CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Tutela 104983 PERSONERIA MUNICIPAL DE MEDELLÍN PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR Magistrada Ponente ATP8378 -2019 Radicación N° 104983 Acta n° 154 Bogotá D. C., veinticinco (25) de junio de dos mil diecinueve (2019). VISTOS Sería del caso resolver la impugnación interpuesta por la doctora Martha Lucía Feo Moncada, Directora Regional Noroeste del INPEC, contra la sentencia proferida el 9 de mayo de 2019 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, mediante el cual accedió a la “ solicitud de suspensión temporal de la regla de equilibrio decreciente que actualmente está decretada en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Medellín – Bellavista”, impetrada por Germán Durán Uribe en su condición de Personero Municipal de Medellín, sino fuera porque se observa que en la primera instancia se incurrió en causal de nulidad que afecta todo lo actuado, como pasa a examinarse.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS La Corte Constitucional, a través de la sentencia T-388 de 2013, declaró el Estado de Cosas Inconstitucional, reiterado en la sentencia T-762 de 2015 “ bajo la premisa de que la desarticulación de la política criminal engendra la vulneración masiva y generalizada de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad ”[footnoteRef:1]. [1: CC Auto 110/2019, 23 Marz. 2019.] Con el fin de garantizar los derechos de los detenidos en diferentes establecimientos penitenciarios y carcelarios del país, entre ellos, el de Bellavista de Medellín, la máxima Corporación Constitucional, ordenó que “ hasta tanto las autoridades carcelarias no dispongan otra medida adecuada y necesaria que garantice, por una parte, la superación del estado de cosas contrario a la Constitución, y, por otra, la posibilidad de seguir privando de la libertad a las personas frente a las que corresponda adoptar tal decisión, se deberán aplicar las reglas de equilibrio decreciente o de equilibrio ”[footnoteRef:2]. [2: CC Sentencia T-388 de 2013, 28 Jun. 2013 ] Por lo anterior, designó una Sala Especial para asumir el conocimiento del asunto y unificar los seguimientos trazados en las precitadas decisiones, autoridad que mediante auto 121 de 2018 reorientó la estrategia de seguimiento a partir de los roles de las entidades y los mínimos constitucionalmente asegurables - en relación con la infraestructura, resocialización, alimentación, salud, servicios públicos domiciliarios y acceso a la administración pública y de justicia -.
Mediante el Auto 110 de 2019, la Sala Especial de Seguimiento, fijó los criterios a seguir para armonizar la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucionales frente a disposiciones contrarias, pues mientras, por un lado, se ordenó a las autoridades penitenciarias y carcelarias aplicar la regla del equilibrio decreciente, por otra, diferentes autoridades judiciales disponen recibir en esos establecimientos a las personas privadas de la libertad en centros de reclusión transitoria.
Por tanto, determinó que no es esa Sala Especial sino el juez de primera instancia -en los casos particulares analizados en la sentencia que ordenó la aplicación de la regla de equilibrio decreciente-, quien debe revisar la decisión y evaluar la continuidad de la medida a partir de un juicio de proporcionalidad -en sentido estricto- a partir de los lineamientos propuestos en misma la providencia. Conforme con lo anterior el Personero Municipal de Medellín, con miras “ adoptar medidas humanitarias que permitan la salvaguarda de los derechos fundamentales de quienes vienen padeciendo las inclemencias al estar detenidos en [E]staciones de [P]olicía y URI como centros transitorios y que se han convertido en permanentes sin reunir los requisitos que permitan la protección de los derechos humanos de quienes reposan allí ”, por las condiciones de hacinamiento, insalubridad, salud, entre otros, acudió al juez de tutela y solicitó: (i) Que se desarrolle el test de proporcionalidad a la situación de personas privadas de la libertad en centros transitorios, a fin de materializar sus derechos fundamentales.
(ii) Que se excepcione la regla del equilibrio decreciente, suspendiéndola temporalmente a fin de permitir el ingreso de personas privadas de la libertad en los centros transitorios. (iii) Luego de superado lo pretendido en el numeral anterior, reactivar la precitada regla, para superar el Estado de Cosas Inconstitucional. TRÁMITE: Mediante proveído fechado 23 de abril de 2019, la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, asumió el conocimiento de la solicitud y dispuso comunicar lo pertinente a la Presidencia de la República, al Ministerio de Justicia, el Instituto Penitenciario y Carcelario –INPEC, Regional Noroeste del INPEC y el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Medellín – Bellavista, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá, la Procuraduría General de la Nación y la Regional de Antioquia.
