junio de 1992 llegaron “el demandado Carlos Arturo García Parra con el agente de policía uniformado Helvert Nieto” y en compañía del abogado Alberto Blanco Rebolledo, quienes apoyándose “en las armas de la República, sin ninguna orden judicial, sin consentimiento de poseedor material entraron a desalojar al campesino Saulo Granobles”, obligándolo a abrir una de las habitaciones de la vivienda, desalojándolo sus enseres y pertenencias, fueron arrojados al frente de la habitación, posesionándose “los demandados así en forma violenta, violando el domicilio y tenencia de habitación”.

“Quien dice ser o fue (sic) propietaria según los títulos de dominio señora Aida Ruth Herrera Cañas”, vive en Caracas, Venezuela, lleva más de 14 años ausente y varias veces ha vendido en forma simulada el predio, “nunca ha tenido buena fe en las negociaciones que ha tenido con don Saulo, a través de sus diferentes abogados”. Dice así mismo el peticionario que, en el trámite policivo que él instauró, el Alcalde después de investigar en el sitio de los hechos encontró fundamentadas las pretensiones del querellante, “que le están arrebatando su posesión material que ha tenido durante 17 años continuos e ininterrumpidos”, por lo que dictó la Resolución 00334 condenando a devolver lo invadido y dejar las cosas como estaban antes; apelada dicha sentencia el ad quem que lo fue “la Juez Primero Civil Departamental de Policía” decide revocar el fallo de primera instancia “por el cual se decretó el statu quo, apartándose de la norma escrita de los códigos de policía, que claramente especifican que “en la perturbación de la posesión no debe tenerse en cuenta el dominio sino la posesión o tenencia ” “ sin que se ajusten a las pruebas escritas que obran en el expediente.

La Sentencia del Tribunal Advierte el fallador cómo, con la presente tutela se persigue se proteja al peticionario en la posesión de la finca denominada Las Lomas, de los actos perturbatorios “realizados, por Carlos Arturo García Parra y Nubia Serna de García desde el 8 y 10 de junio de 1992. Lo anterior por no haber prosperado la querella policiva de statu quo, para lo que el accionante puede hacer cesar tales actos perturbatorios a través de las acciones posesorias de conservación y de recuperación del derecho común, consagradas en los artículos 972 y siguientes del Código Civil “o la acción posesoria del derecho civil estatuida en el artículo 984 ibidem que la puede ejercer quien no haya poseído quieta y tranquilamente un inmueble durante un año completo y que se resume en la regla de que el despojado de su poder de hecho (cualquier clase de posesión) debe ser restituido al mismo estado en que se encontraba”, por lo que resulta evidente la improcedencia de la acción de tutela, al tener el interesado los procedimientos ordinarios y comunes establecidos por la ley para esos precisos efectos.

La Impugnación Expresa el inconforme que, “dentro del expediente estan (sic) todas las pruebas para sustentar y probar que nos asiste la sana lógica del derecho”. No es lícito que el ad quem, funcionario departamental haga caso omiso de una ley nacional y “haga primar una ordenanza que es caracter (sic) departamental”; la ley señala la protección inmediata del querellante, quien denunció el hecho en la brevedad de tiempo que exige la ley, por lo que “ el Estado debe ser recíproco igualmente ”, si en verdad en el Código Departamental de Policía del Valle del Cauca, existe una norma “por la cual el ad quem recurrió”, que señala que sea la justicia ordinaria quien dirima el caso, olvidó que existe una ley de carácter nacional, por que se rigió el Alcalde ad hoc, como se demuestra con la presencia del procurador agrario, por la cual se faculta al Ejecutivo Municipal y Departamental, para restablecer el orden y preservar la situación que existía respecto de un bien “cuya tenencia o posesión (sic) ha sido perturbado”, lo que le correspondía cumplir al ad quem, y “en esta ley no aparece el de recurrir a la justicia ordinaria” (se refiere a las leyes agrarias, entre ellas la Ley 4ª de 1991 a los artículos 303 y 315 de la Constitución Política).

La justicia no puede ignorar “nuestra nefasta suerte”, el tener que aguantar ultrajes, convivir en la misma vivienda “no hay pruebas para demandar de nuevo, este anciano ya no cree en la justicia”. Consideraciones 1. La acción de tutela, como se sabe, está encaminada a la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991. 1.1 La vulneración lleva implícito el concepto de daño o perjuicio.

