CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Tutela 74167 JHON ALEXANDER RIASCOS PORTILLA y otros IMPUGNACIÓN CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER Magistrado Ponente ATP3683-2014 Radicación nº 74167 Aprobado mediante Acta nº 199 Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil catorce (2014) Se pronuncia la Sala[footnoteRef:1] frente a la impugnación presentada por la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho contra el fallo de tutela proferido el 16 de mayo de 2014, por la Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán, a través del cual amparó los derechos fundamentales a la vida digna, y a la salud en conexidad con la vida y al mínimo vital, presuntamente vulnerados a los accionantes ALEXANDER RIASCOS PORTILLA, CRISTIAN EFRÉN ORTEGA, CÉSAR AUGUSTO GARCÉS SARRÁZOLA, AVELIO QUILLARÁN GARCÍA Y JUAN FERNANDO SALAZAR, por la Dirección General del INPEC, Dirección Seccional «San Isidro», Ministerio de Acción Social y Ministerio del Interior y de Justicia. [1: De acuerdo a la Directiva No.13 de 11 de junio de 2014, de la Sala de Casación Penal en Pleno, «…en las acciones de tutela, cuando se decrete nulidad, la providencia será suscrita por la Sala de decisión de tutelas correspondiente».]
ANTECEDENTES 1. Fueron resumidos por el a quo en los siguientes términos: Refieren los accionantes que: (i) no tienen agua potable durante las 24 horas del día constituyendo esto una violación a los derechos fundamentales de dignidad, salud y a la vida; (ii) manifiestan que no tienen servicio de energía durante la noche además de esto sólo cuentan con tres sanitarios y cuatro comedores con capacidad de 40 internos en el patio para más de 200 internos y no tienen servicio de agua;
(iii) indican que consumen los alimentos cerca a las letrinas, que éstas se encuentran llenas e inundadas de moscas, cucarachas y malos olores; (iv) manifiestan que no se les suministran los útiles de aseo adecuados para mantener los patios limpios y vivir en condiciones dignas. Por lo anterior, solicitan se protejan y se tutelen a su favor los derechos fundamentales vulnerados y amenazados por parte del Estado y el INPEC y se ordene que: (i) los entes del Estado en cumplimiento de sus deberes brinden una vida digna a través del Ministerio y la Dirección General del INPEC y el EPCAMS «San Isidro», accionados;
(ii) autorizar tanto al Defensor del Pueblo como a la Secretaría de Salud una brigada a los pabellones para que constaten la violación a los derechos fundamentales y así se corrijan las fallas; (iii) solicitar la intervención del Ministerio de Acción Social, el Ministerio del Interior y de Justicia, la Defensoría del Pueblo, la Secretaría de Salud del Departamento del Cauca, para que tomen las medidas necesarias y eviten se siga causando violación a los derechos fundamentales mencionados;
(iv) solicitan se fumigue el pabellón de manera urgente contra moscas y cucarachas para de esta manera garantizar el derecho a la salud; (v) se tutelen a favor de los internos el derecho a la igualdad en relación con el fallo de tutela No.527 del 1 de abril de 2014 proferido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Popayán que decidió a favor del pabellón No.7, respecto de los derechos antes mencionados. 2.
El Tribunal de instancia avocó el conocimiento de la acción y ordenó correr traslado de la demanda a las autoridades accionadas, esto es, la Dirección General del INPEC, el Director de la Penitenciaría de San Isidro, el Ministerio del Interior y de Justicia, el Defensor del Pueblo de la ciudad de Popayán, a la Secretaría Departamental de Salud del Cauca, a la Secretaria de Salud Municipal, se ofició al Juzgado Segundo Laboral de Popayán para que remitiera copia de la decisión de tutela que los internos del patio 7 adelantaron contra la misma entidad.
Al trámite fueron vinculados el Municipio de Popayán, la Gobernación del Cauca, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC y el Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa. 2.1 La Defensoría del Pueblo Regional Cauca, manifestó que resultan ciertos los hechos presentados por los accionantes en su escrito de tutela respecto a que carecen de agua potable, se suspende el servicio de energía durante la noche, que no cuentan con el número adecuado de sanitarios y que éstos presentan problemas de saturación, lo cual genera proliferación de insectos y malos olores que incomodan a los internos al momento de consumir los alimentos.