El Director del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Medellín, remitió el informe del cumplimiento a la regla del equilibrio decreciente en el primer trimestre de 2019. La Directora Regional Noroeste del Instituto Penitenciario y Carcelario – INPEC, remitió la información relativa a la aplicación de la regla de equilibrio decreciente como mecanismo para Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Medellín - Bellavista y comunicó que tras el cierre del patio 2 y la evacuación del patio 4 mediante fallo de tutela –ambos con el fin de llevar a cabo su demolición-, la capacidad real en la actualidad es de 1869 PPL, no obstante, tienen 3143 -2328 condenados y 792 sindicados-, es decir, que la tasa de hacinamiento es de 68.2%, “ la cual en cierta medida, es ocasionada por la negligencia de los entes territoriales las cuales no asumen la responsabilidad que tienen de hacerse cargo de las personas que tienen la calidad de sindicados” La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC, tras relatar los antecedentes de la acción de tutela Rad. 2012-01001, el marco jurídico sobre la reubicación de personas recluidas en las instalaciones de la Policía Nacional y participar las actividades realizadas en la creación de cupos para privados de la libertad desde el año 2014 hasta el 2017, destacó que para el cumplimiento de sus funciones requiere el concurso del Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación, a fin de que sean suministrados los recursos necesarios para atender las necesidades, en caso de que sea solicitado al INPEC hacerse cargo de la custodia y vigilancia. Agregó que, teniendo en cuenta la petición elevada por el Personero Municipal de Medellín, conforme a las obligaciones que les asisten a las entidades territoriales –del nivel departamental y municipal- frente al sistema carcelario, tienen a su cargo los detenidos preventivos mientras avanza el proceso penal, por lo que deben garantizar su sostenimiento.
La Dirección General del Instituto Penitenciario y Carcelario –INPEC, solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional porque la asignación de cupos para las personas privadas de la libertad corresponde a la Regional Oriente. Añadió que conforme al art. 17 de la Ley 65 de 1993, incumbe a los departamentos y municipios atender los requerimientos de los internos de sus regiones y de acceder a lo peticionado en el presente asunto, “ se incrementaría sustancialmente la sobrepoblación y por ende el hacinamiento convirtiéndose en una medida inocua que atentaría contra los derechos humanos de la población privada de la libertad que en la actualidad pernota en dicho establecimiento ”.
El Director de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia, indicó que la regla de equilibrio decreciente no es de carácter absoluto, pues la Sentencia T-388 -2013, estableció que debe ser aplicada de manera razonable sin poner en riesgo otros bienes constitucionales en igual o mayor medida, de manera que deben ser aplicadas las excepciones, siempre que estén demostradas, debidamente justificadas y de manera temporal, de ahí que el Auto 110 de 2019, le dio la potestad al juez de primera instancia de realizar un juicio de proporcionalidad, con miras a fin de verificar si hay mérito que respalde la decisión para levantar la medida.
DECISIÓN IMPUGNADA La Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, sin tener en cuenta que los funcionarios adscritos al INPEC y la USPEC alegaron que correspondía a las autoridades del orden territorial -Gobernación de Antioquia y los municipios que comprenden el área metropolitana de Medellín con el acompañamiento de las respectivas Personerías Municipales, hacerse cargo de las personas que tienen la calidad de sindicados, decidió suspender temporalmente la regla del equilibrio decreciente decretada en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario Bellavista de esa ciudad.
En consecuencia, autorizó el ingreso de 412 personas que están detenidas en los centros de reclusión transitorios de la localidad a la EPC de Medellín, con traslados de 103 internos semanales, aplicando criterios de priorización - afectaciones de salud, adultos mayores y los restantes según la antigüedad de detención-. Y, ordenó al INPEC –Dirección General o Regional Noroeste- i) disponer los medios suficientes, idóneos y adecuados para el traslado de 7 mujeres y 15 hombres, para quienes se encuentran con cupo asignado para un centro de reclusión específico y con orden de detención domiciliaria. ii) asignar cupo en centro penitenciario del orden nacional o territorial de 142 personas que están condenadas.