Se vulnera un derecho cuando el bien jurídico que constituye su objeto es lesionado. Se amenaza el derecho cuando ese mismo bien jurídico, sin ser destruido, es puesto en trance de sufrir mengua. En el primer caso la persona afectada ya ha sido víctima de la realización ilícita. En el segundo, por el contrario, la persona está sujeta a la inmediata probabilidad de un daño. 1.2.

Ahora, las acciones arbitrarias de las autoridades que vulneren o amenacen por acción o por omisión un derecho constitucional fundamental, autorizan la tutela, para que concedida ésta, se restablezca o permita si fuere el caso la protección del derecho fundamental conculcado; pero ello implica que el ejercicio de esta acción debe hacerse oportunamente; esto es, antes de que se ejerza con tal fin otra acción, y por tal motivo exista en camino otra vía de reparación policiva (legal y no de facto), respecto de la cual obviamente existen también otras acciones.

Así entonces, no puede ahora en forma tardía, entrara estudiarse a través del ejercicio de esta acción el hecho mismo de la perturbación, despojo, como que ya se acudió a otras acciones en busca de dicha protección, como lo fueron las policivas, respecto de las cuales sí es viable entrar a mirar si prospera o no el amparo que se reclama. 2.

En primer lugar, reitera la Sala que la garantía constitucional del debido proceso, conforme al artículo 29 de la Constitución Política, no sólo tiene aplicación judicial y administrativa, la cual, dentro de esta última, también comprende al procedimiento policivo; sino que así mismo tiene tal extensión que abarca tanto la observancia de las formas propias de cada juicio (llámese proceso, procedimiento o actuación), como el recto juzgamiento, esto es, que el juzgador ejerza su función sobre el objeto sometido a su consideración, conforme a las leyes preexistentes.

Luego, los procedimientos policivos también deben acatar esta garantía. 2.1. Por lo tanto, en tal virtud los procedimientos policivos deben entenderse, como aquellos conjuntos de formas o trámites procedimentales, garantes igualmente del derecho de defensa, que permita el ejercicio de la función policiva determinada con fines precisos (v. gr. para el otorgamiento de la seguridad, tranquilidad y moralidad, así como para el restablecimiento del orden público perturbado o de ciertas relaciones particulares alteradas), pero para beneficio de la comunidad en general, o de una persona en particular.

Con ello se garantiza el debido proceso del procedimiento policivo tanto en los trámites como en la función de prevención, protección y control policivo (popularmente llamado de “juzgamiento policivo”). Luego, para la consolidación de esta garantía no basta el cumplimiento de las formas, sino que es indispensable el ejercicio adecuado de la función policiva; y esto último implica, entre otras, el desarrollo de dos aspectos: de un lado, que el funcionario ejerza una función policiva y no jurisdiccional; y del otro, que no sólo tenga conciencia del imperioso deber que tiene de desatar la controversia que ha sido sometida a su conocimiento, teniendo siempre presente los hechos que se aducen, las pruebas que los verifiquen, y la ley que regula la situación planteada; sino que también lo materialice (y no simplemente lo aparente) en todas las providencias a que esté obligado.

Porque no se trata de una función policiva formal sino real protección a los ciudadanos. 2.2 Ahora bien, tal exigencia también se predica de los procedimientos policivos de contenido privado, como los de protección de la posesión o de la mera tenencia en caso de despojo violento o ilegítimo. 2.2.1. En efecto, resulta necesario que las autoridades de policía competentes, se sujeten a los procedimientos Previamente establecidos en la ley, tendientes a darles protección a tales relaciones jurídico-materiales, como principio de legitimidad de sus acciones con la correspondiente garantía ciudadana de defensa.

Luego, el amparo de dicha situación jurídico-material, lejos de conseguirse ni ratificarse por vías de hecho de la autoridad policiva, se encuentra más bien igualmente sujeta a los trámites previstos en la legislación de Policía Nacional, y, si fuere el caso, a los de carácter regional o local que tengan respaldo constitucional. Pero tales formas deben interpretarse conforme a la Constitución y, particularmente, para darles protección (policiva) a los derechos reclamados que lo requieran, en forma efectiva y oportuna, permitiendo a su vez la defensa del caso.