Indicó que frente a lo relacionado con los útiles de aseo la Defensoría del Pueblo se atiene a lo que resulte probado y coadyuva las pretensiones elevadas por los internos del INPEC, en el sentido de incoarlas frente a las autoridades accionadas. Se opone a la vinculación de la Defensoría del Pueblo, dado que no corresponde a sus deberes funcionales de conformidad con la Ley 24 de 1992, además porque, señalan que existe una Defensoría Delegada para la Política Criminal y Penitenciaria, a quien sí le atañe el caso en cuestión por encontrarse dentro de las funciones que les es dable cumplir.
Solicita por tanto se desvincule del proceso, aceptando la petición de coadyuvancia de la Defensoría del Pueblo en la presente acción y conceder las súplicas de los peticionarios. 2.2 La Secretaría de Salud de Popayán manifestó que esa entidad, de acuerdo al Ley 715 de 2011 artículo 44, realiza visitas periódicas al establecimiento carcelario con el fin de detectar los factores de riesgo para la salud y realizar observaciones y recomendaciones para que las autoridades del INPEC efectúen los correctivos necesarios tendientes a mejorar la salubridad.
Informó que en el patio 4 se realizó visita de inspección el día 6 de mayo de 2014, de la que se levantó acta 01 y que se plasmaron los hallazgos encontrados y que el 14 de febrero de 2014 se estableció el cronograma de visitas al establecimiento penitenciario solicitando además el acompañamiento de la Personería Municipal de Popayán con el fin de verificar las condiciones de salubridad de los internos. Solicita su desvinculación de trámite tutelar. 2.3.
El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Popayán remitió copia del auto interlocutorio No.455 del 31 de marzo de 2014, mediante el cual se complementó la sentencia de tutela interpuesta por otros internos contra la Dirección General del INPEC, la cual, señaló que en este momento se encuentra surtiendo el recurso de impugnación ante la Sala Laboral del Tribunal Superior de Popayán. 2.4.
El Ministerio del Interior y de Justicia solicita se declare la falta de legitimación material en la causa por pasiva, por cuanto ese ministerio carece de competencia para conocer y decidir de las pretensiones incoadas, precisando que no es esa la entidad llamada a atender los temas relacionados con el tratamiento penitenciario. 2.5. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC indicó que frente a las condiciones de alimentación, según lo consagrado en el Acuerdo No.0011/95 que el ente competente para realizar auditoría a lo suscrito en los contratos de alimentación es el Comité de Seguimiento de la Alimentación –COSAL- autoridad que dentro de sus funciones debe verificar semanalmente cada una de las obligaciones adquiridas en cuanto a cantidad, calidad, cumplimiento de menús, horarios, aspectos higiénicos y sanitarios, entre otros.
Respecto a los elementos de dotación, indica que la Ley 65 de 1993 y el acuerdo 001 de 1995 concibe el expendio de artículos de primera necesidad y uso personal para los internos, la primera de las citadas, en su artículo 36 indica que el Director de cada centro de reclusión quien es el jefe de gobierno interno y es quien responderá ante el Director del Instituto Nacional Penitenciario el funcionamiento y control del establecimiento a su cargo.
Precisa que a la EPAMSCAS de Popayán se le asignó la suma de $110.000.000 para suministro de colchonetas, sábanas y sobre sábanas y $169.500.000 para elementos de aseo, los primeros se asignan una vez al ingreso y posterior a esto cada año, y los elementos de aseo cada 4 meses. Frente al hacinamiento, manifiesta que son los municipios y las gobernaciones quienes tienen la responsabilidad con los internos de sus respectivas jurisdicciones de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 65 de 1993, estos son los encargados de la vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y que es en cabeza de aquéllos que está la responsabilidad de la creación y manutención de las cárceles con la finalidad de que se adicionen sus presupuestos y rubros destinados a atender los requerimientos de los internos según su región. Solicita vincular al presente trámite al Congreso de la República, municipios y gobernaciones en su competencia, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC, Delegados del Fiscal General de la Nación, Jueces de Control de Garantías, de Conocimiento, de Ejecución de Penas, Consejo Superior de la Judicatura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Viceministerio de Política Criminal y Justicia Restaurativa[footnoteRef:2]. [2: Mediante auto de 14 de mayo de 2014, la magistrada ponente Mónica Calderón aclaró que las autoridades que están legitimadas por pasiva en el presente trámite no pueden ser aquellas que como el Congreso de la República o el Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación adoptan decisiones con efectos erga omnes, sino aquellas cuya actuación estuvo directamente relacionada con los hechos que motivan la presente acción de amparo, o bien aquellas que puedan verse afectadas con la decisión que se tome en esta instancia.] Frente a las pretensiones de los actores manifiesta la Dirección General del INPEC que no ha violado ni amenazado los derechos fundamentales invocados, aclarando que no es de su competencia adelantar la gestión necesaria para la ejecución de proyectos de adquisición y suministro y sostenimiento de recursos físicos, técnicos y tecnológicos y de infraestructura para a gestión penitenciaria y carcelaria del orden nacional. 2.6.