Y, iii) exhortó al personero Municipal de Medellín, para que conforme a sus funciones, preste colaboración y vigilancia al momento de la aplicación de los criterios de priorización referidos en la decisión, así como al posterior traslado de los internos. LA IMPUGNACIÓN Fue propuesta por la Directora Regional Noroeste del INPEC, quien destacó que la regla del equilibrio decreciente no ha sido suficiente para cumplir la orden proferida en la Sentencia T-388 de 2013 y el levantamiento de la medida empeora la situación, máxime cuando la capacidad del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Medellín disminuyó al no tener en funcionamiento los patios 2 y 4, insistiendo que la competencia frente a las personas privadas de la libertad en centros de tránsito le corresponde a los entes territoriales, quienes no fueron vinculados al presente trámite constitucional.
Por su parte, el Delegado de la Procuraduría General de la Nación, en calidad de no recurrente, solicitó se declarara “la nulidad de lo actuado ”, para lo cual puso de presente que: “el Tribunal omitió vincular a los terceros con interés, violentando así el derecho a ser oídos antes de que se adopten las decisiones que los afecten. En primer lugar es notorio que el A quo se ocupó de resolver el problema de reclusión de personas en estaciones de policía de Medellín, pero creyó que tal situación podía resolverse por parte del INPEC, desconociendo que la custodia de las personas sometidas a detención preventiva está a cargo de las autoridades territoriales, las que incluso son responsables de las crisis que se viven en las estaciones de policía. Lo anterior significaba que han debido vincularse tales autoridades para que no quedaran libres de toda responsabilidad, como terminaron.
Además, tratándose de un asunto que afectaba la aplicación de las reglas de equilibrio y equilibrio decreciente ordenadas en la sentencia T 388 de 2013, era necesario también que por lo menos se vincularan a las autoridades locales del área metropolitana, así como a los Personeros de dichas localidades, quienes también tienen interés legítimo en que se alivie la crisis humanitaria en las estaciones de policía de sus municipios.
(…) Están evidente la omisión de vincular a los terceros que ni siquiera fue escuchado el Personero del Municipio de Bello, quien desde hace tiempo viene luchando para que se reciban reclusos provenientes de las estaciones de policía de esa localidad, donde ejerce su competencia territorial, y que tuvo que conformarse, como se dirá más adelante, con que se le despojara de sus funciones y se las asignaran al Personero de Medellín. Igual problemática se deriva de la omisión de vincular a organizaciones como el sindicato de trabajadores del INPEC, que por años han denunciado la sobrecarga laboral derivada del hacinamiento carcelario, la que sin duda se afectaría con el ingreso de nuevos reclusos a Bellavista”.
De otra parte, señaló que el Tribunal pasó por alto varias órdenes de tutela que han dispuesto el traslado de internos al Establecimiento Penitenciario de Medellín y tomó la decisión sin suficientes elementos de juicio sobre la verdadera situación del centro de reclusión, por lo que pidió revocar el fallo de primera instancia y se mantuvieran las órdenes impartidas en la Sentencia T-388 de 2013.
CONSIDERACIONES DE LA SALA El debido proceso es reputado como uno de los principales derechos de los ciudadanos, su noción se determina a partir del principio universal conforme al cual los procedimientos tienen por finalidad la realización del derecho material y que éstos deben estar sujetos a ciertas reglas. Lo anterior brinda transparencia a las actuaciones de las autoridades públicas y al agotamiento de las etapas determinadas de manera inequívoca en el ordenamiento legal.
En otras palabras, se exige que todo trámite, judicial o administrativo, incluido el mecanismo de amparo, se ciña a las pautas constitucionales y legales que la rigen, observando a plenitud las formas propias de cada juicio. El juez de tutela tiene la obligación de identificar los terceros con interés legítimo en las decisiones que puedan adoptarse durante el trámite de la acción de tutela, con el fin de ponerles en conocimiento la existencia del proceso de amparo y, de esta forma, permitirles ejercer su derecho de contradicción, de tal manera que sin perjuicio del carácter preferente y sumario de la acción de tutela, en su devenir deben atenderse las garantías procesales que posibiliten el ejercicio pleno de los derechos por parte de todos los intervinientes.
Al revisar los requisitos de admisibilidad de la impugnación presentada contra la decisión de primera instancia, se advierte que si bien la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, vinculó al presente trámite constitucional a la Presidencia de la República, Ministerio de Justicia, el Instituto Penitenciario y Carcelario –INPEC, Regional Noroeste del INPEC y el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Medellín – Bellavista, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá, la Procuraduría General de la Nación y la Regional de Antioquia, también lo es que se quedó corta en ese proceder.