Por lo tanto, las solicitudes de protección habrán de entenderse en el sentido que sea más útil o eficiente para la garantía ciudadana reclamada. Ahora bien, esta juridicidad de las formas o trámites que recogen derecho de defensa, no son simples recomendaciones a las autoridades de policía, que les permita sustraerse a ellas eligiendo a las vías de hecho, modificarlas o sustituirlas creando ilegalmente procedimientos.

Ni mucho menos se trata de meras discrecionalidades que les permita actuar por simple conveniencia u otro motivo. Porque cuando la ley consagra ciertos requisitos o/y trámites para que las autoridades de policía adopten determinadas medidas, no sólo consagran una actividad reglada de la función policiva sino que ir al mismo tiempo, constituyen una garantía procedimental (del debido proceso) que le permite a los interesados regirse por estas reglas para el ejercicio del derecho de defensa del caso.

Luego, en desarrollo de este que proceso corresponde a las autoridades cumplir dichos trámites y en caso contrario, deberán los interesados hacer uso oportuno del derecho de defensa que al ser quebrantado puede dar paso a la acción de tutela, tal como lo sostuvo esta Corporación al confirmar la tutela concedida por violación al debido proceso en el trámite de un lanzamiento por ocupación de hecho.

En efecto, en esta ocasión dijo: “ En resumen, las garantías formales establecidas por los preceptos recién transcritos a favor de las personas que puedan resultar lesionadas por las actuaciones policivas de la clase de la que dió origen a la presente acción de tutela, tienen una doble cara: En primer lugar, el que tanto a esas personas como al Ministerio Público, deben informárseles de la apertura del procedimiento y de las razones del mismo, no para satisfacer simples recaudos rituales huérfanos de sustantividad como a veces se piensa, sino para que en la que es su segunda arista, la garantía en estudio pueda tener efectiva vigencia, es decir para que antes de consumarse la privación efecto del acto de autoridad producido, los interesados y, en su caso, el Procurador Agrario puedan hacer uso de los medios instrumentales de defensa que la propia ley se encarga de otorgar, en particular el de hacerse escuchar, contando con una razonable oportunidad para acreditar el mérito de las afirmaciones deducidas, y el de impugnar la decisión que sea desfavorable.

Y si las cosas se llegan a suceder de modo distinto, contra la autoridad de policía que dispone un desalojo o desposeimiento sin atenerse a esas que son las formas esenciales del procedimiento administrativo correspondiente y de conformidad con las cuales han de aplicarse las reglas contenidas en los códigos de policía de alcance local, procede conceder amparo por vía de la acción de tutela consagrado en el artículo 86 de la Constitución Nacional al ocupante para que aquella autoridad, antes de obligarlo a retirarse y restituir el inmueble, lo oiga, dándole oportunidad de acuerdo con la ley para solicitar la práctica de pruebas y formular alegatos en defensa de sus intereses, resolviendo con posterioridad lo que lo que mejor proceda según derecho, de donde se sigue, entonces, que la circunstancia de que no sea legítima la situación en que dicho interesado se halla, por derivarse de invasiones de tierras de propiedad privada que el ordenamiento positivo reprueba, no releva a los funcionarios de policía intervinientes de cumplir con “ el debido proceso legal”, no para permitir que la usurpación se consolide sino para hacer que, aun en el evento en que sea conducente forzarla a retroceder, por solicitud del dueño agraviado, en este empeño tenga igual vigencia la garantía de seguridad jurídica que la Constitución reconoce y con elocuente amplitud en su artículo 29 atrás transcrito.

