CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Proceso de Tutela Radicación n.° 103642 Impugnación Juan Alberto Mendoza Luz PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR Magistrada Ponente ATP517-2019 Radicación N.º 103642 Acta 81 Bogotá, D. C., dos (2) de abril de dos mil diecinueve (2019). VISTOS Se pronuncia la Sala sobre la impugnación propuesta por la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, contra el fallo proferido el 22 de febrero del presente año por la SALA PENAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTÁ, mediante el cual tuteló los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y dignidad humana de JUAN ALBERTO MENDOZA LUZ, en la demanda promovida por su apoderado judicial contra la OFICINA DEL ALTO COMISIONADO PARA LA PAZ.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS El 20 de marzo de 2003, el Juzgado Sexto Penal del Circuito Especializado de Bogotá condenó a JUAN ALBERTO MENDOZA LUZ a la pena de 26 años de prisión, como responsable de los delitos de secuestro simple, porte ilegal de armas de fuego y hurto agravado. Con ocasión a la firma del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera y por cuenta de su condición de integrante de las extintas FARC, el Juzgado Décimo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá le otorgó, el 18 de julio de 2017, la libertad condicionada.
Afirma el demandante, que se encuentra registrado en los listados que ese grupo entregó al Gobierno Nacional hace más de un año, para que fuesen verificados por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, pero a la fecha, esa entidad no ha emitido alguna resolución mediante la cual se acredite su condición de integrante de las FARC. Tal situación le ha impedido acceder a los distintos mecanismos de reincorporación a la vida civil, como son la bancarización, la renta básica o el acceso al programa de proyectos productivos, previstos en el Decreto 899 de 2017.
Ante la mora de la referida Oficina en emitir el pronunciamiento de rigor solicitó, en uso del derecho de petición, que se definiera de fondo su calidad de integrante del grupo guerrillero. La ahora accionada le contestó, en resumen, que aun cuando está registrado en los listados que entregó ese grupo, «su nombre se encuentra en verificación».
Ha pasado más de un año desde que las FARC entregaron los listados al Alto Comisionado, sin que se defina, de fondo, su pertenencia a ese grupo. Por tales dilaciones MENDOZA LUZ acudió a la tutela por conducto de apoderado. Considera que la mora reprochable a ese funcionario, resulta lesiva de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la dignidad humana.
Pide en consecuencia, el amparo de sus garantías para que en esta sede se ordene a la autoridad demandada que verifique cabalmente los requisitos necesarios para acreditarlo como integrante de las FARC y expida un acto administrativo en ese sentido. EL FALLO IMPUGNADO Como primer aspecto, descartó la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá que se presentara temeridad en el ejercicio de la acción, porque aun cuando MENDOZA LUZ había acudido previamente a la tutela contra la misma autoridad, no podía predicarse «identidad de hechos ni pretensiones».
Al analizar el fondo del asunto, hizo un recuento del procedimiento de acreditación a cargo de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y añadió que la verificación en cabeza del Gobierno Nacional debe ser hecha por un Comité Interinstitucional, que está obligado a adelantar su labor «de manera oportuna y con eficiencia» para que, finalmente, se expida un acto administrativo que certifique la pertenencia del interesado al grupo insurgente.
De lo anterior, concluyó el Tribunal que las dilaciones de la Oficina del Alto Comisionado, en el caso concreto, resultan lesivas del debido proceso que le asiste a JUAN ALBERTO MENDOZA LUZ, quien desde el año 2017 está pendiente de que se defina su situación en ese aspecto. Determinó, por consiguiente: Primero: Tutelar el derecho fundamental al debido proceso administrativo de Juan Alberto Mendoza Luz, según lo expuesto en el cuerpo de este proveído.
En consecuencia: Segundo: Ordenar al Alto Comisionado para la Paz, o a quien haga sus veces, que dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia, realice la verificación de la pertenencia del accionante a las FARC E.P y proceda a su acreditación, en caso de ser procedente, con la emisión del respectivo acto administrativo.
