Radicación n.° 93698. Laureano Antonio Benavides Lugo. FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO Magistrado ponente ATP5895-2017 Radicación n.° 93698. Acta 298 Bogotá, D. C., septiembre seis (06) de dos mil diecisiete (2017). VISTOS Sería del caso resolver la impugnación formulada por el ciudadano LAUREANO ANTONIO BENAVIDES LUGO en contra de la sentencia proferida el 3 de agosto de 2017 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que negó por improcedente la solicitud de amparo elevada por el prenombrado frente a la Fiscalía General de la Nación, por la presunta vulneración a la dignidad humana, al debido proceso, a la defensa y contradicción, al mínimo vital y al trabajo; si no fuera porque se observa que en la primera instancia se incurrió en causal de nulidad que afecta todo lo actuado.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Los presupuestos fácticos y las pretensiones de la presente acción constitucional fueron sintetizados de manera adecuada por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el fallo de primer nivel, en la forma como pasa a transcribirse: «Expone en la demanda de tutela que ingresó a la Fiscalía General de la Nación en el año 1994; luego dejó la institución para hacer parte de la Rama Judicial y con posterioridad, en el año 2010, nuevamente ingresa a la fiscalía con un cargo en propiedad, el cual fue afectado con revocatoria directa para pasarlo a provisionalidad en el año 2012.
Esta última actuación del empleador está en manos de la justicia contencioso administrativa. Relata que con ocasión a la expedición del Decreto Ley 898 de 2017, el 7 de julio de 2017, su empleador le informa que la vinculación laboral terminaba el 30 de junio de los corrientes, por haber sido suprimido el cargo de Fiscal Delegado Ante el Tribunal.
Adicionalmente el acto administrativo que le comunicó la supresión carece de legalidad, pues debía ser a través de una resolución la desvinculación, debidamente motivada y con la posibilidad de conceder los recursos de ley, ya que, el Decreto Ley 898 de 2017, ordenó la supresión de 73 cargos de fiscales delegados ante los tribunales, pero no el del accionante concretamente.
Con tal proceder, encuentra conculcados sus derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital, trabajo, pues tenía un proyecto de vida definido, pues ha prestado sus servicios al Estado por 23 años; y actualmente se encuentra sufragando los costos económicos de los estudios universitarios de sus hijos y demás gastos que se cubren con el salario que devengaba.
Advierte que está amparado bajo el principio de confianza legítima, pues renunció al cargo de Juez Segundo Penal del Circuito de Montería y rechazó otros tantos nombramientos para quedarse en la Fiscalía General de la Nación en propiedad; pero se le modificó el carácter del nombramiento de propiedad a provisionalidad en el año 2012, y aún no ha sido definido dicho litigio por la jurisdicción contenciosa administrativa, por lo que queda la posibilidad de que se le reconozca la propiedad.
Solicita, en consecuencia, que se le tutelen los derechos fundamentales arriba señalados como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; se le reintegre al cargo; y se defina su permanencia en la institución hasta tanto la justicia contenciosa administrativa defina el restablecimiento del derecho». TRÁMITE DE LA ACCIÓN 1.
El trámite de tutela correspondió por reparto, inicialmente a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería[footnoteRef:1], autoridad que por auto del 12 de julio de 2017[footnoteRef:2], avocó conocimiento de la actuación y comunicó lo pertinente a la Fiscalía General de la Nación[footnoteRef:3], a la Defensoría del Pueblo[footnoteRef:4] y a la Procuraduría Delegada en lo Penal de Montería[footnoteRef:5], para que se pronunciaran frente a los hechos y pretensiones del demandante. [1: Ver folio 83 del Cuaderno Original Principal de Tutela de Primera Instancia.] [2: Ver folio 85.
Ibídem.] [3: Ver folio 88. Ibídem.] [4: Ver folio 86. Ibídem.] [5: Ver folio 87. Ibídem.] Posteriormente, en decisión del 19 de julio de 2017[footnoteRef:6], dicha Corporación requirió a la Fiscalía General de la Nación para que informara si en pretérita oportunidad «Fiscales Delegados ante Tribunal Superior de Distrito» afectados por la Resolución n.° 02358 del 30 de junio de 2017 –mediante la cual se suprimieron tácitamente 73 despachos de fiscalía de esa categoría– habían formulado acciones de tutela. [6: Ver folio 116.
Ibídem.] En respuesta a lo anterior la entidad accionada respondió afirmativamente y, por esa razón, en proveído del 24 de julio de 2017[footnoteRef:7], atendiendo lo dispuesto en el artículo 2.2.3.1.3.1[footnoteRef:8] del Decreto 1834 de 2015 –por el cual se adiciona el Decreto 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector de Justicia y del Derecho, y se reglamenta parcialmente el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en lo relativo a las reglas de reparto para acciones de tutela masivas– remitió las diligencias a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en la que fue avocada la primera acción constitucional «contra la Fiscalía General de la Nación por la supresión de cargos derivada de la expedición del Decreto Ley 898 de 2017». [7: Ver folios 126 a 127.