“Pues bien, llegados a este punto en el análisis basta la lectura del expediente para que pueda advertirse sin mayor esfuerzo investigativo, de manera inmediata y evidente, que el Alcalde de Puerto López (Meta) y los funcionarios que por comisión hicieron sus veces en el desalojo sucedido el día diez de agosto de 1992 en los predios “La Siberia” y “La Esmeralda”, quebrantaron la garantía del debido proceso en perjuicio de la empresa comunitaria accionante en tutela, la cual tenía derecho, no obstante la manifiesta ilicitud del motio esgrimido para justificar la ocupación de hecho en dichos terrenos emprendida, a que el procedimiento de policía adelantado se iniciara y llevara hasta su fin en armonía con las disposiciones sobre el particular consagradas en el Decreto 747 de 1992; en consecuencia, no son de recibo los argumentos traídos a cuento para sustentar la impugnación en estudio y hay lugar a confirmar el fallo, siendo de advertir que aun cuando el Tribunal se abstuvo de dictar los mandamientos apropiados para restablecer en su plenitud aquel derecho restringido ilegítimamente, restablecimiento que como es fácil intuirlo imponía de suyo el regreso a la situación existente con anterioridad al acto de autoridad censurada, para que se siga el procedimiento pretermitido, la entidad reclamante se conformó con esa decisión, adoptando por ende una conducta de tácito asentimiento que no puede pasar desapercibida ante el texto del artículo 32 del decreto 2591 de 1991 que, como se sabe, define y delimita las atribuciones de los jueces llamados a conocer de impugnaciones en sede de tutela de los derechos constitucionales fundamentales”.

(Sentencia de 5 de mayo de 1993). 2.2.2. Así mismo, se hace indispensable para la consolidación de esta garantía del debido proceso, que se lleve a cabo el ejercicio debido de la función policiva en esta materia. Ello implica que en las acciones de restablecimiento del statu quo en caso de privación ilegítima de la posesión o tenencia, (hay que tener en cuenta las normas que gobiernan esta figura), y así tenemos que el decreto 1355 de 1970 establece en sus artículos 125 a 127 que la policía sólo puede intervenir para evitar que se perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien y en el caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y preservar la situación que existía en el momento en que se produjo la perturbación. En estos procesos no se controvertirá el derecho de dominio ni se considerarán las pruebas que se exhiban para acreditarlo.

Las medidas de policía para proteger la posesión y tenencia de bienes se mantendrán mientras el juez, es decir el que ejerza la jurisdicción, no decida otra cosa. La protección que la policía preste al poseedor, se dará también al mero tenedor. Así entonces, en estos casos lo que debe mirar la resolución es la mera tenencia demostrada y aceptada en este caso por el funcionario; y si ello no acontece como en este caso, indudablemente sé viola el debido proceso.

Es decir, dicha violación surge cuando la resolución no decide sobre lo que es materia de controversia (la tenencia), sino que más bien se distrae para centrarla exclusivamente en la posesión omitiendo resolución sobre aquélla. Luego, de este evento la Sala estima que no se ejerce, ni se ha ejercido la función policiva dentro del marco que le indican las partes, el proceso y la competencia correspondiente.

Es decir, en tales casos, unido a la ausencia de recursos dentro de la misma esfera policiva, esa decisión omisiva, además de no definir la protección solicitada, deja a los interesados sin defensa contra esa desprotección como lo es el desalojo ilegítimo alejado y no decidido por lo que, entonces, resulta procedente la acción de tutela, por infracción en este caso a la garantía del debido proceso en el procedimiento policivo.

Pero tal infracción no queda enervada, ni subsanada por la circunstancia de gozar los interesados de otras acciones administrativas, civiles o penales. Porque seguiría siendo un comportamiento infractor del derecho fundamental del debido proceso, con la particularidad de que en la práctica deja inocua, por falta de decisión, la protección policiva en caso de privación ilegítima de la posesión o tenencia. 3.

Pasa ahora la Corte al estudio de la alegada violación al debido proceso en el procedimiento policivo de restablecimiento al statu quo, promovido por Saulo Granoble Satizábal, por medio de agente oficioso (Demetrio Jaime Guzmán Noguera). 3.1. En primer lugar, a la Sala no le merece reparo alguno la manera como se desarrolló el trámite policivo, porque se ajustan a los principios de este proceso, al ser pedida la protección, practicadas las pruebas solicitadas por las partes, haber sido escuchados en alegaciones finales, haberse pronunciado el Alcalde ad hoc y haber sido notificado y apelada esta última providencia. 3.2.