LA IMPUGNACIÓN Fue propuesta por la apoderada judicial de la Presidencia de la República. De forma preliminar, insiste en que la tutela es temeraria, porque previamente había emitido respuesta a otra demanda de la misma naturaleza que MENDOZA LUZ formuló y que resolvió el Tribunal Superior de Bogotá mediante fallo del 12 de octubre de 2018.
Acto seguido, se refiere a las previsiones normativas que regulan la competencia de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz en punto de la acreditación de quienes conforman los listados entregados por las FARC, como integrantes de esa organización. Explica que tales nombres deben ser verificados por un comité interinstitucional para que luego el Alto Comisionado expida el acto administrativo a su cargo, bajo criterios reglados que son condiciones imprescindibles para determinar si las personas registradas por el referido grupo pueden o no hacerse merecedoras de los beneficios derivados del Acuerdo Final.
En punto de la situación fáctica dijo que, aun cuando MENDOZA LUZ está registrado en los listados de las FARC, no se ha emitido acto administrativo que lo reconozca como integrante de ese grupo, porque el Comité Interinstitucional continúa adelantando las labores necesarias para determinar si pertenece o no a la aludida organización, lo que además le informó al accionante en oficios del 29 de diciembre de 2017, 15 de agosto y 19 de noviembre, ambos de 2018.
Pidió, por esos motivos, que se revoque el fallo impugnado y se declare improcedente el amparo. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. De conformidad con lo establecido en el art. 32 del Decreto 2591 de 1991[footnoteRef:1], la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia es competente para resolver la impugnación interpuesta contra el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá. [1: Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.] 2.
Previo al análisis de la impugnación formulada por la Presidencia de la República, resulta necesario establecer si existe temeridad en el ejercicio de la acción de tutela, porque, de prosperar esa petición de la recurrente, se configuraría una causal que impondría despachar desfavorablemente el amparo. Pues bien, en palabras de la Corte Constitucional, la temeridad se presenta cuando concurren los siguientes elementos: (i) identidad de partes;
(ii) identidad de hechos; (iii) identidad de pretensiones; y (iv) la ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda, vinculada a un actuar doloso y de mala fe por parte del libelista. (T-411/17, entre otras). Principalmente, es necesario acreditar que el ejercicio de la acción esté fundado «… en el actuar doloso y de mala fe del peticionario, toda vez que esa es la única interpretación que legitima la restricción del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia que implica el ejercicio de la acción de tutela» (fallos T-502/08 y T-411/17).
JUAN ALBERTO MENDOZA LUZ había acudido previamente a la vía de tutela. En efecto, el Tribunal Superior de Bogotá conoció y decidió, el 22 de octubre de 2018, una demanda que él formuló, entre otras autoridades, contra la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. En su decisión, la Corporación a quo negó el amparo invocado. MENDOZA LUZ impugnó lo resuelto y la alzada correspondió a esta Sala de Decisión, que en proveído CSJ STP16938 – 2018 confirmó la determinación de primer nivel.
Del cotejo de aquellas determinaciones con el asunto que ahora concita la atención de la Corte, se destaca que el presupuesto de la identidad de partes se satisface parcialmente. En aquella oportunidad, MENDOZA LUZ alegó que la Oficina del Alto Comisionado para la Paz – ahora accionada –, vulneró sus derechos fundamentales. Pero también integraron el contradictorio la Presidencia de la República y la Agencia para la Normalización y la Reincorporación – ARN, que en esta oportunidad no fueron convocadas.
Los hechos objeto de la primera tutela se centraron en que las allí demandadas «se niegan a reconocer su «calidad de exintegrante de las FARC-EP» y, por ende, conceder los beneficios de reincorporación consagrados en el Decreto 899 de 2017». En esta oportunidad, su queja se fundamenta en que la Oficina del Alto Comisionado para la Paz no ha expedido, a la fecha, el acto administrativo mediante el cual acredite su condición de miembro de esa organización. Así pues, aunque los hechos puedan presentarse parcialmente similares, no se satisface la condición de identidad a la que se refiere la jurisprudencia constitucional.