Ibídem.] [8: «Artículo 2.2.3.1.3.1. Reparto de acciones de tutela masivas. Las acciones de tutela que persigan la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad pública o de un particular se asignarán, todas, al despacho judicial que, según las reglas de competencia, hubiese avocado en primer lugar el conocimiento de la primera de ellas.
A dicho Despacho se remitirán las tutelas de iguales características que con posterioridad se presenten, incluso después del fallo de instancia. Para tal fin, la autoridad pública o el particular contra quienes se dirija la acción deberán indicar al juez competente, en el informe de contestación, la existencia de acciones de tutela anteriores que se hubiesen presentado en su contra por la misma acción u omisión, en los términos del presente artículo, señalando el despacho que, en primer lugar, avocó conocimiento, sin perjuicio de que el accionante o el juez previamente hayan podido indicar o tener conocimiento de esa situación».] Fue así entonces que, el Cuerpo Colegiado último referenciado en proveído del 1º de agosto de 2017[footnoteRef:9]: avocó el conocimiento de las diligencias y dispuso el ingreso al despacho de la actuación –para el proferimiento del fallo correspondiente– en razón a que ya se habían surtido los traslados pertinentes. [9: Ver folios 138 a 139 del Cuaderno Original Principal de Tutela de Primera Instancia.] 2.
Las respuestas ofrecidas por las partes vinculadas, durante el decurso del presente trámite constitucional, fueron resumidas en debida forma por el Tribunal de primera instancia, así: « 4.1- La Directora de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación ejerce el derecho de defensa en el trámite, y solicita la declaración de improcedencia la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, comoquiera que el accionante cuenta con otro recurso judicial para la defensa de sus derechos, y no se probó la ineficacia del mismo o la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
La acción de tutela no es el mecanismo idóneo para solicitar el reintegro laboral, para ello el ordenamiento jurídico cuenta con mecanismos de defensa como la jurisdicción contenciosa administrativa y las medidas cautelares que puede solicitar hacen más expedito el trámite ante esa jurisdicción. No encuentra, por otro lado, configurado ni probado el perjuicio irremediable aludido por el accionante, como tampoco la lesión al mínimo vital, porque la supresión del cargo implica modificar el proyecto de vida, pero no una crisis económica pues tiene un título profesional y varios años de experiencia especializada, con los que puede desempeñar otra actividad laboral y tener una vida digna, pues no probó algún impedimento para acceder al mercado laboral.
Aduce que los procesos de reestructuración de entidades y organismos públicos implican la modificación de la planta de personal y la supresión de cargos, de conformidad con los artículos 125 y 209 de la Constitución, sin ser elementos inalterables, pues las necesidades del servicio permiten la reestructuración de las entidades, tal y como sucedió con el Decreto Ley 898 de 2017.
A su vez, la Resolución 0-2358 del 29 de junio de 2017, permite las modificaciones en la planta de personal, sosteniendo la que existe, entretanto, el Fiscal General de la Nación expida los actos administrativos que considere necesarios para la entrada en funcionamiento de la nueva estructura. Explica las razones que sustentaron la expedición del Decreto Ley 898 de 2017, siendo entre otras, cumplir a cabalidad con las obligaciones radicadas en la fiscalía a partir del Acuerdo Final para la Paz.
El Presidente de la República, en virtud de las facultades presidenciales para la paz, conferidas por el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016, adoptó esa regulación para que la fiscalía hiciera frente a los desafíos en materia de criminalidad en el postconflicto, con la creación de una nueva unidad, adecuación de toda la arquitectura institucional a través de la modificación y ajuste de la planta de personal, para aumentar la presencia institucional a nivel misional y regional.
Se suprimieron ciertos cargos, para lograr crear los que estén enfocados a adelantar los procesos que permitan focalizar los esfuerzos institucionales en la investigación y judicialización de las conductas criminales, con énfasis en aquellos que afectan la implementación del Acuerdo Final para la Paz. Respecto al juicio de confianza legítima, indica que el accionante no expuso razones suficientes para sustentar la violación, pues al momento de la supresión del cargo ya estaba nombrado en provisionalidad –con una estabilidad laboral relativa– y no en carrera; y en cuanto a que decidió renunciar al cargo de Juez Segundo Penal del Circuito de Montería y no aceptar otros nombramientos, tampoco puede colegirse la existencia de dicho principio, pues no contaba con ninguna expectativa de que su situación no sería reformada.