Lo anterior si se tiene en cuenta que tal como lo puso de presente la parte recurrente y el Delegado de la Procuraduría General de la Nación, resulta necesario llamar, entre otros, a las autoridades territoriales del área Metropolitana de Medellín, la Gobernación de Antioquia, junto con sus respectivas Personerías, quienes conforme con sus funciones y lo establecido en los artículos 17[footnoteRef:3] y 18[footnoteRef:4] del Código Penitenciario y Carcelario, también les compete la solución de la problemática planteada por el Personero Municipal de Medellín, esto es, la vulneración de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad en las estaciones de policía de Medellín. [3:
ARTÍCULO
17. CÁRCELES DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES. Corresponde a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva.
(…) El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ejercerá la inspección y vigilancia de las cárceles de las entidades territoriales. En los presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, como pagos de empleados, raciones de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios.
Los gobernadores y alcaldes respectivamente, se abstendrán de aprobar o sancionar según el caso, los presupuestos departamentales y municipales que no llenen los requisitos señalados en este artículo. La Nación y las entidades territoriales podrán celebrar convenios de integración de servicios, para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión de sistema penitenciario y carcelario.] [4:
ARTÍCULO 18. INTEGRACIÓN TERRITORIAL. Los municipios podrán convenir la creación, organización, administración y sostenimiento conjunto de los establecimientos de reclusión. ] En este punto es necesario señalar que la jurisprudencia constitucional ha indicado que la notificación de la iniciación del proceso de tutela, no solamente debe surtirse respecto a la parte demandada sino también a los terceros, determinados o determinables, cuyos intereses legítimos puedan verse afectados por la decisión que el juez constitucional adopte en relación con la solicitud de protección presentada.
Y, En el caso de los terceros interesados ha dicho que: “El juez debe examinar la solicitud de tutela a fin de determinar si existen personas con interés en lo que se vaya a decidir, qué interés, en concreto, les asiste y cuáles son esas personas a fin de enterarlas de la iniciación del trámite, ya que, en virtud de su legítimo interés, también ellas tienen derecho a ‘ejercer todas las garantías del debido proceso y sobre todo el derecho de defensa que es uno de sus principios rectores y merced al cual pueden allegar las pruebas que consideren pertinentes y controvertir las que se presenten en su contra, dentro de los momentos y términos procesales que, de acuerdo con las formas propias de cada juicio, se hayan establecido en el pertinente ordenamiento procesal ” (C.C. Auto 316 de 2006).
En tales condiciones, no le queda otra alternativa a la Sala que declarar la nulidad de lo actuado en el presente trámite constitucional, porque de no subsanarse dicha falencia, las autoridades territoriales y demás entidades referidas verían comprometidas sus garantías constitucionales con la determinación que se prohíje en este asunto. Además, frente a esa situación, el Juez de tutela ad quem se vería impedido a impartir una orden a través de la cual, según el caso, se protejan las garantías constitucionales invocadas por el Personero Municipal de Medellín. De esta forma, resulta evidente el desconocimiento al debido proceso en la actuación que ocupa la atención de la Sala, en tanto la omisión de vincular a los terceros que pudiesen verse afectados con la decisión que tome el juez de tutela se constituye en una irregularidad insubsanable que tan solo se puede enmendar con la declaratoria de invalidez.
Así pues, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 133, numeral 8° del Código General del Proceso[footnoteRef:5], aplicable por remisión expresa del artículo 4° del Decreto 306 de 1992, lo procedente en este caso es decretar la nulidad del procedimiento adelantado a partir del auto fechado 23 de abril de 2019, a través del cual la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, avocó conocimiento de la acción de tutela presentada por el Personero Municipal de Medellín, y se dispondrá que en firme el presente proveído se devuelva el expediente al despacho de origen para que reponga la actuación e integre en debida forma el contradictorio en el presente trámite constitucional.
No sin antes señalar que las pruebas practicadas conservan plena validez. [5: “El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (…) 9. cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas,…o no se cita en debida forma…a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.” ] En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Decisión Penal de Tutelas No. 2,
RESUELVE
1. DECRETA R la nulidad de lo actuado por la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, a partir del auto por medio del cual avocó conocimiento de la solicitud de amparo elevada por el Personero Municipal de esa ciudad. Se aclara que las pruebas recaudadas conservan plena validez. 2. REMITIR las diligencias al Tribunal de origen, para que rehaga la actuación integrando el contradictorio en debida forma y emita la decisión de fondo que corresponda en este asunto. 3.
NOTIFICAR este proveído conforme al artículo 16 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 1 14