De otra parte, en la primera demanda reclamó al juez de tutela «el amparo de sus garantías fundamentales a la igualdad y acceso a los beneficios económicos y sociales que consagra la ley para los desmovilizados de las FARC-EP». Ahora busca que se protejan sus derechos a la igualdad, al debido proceso y a la dignidad humana, y que, en consecuencia, se ordene al Alto Comisionado para la Paz que expida el acto administrativo de acreditación antes mencionado.
Entonces, tampoco se satisface el requisito relacionado con la identidad de pretensiones. Finalmente, tampoco se avizora algún actuar doloso o de mala fe por parte de MENDOZA LUZ que lo hubiese motivado a acudir, de nuevo, a la acción constitucional porque como se vio atrás, las pretensiones en ambas acciones constitucionales difieren y ha de tomarse como de buena fe, la manifestación que formuló, bajo juramento, de no haber promovido acción similar sobre la puntual situación que ahora concita la atención de la Corte.
Por consiguiente, ha de despacharse desfavorablemente la petición de la entidad impugnante, porque no se configura, en el caso concreto, la temeridad en el ejercicio de la presente acción de tutela. 3. Ahora bien, sería del caso emitir un pronunciamiento de fondo sobre los argumentos que soportan la impugnación formulada contra el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, pero se observa que esa Colegiatura no integró debidamente el contradictorio por pasiva.
En punto de ello, ha de traerse a colación el marco constitucional y normativo que faculta al Alto Comisionado para la Paz, para expedir el acto administrativo mediante el cual acredita que los integrantes de los listados entregados por las FARC, pertenecen a ese grupo. Inicia la Sala por recordar, que el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Ley 1820 de 2016 fueron implementados a través de distintos parámetros normativos.
Dentro de ellos, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 899 de 2017 que busca definir y establecer los criterios, medidas e instrumentos del Programa de Reincorporación Económica y Social, colectiva e individual, a la vida civil de los integrantes de las FARC. En su artículo 2º, ese texto normativo señala que los beneficiarios de tales medidas serán «…los miembros de las FARC-EP acreditados por la oficina del Alto Comisionado para la Paz, que hayan surtido su tránsito a la legalidad, de acuerdo al listado entregado por las FARC-EP.
Este listado será entregado por la oficina del Alto Comisionado para la Paz a la Agencia de Normalización y Reincorporación». Ahora bien, para que el Alto Comisionado para la Paz acredite, mediante acto administrativo, que quienes conforman los listados entregados de buena fe, en realidad hacen parte de las FARC, debe llevar a cabo «las verificaciones correspondientes», a través de un «procedimiento expedito para la acreditación y el tránsito a la legalidad de los miembros de las FARC-EP no armados», según los mandatos a los que se refiere el art. 3.2.2.4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y duradera.
Las verificaciones no son ejercitadas, exclusivamente, por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz. Para tales casos, el Decreto 1174 de 2016 dispuso la creación de un Comité Técnico Interinstitucional, que debe «apoyar oportunamente» al Alto Comisionado «en su función legal de recibir y aceptar de buena fe… la lista suscrita por los voceros o miembros representantes mediante la cual acrediten la calidad de miembros del grupo armado organizado al margen de la ley» (art. 1º del Dto 1174 de 2016).
Ese Comité está integrado, a voces del art. 2º del Decreto en cita, por las siguientes autoridades: a) Por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República: 1. El Alto Comisionado para la Paz o su delegado; 2. El Director de la Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR) o su delegado; b) Por el Sector Defensa: 1. Por el Ministerio de Defensa Nacional, i. El Viceministro para las Políticas y Asuntos Internacionales o su delegado; 2.
Por las Fuerzas Militares, i. El Jefe de Inteligencia Conjunta del Comando General de las Fuerzas Militares o su delegado; ii. El Jefe del Departamento de Inteligencia y Contrainteligencia del Ejército Nacional o su delegado; iii. El Jefe de Inteligencia de la Armada Nacional o su delegado; iv. El Jefe de Inteligencia de la Fuerza Aérea Colombiana o su delegado; 3.