Ese cambio sufrido se dio en el 2012, tiempo en el que pasó el accionante de estar vinculado en carrera a provisionalidad, está demandado ante la jurisdicción contenciosa administrativa y aún a la espera de decisión de la segunda instancia; por tanto, es allí donde deben tomarse las determinaciones respecto a ese tema y no la presente acción de tutela que trata la legalidad del Decreto Ley 898 de 2017. 4.2.- La Procuradora 134 Judicial II Penal de Montería emite concepto sobre la acción de tutela, y considera que deben ampararse los derechos fundamentales del accionante, porque el comunicado a través del cual se informa de la supresión del cargo no es un acto administrativo, ya que, es carente de motivación; el Decreto Ley no indica de forma particular los servidores a los que se les suprimen los cargos; no existen parámetros claros del por qué se seleccionó a ese funcionario y no a otros; y se desconoció que el accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se respete su inscripción en el régimen de carrera de la Fiscalía General de la Nación. Refiere que el Decreto Ley 898 de 2017 es contrario a la Constitución, porque no hay una relación entre la creación de una unidad especial para luchar contra la criminalidad organizada con la supresión de cargos en la fiscalía. Por último, encuentra probado el perjuicio irremediable, por haber sido una supresión sorpresiva, y el accionante demostró tener deudas bancarias y obligaciones familiares».
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante fallo dictado el 3 de agosto de 2017[footnoteRef:10], negó el amparo solicitado por LAUREANO ANTONIO BENAVIDES LUGO, considerando básicamente: [10: Ver folios 143 a 158. Ibídem.] (i) Como punto de partida, aclaró el Tribunal que contrario a lo expuesto por el accionante, la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación, sí está legitimada y tiene facultades para ejercer la defensa y representación de la última entidad;
(ii) Que de las pruebas allegadas al expediente no se advierte la configuración de un perjuicio irremediable que permitiría acceder al recurso de amparo como mecanismo transitorio de protección; (iii) Que si bien el actor allegó copia de recibos de pago de pensiones educativas y matrículas universitarias, así como certificados de acreencias bancarias, de ello no se desprende «una correlativa demostración de la inexistencia de otros medios que hagan menos gravosa la situación económica que argumenta, o que no exista dentro del núcleo familiar la forma de sufragar dichas acreencias…»;
(iv) Que no se reúnen los presupuestos para predicar que el actor es titular del derecho a la estabilidad laboral reforzada; y, (v) Que la controversia del acto por medio del cual se comunicó su desvinculación de la entidad en razón de la supresión del cargo que venía desempeñando, es competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa; mientras que el control de la legalidad del Decreto Ley 898 de 2017 es del resorte de la Corte Constitucional (Art. 241 C.P.), es decir, que no se satisface el principio de subsidiariedad que rige el ejercicio de la acción de tutela.
IMPUGNACIÓN El fallo de tutela de primera instancia fue comunicado al actor LAUREANO ANTONIO BENAVIDES LUGO mediante Oficio n.° T7-2005JLLP adiado 4 de agosto de 2017[footnoteRef:11] y, como quiera que no estuvo conforme con lo allí resuelto impugnó la decisión mediante escrito allegado a la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 8 de agosto siguiente[footnoteRef:12]; recurso que fue concedido por el citado Cuerpo Colegiado, tras establecer que fue presentado en término, en auto del 9 de agosto de 2017[footnoteRef:13]. [11: Ver folio 162.
Ibídem.] [12: Ver folios 169 a 174. Ibídem.] [13: Ver folio 175. Ibídem.] Solicitó el libelista la revocatoria de la decisión, que se conceda el amparo a los derechos invocados y que se acceda a las pretensiones formuladas en la demanda, para lo cual argumentó: (i) que la sentencia de primer nivel efectuó una motivación que no fue consecuente con los temas puestos a consideración;
(ii) que contrario a lo señalado por el Tribunal, en su caso particular y concreto, no existe un acto administrativo susceptible de controvertir ante la jurisdicción contenciosa, pues su desvinculación se efectuó mediante «una escueta comunicación»; (iii) que es evidente el perjuicio irremediable pues ante la supresión intempestiva de su cargo y su consecuente despido de la entidad, ya no cuenta con los ingresos necesarios para suplir las necesidades de su núcleo familiar; y (iv) que cuando solicitó que se reconociera que era titular «de una especie de estabilidad reforzada» lo hizo con fundamento en la Sentencia SU-446 de 2011 en la que se dijo que «las personas que fueron nombradas en el concurso de 2007 de la Fiscalía por fuera del rango de los cargos ofertados, que quedaban en provisionalidad, no podían ser desvinculados sino para proveer cargos de concurso en propiedad o mediante resolución motivada».
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. El debido proceso es reputado como uno de los principales derechos de los ciudadanos, su noción se determina a partir del principio universal conforme al cual los procedimientos tienen por finalidad la realización del derecho material y que éstos deben estar sujetos a ciertas reglas. Lo anterior brinda transparencia a las actuaciones de las autoridades públicas y al agotamiento de las etapas determinadas de manera inequívoca en el ordenamiento legal.