Sin embargo, la Sala no puede afirmar lo mismo con el ejercicio de la función policiva que debió, por su carácter obligatorio, ejercerse en la providencia de segunda instancia, pero que, al no hacerse, quebrantó el debido proceso en dicho procedimiento, a que tenía y tiene derecho el solicitante en tutela. 3.2.1. En efecto, el acervo probatorio muestra que el objeto de dicho proceso policivo, se centra en la controversia especial que se plantea por la ocupación de hecho o desalojo del que dice haber sido víctima el querellante, situación que se predica tanto del tenedor como del poseedor, como así, expresamente lo entendió el Alcalde ad hoc, cuando desató la primera instancia. Y para ello esta autoridad primero interpreta teleológica y benéficamente al ciudadano la acción policiva formulada para la protección por despojo de la detentación de la cosa y luego se basa: en primer término, en la situación fáctica alegada, de entender al querellante como cuidandero o administrador; en segundo lugar aprecia los grupos de pruebas que demostraban la detentación y perturbación (para unos la posesión y para otros la tenencia); y, por último, pone de presente para adoptar la decisión favorable al querellante el deber legal de amparar (artículo 253, Ordenanza 001 de 1990) en caso de perturbación o “molestia que sin legítimo derecho obstaculiza la libre detentación de la posesión o tenencia”.

Mas sin embargo, así no lo entendió, el Juzgado Primero Civil Superior de Policía Departamental, al pronunciarse sobre la apelación interpuesta, cuando tan sólo entró a calificar la calidad o no de poseedor en el demandante, para fundar su denegatoria, sin que nada dijera sobre su calidad de tenedor que le había asignado la autoridad policiva de primera instancia, ni mucho menos sobre la privación o desalojo ilegítimo de la misma tenencia, y mucho menos aun se refirió de sus derechos al restablecimiento al estado existente al momento del desalojo.

Luego, esta autoridad omitió ejercer directa y eficientemente, estando obligados ello, la función policiva encomendada, dejando inane y sin recurso la decisión sobre la protección policiva solicitada para, se repite, la privación ilegitima de la detentación del bien, llámese esta posesión o mera tenencia. Porque la protección es para una u otra forma de detentación. 3.2.2 Ahora bien, con esta conducta omisiva en esta etapa del trámite policivo se violó el debido proceso, al omitir el ad quem hacer pronunciamiento sobre la situación fáctica de la existencia del despojo de una tenencia y los derechos del tenedor a su restablecimiento.

Y esta conducta omisiva infringe el debido proceso porque al producirse una decisión sin recurso policivo alguno, cuyo contenido no cumple a cabalidad la función policiva encomendada, se está sin lugar a dudas suprimiéndole de tajo esta protección (la policiva) señalada en el ordenamiento jurídico. Y ello no se desvirtúa con la posibilidad que posteriormente se tengan acciones administrativas, civiles o penales, puesto que la infracción, además de mantenerse, de un lado, deja al querellante sin la protección inicial del Estado a que tiene derecho que es la policiva; y, del otro, somete al arbitrio de las autoridades de policía, concederle o no dicha protección, cuando se trata de un deber constitucional y democrático de forzoso cumplimiento.

Por lo tanto, resulta procedente el amparo reclamado, para que el funcionario llene el vacío que se le echa de menos. 3.2.3. Luego, con las precisiones que se han dejado anotadas, y por ser procedente el amparo en los términos indicados, se hace necesario revocar el fallo impugnado, para conceder la tutela al debido proceso, en cuanto a que la decisión del Juzgado Primero Civil Superior de Policía Departamental de Cali, debe contener pronunciamiento en el sentido de si en el caso que se le plantea hubo o no una conducta ilegitima de parte de los demandados, con respecto a si se dio o no desalojo para los querellantes, y si debe o no, conforme a la ley, accederse al restablecimiento de la detentación que se dice privada.

Decisión Acorde con lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, revoca el fallo proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali el 4 de marzo de este año, mediante el cual se negó la acción de tutela impetrada por Saulo Granobles contra el Juzgado Primero Civil Superior de Policía Departamental de Cali y en su lugar concede el amparo al debido proceso, para lo que se ordena a la Juez Primero Civil Superior de Policía Departamental de Cali que, en el improrrogable término de 48 horas siguientes al recibo de esta comunicación, se pronuncie con respecto a si se dio o no desalojo para el querellante dado su carácter de mero tenedor, y si se debe o no restablecer en su derecho.

Remítase oportunamente el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. Notifíquese esta decisión al accionante y a la Juez Primero Civil Superior de Policía Departamental de Cali, haciéndole llegar copia íntegra de esta providencia. Rafael Romero Sierra, Eduardo García Sarmiento, Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, Alberto Ospina Botero. 2 1 Convenio Consejo Superior de la Judicatura y Corte Suprema de Justicia