Por la Policía Nacional: i. El Director de Inteligencia de la Policía Nacional o su delegado; ii. El Director de Investigación Criminal e Interpol o su delegado; c) Por el Departamento Administrativo de la Dirección Nacional de Inteligencia: 1. El Director de Inteligencia o su delegado; d) Por la Fiscalía General de la Nación: 1. El Vicefiscal General de la Nación o su delegado; e) El Registrador Nacional del Estado Civil o su delegado.
De igual manera, dicho Comité debe encargarse de adelantar «el registro, procesamiento, análisis y cruce de los datos e informaciones necesarios para apoyar la labor de verificación de los listados suscritos por los voceros o miembros representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley y recibidos de buena fe» por el Alto Comisionado[footnoteRef:2].
Ello, en aras de «facilitar y procurar que la tarea del Alto Comisionado… sea oportuna y eficiente »[footnoteRef:3]. [2: Art. 3º ibídem.] [3: Considerando final del mencionado Decreto.] Además, dentro de las funciones del Comité se cuentan las de establecer «los criterios para la verificación de los listados que deberán ser aprobados por el Alto Comisionado para la Paz» y realizar recomendaciones para apoyar al citado funcionario, atendiendo «los requerimientos de información de la Oficina del Alto Comisionado… con oportunidad y eficiencia» (incisos 2º y 3º del art. 3 ibídem).
De lo anterior se extrae que, los actos administrativos mediante los cuales el Alto Comisionado para la Paz acredita como integrantes de las FARC a las personas registradas en los listados que esa organización entregó de buena fe al Gobierno Nacional[footnoteRef:4], requieren de un procedimiento previo de investigación, análisis, recolección y registro de información en las distintas bases de datos de entidades públicas, para el cual, necesariamente, ha de intervenir el citado Comité Técnico Interinstitucional. [4: En el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto.] Por lo expuesto, en este caso, el trámite de primera instancia está viciado de nulidad por indebida integración del contradictorio.
Es que, si ha de accederse al amparo constitucional que invocó JAIME ANDRÉS VELASCO MUÑOZ al acudir a la vía de tutela, no basta que se ordene, únicamente, al Alto Comisionado para la Paz que lleve a cabo la verificación correspondiente y emita el acto subsiguiente de acreditación – si a este hay lugar –, porque como se expuso en precedencia, esa verificación no compete solo a ese funcionario sino también a las distintas autoridades que integran el Comité Técnico Interinstitucional al que se refiere el Decreto 1174 de 2016.
De ahí que resulte necesaria la vinculación de quienes componen el mencionado Comité, porque para que el Alto Comisionado expida el acto administrativo que MENDOZA LUZ echa de menos, es preciso que ese organismo, previamente, lleve a cabo las labores que le competen. Se trata, entonces, de una actuación compleja que involucra no solo al accionado, sino a las entidades a las que se refiere el art. 2º del citado Decreto.
Naturalmente, para emitir un pronunciamiento al respecto en sede de tutela, es necesario que los allí relacionados integren el contradictorio por pasiva. Así las cosas, el a quo resolvió la tutela propuesta desconociendo la necesidad de integrar el litis consorcio necesario en cuanto a los sujetos pasivos de la acción pública, como supuesto indispensable del contradictorio, en aras de resolver, de fondo, las pretensiones del demandante.
Por lo expuesto, la Sala decretará la nulidad del trámite por indebida integración del contradictorio. No obstante, se deberá preservar la validez de las pruebas allegadas a la actuación. En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA No. 2, RESUELVE DECLARAR que en el presente caso no se configura la temeridad en el ejercicio de la acción de tutela.
DECRETA R LA NULIDAD de lo actuado por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, a partir del auto mediante el cual admitió a trámite la demanda de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. REMÍTASE la actuación a la citada Sala.
NOTIFÍQUESE de conformidad con el artículo 16 del Decreto 2591 de 1.991.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 1 16