En otras palabras, se exige que todo trámite, judicial o administrativo, incluido el mecanismo de amparo, se ciña a las pautas constitucionales y legales que la rigen, observando a plenitud las formas propias de cada juicio. 2. El juez de tutela antes de decidir el asunto puesto a su consideración, tiene la obligación de identificar las partes y los terceros con interés legítimo en las decisiones que puedan adoptarse durante la acción de tutela, con el fin de ponerles en conocimiento la existencia de la actuación de amparo y, de esta forma, permitirles ejercer su derecho de contradicción, porque la falta de notificación a una parte o a un tercero con interés legítimo de las decisiones proferidas en un trámite de tutela constituye una irregularidad que vulnera el debido proceso.
Por tanto, si de los hechos aducidos en la demanda de tutela o de las pruebas aportadas se deduce la necesidad de vincular a una autoridad o particular que no señaló la accionante, es deber del juez integrar oficiosa y adecuadamente el litisconsorcio por pasiva, para configurar la legitimación en la causa de la parte demandada. 3. Al revisar los requisitos de admisibilidad de la impugnación presentada contra el fallo de primera instancia, se tiene que en el presente caso, de la demanda de tutela se corrió traslado a la Fiscalía General de la Nación[footnoteRef:14], a la Defensoría del Pueblo[footnoteRef:15] y a la Procuraduría Delegada en lo Penal de Montería[footnoteRef:16]; sin embargo, advierte la Sala que el Cuerpo Colegiado de primer nivel se quedó corto en dicho proceder. [14: Ver folio 88.
Ibídem.] [15: Ver folio 86. Ibídem.] [16: Ver folio 87. Ibídem.] Efectivamente: de los supuestos fácticos de la demanda y de los anexos de la misma, se torna necesario vincular al presente trámite: por un lado, a la Subdirección Seccional de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana de Montería (Córdoba) a fin de que rinda el informe que en derecho corresponda, frente a la queja del señor LAUREANO ANTONIO BENAVIDES LUGO relativa a que se indiquen los criterios que se tuvieron en cuenta para suprimir, particularmente, el cargo de Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito Judicial que él desempeñaba; de otra parte, a la Subdirección de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación, pues se duele el actor de que dicha dependencia no le hizo entrega del acto administrativo particular que dispuso su desvinculación de la entidad para ejercer contra él los recursos de ley; y finalmente, estima la Sala necesaria la integración al contradictorio de la Subdirección Nacional de Apoyo a la Carrera Especial de la Fiscalía General de la Nación para que se pronuncie respecto de los reproches del accionante relativos a la modificación de la modalidad de vinculación en esta entidad, es decir, de servidor público de carrera a provisional. 4.
En tales condiciones, no le queda otra alternativa a la Sala que declarar la nulidad de lo actuado en el presente trámite constitucional, porque de no subsanarse dicha falencia, tanto las entidades vinculadas al respectivo trámite constitucional, como aquellas a las que no se vinculó verían comprometidas sus garantías constitucionales con la determinación que se prohíje en este asunto.
Además, frente a esa situación, el juez de tutela ad quem se vería impedido a impartir una orden a través de la cual se proteja en debida forma las garantías constitucionales invocadas por la parte actora. 5. De esta forma, resulta evidente el desconocimiento al debido proceso en la actuación que ocupa la atención de la Sala, en tanto la omisión de vincular a los terceros que pudiesen verse afectados con la decisión que tome el juez de tutela se constituye en una irregularidad insubsanable que tan solo se puede enmendar con la declaratoria de invalidez. 6.
Así pues, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 133, numeral 8° del Código General del Proceso (L.1564/2012)[footnoteRef:17], lo procedente en este caso es decretar la nulidad del procedimiento adelantado a partir del auto fechado el 12 de julio 2017, a través del cual se admitió la demanda de tutela presentada por el ciudadano LAUREANO ANTONIO BENAVIDES LUGO, dejando a salvo las pruebas recaudadas. [17: «Artículo 133.
Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: […] 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado».] En su lugar, se dispondrá que, en firme el presente proveído, se devuelva el expediente al despacho de origen para que reponga la actuación e integre en debida forma el contradictorio en el presente trámite constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Decisión Penal de Tutelas n.° 2, RESUELVE 1. DECRETAR la nulidad de lo actuado en el presente asunto, a partir del auto por medio del cual se asumió el conocimiento de la acción de tutela incoada por el ciudadano LAUREANO ANTONIO BENAVIDES LUGO, dejando a salvo las pruebas recaudadas. 2.
REMITIR las diligencias a la citada Corporación para que rehaga la actuación integrando el contradictorio en debida forma y emita la decisión de fondo que corresponda en este asunto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 8 13