Por su parte la Secretaria de Salud Departamental del Cauca señaló que emitió concepto técnico en el cual reconoce que la Secretaría de Salud del Cauca ha dado cumplimiento a la resolución 4109 de 2012, mediante la cual se han fortalecido las acciones de inspección, vigilancia y control sanitario de salud en los establecimientos carcelarios vigencia 2012 al poner a disposición un profesional médico epidemiólogo que coordina y orienta el cumplimiento de las actividades objeto de inspección, vigilancia y control sanitario y de la salud pública.
Concluye señalando que por su parte no ha existido vulneración a los derechos fundamentales de los accionantes y que no ha desconocido sus competencias y responsabilidades y por tanto solicitan su desvinculación de a presente acción. 2.7. El Alcalde de Popayán manifestó que a impartir instrucciones al Secretario de Gobierno para que de manera inmediata se establezca « una comisión presidida personalmente por éste para realizar una verificación a las instalaciones del centro carcelario San Isidro de la ciudad y se produzca un informe lo más pronto posible, con el fin de determinar medidas y responsabilidades para garantizar los derechos de los internos ». 2.8.
La contratista de Asesoría Jurídica del Departamento del Cauca solicitó ampliación del término para dar respuesta. 2.9. La Directora de Política Criminal y Penitenciaria señaló cuáles son las funciones de esa entidad, asegurando que no es competente para administrar los establecimientos penitenciarios y carcelarios del país ni decidir sobre los servicios que allí se prestan, sino que es el INPEC.
Además reitera que con la creación de la Unidad de Servicios Penitenciarios USPEC están a cargo de labores tendientes a contratar y ejecutar planes que se necesiten al interior de estos centros. Solicita se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva para esa entidad. 2.10 La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC, a través de la asesora jurídica, indicó que frente a la administración del EPAMSCAS Popayán es el INPEC el encargado de crear, fusionar, suprimir, dirigir y vigilar los establecimientos de reclusión, por tanto esa unidad incluyó al EPAMSCAS dentro de un plan de mejoramiento para la vigencia 2014 y ha destinado mil millones de pesos para adecuaciones, mejoramiento de infraestructura, indicando que se adelantarán los estudios previos y los procesos de contratación correspondientes mediante licitación pública, iniciando sus obras en el segundo semestre del presente año. En cuanto a la fumigación indicó que cada año un equipo interdisciplinario de salud del centro carcelario debe efectuar un cronograma de actividades de saneamiento en coordinación con el Ministerio de Salud, medio ambiente y secretarías departamentales y municipales de salud, con hospitales locales y entidades privadas que deseen apoyar estos programas.
Frente al suministro de energía y agua potable indicó que oportunamente esa unidad verificó el suministro de agua y ejecutó un contrato de obra para el mantenimiento y al realizar una visita el 2 y 3 de abril pasado estableció un panorama de las necesidades del EPAMCAS Popayán, sin que en esa fecha haya existido alguna falla técnica, aclarando que cualquier medida al respecto debe tomarse por la Dirección del establecimiento, agregando que el suministro permanente de agua potable y energía corresponden a INPEC a través del Director del EPAMSCAS Popayán. 2.11 Ni el Director General de la Penitenciaría « San Isidro », ni la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios emitieron respuesta.
LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante fallo de 16 de mayo de 2014, la Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán, concedió el amparo de los derechos fundamentales de los accionados ordenando al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Instituto Nacional Penitenciario INPEC y a la Dirección de la Penitenciaría San Isidro, adelantar todas las gestiones y apropiaciones presupuestales y técnicas subsiguiente a la notificación de la tutela, se realicen las gestiones necesarias para iniciar las obras de infraestructura requeridas con el fin de dotar de nuevas baterías sanitarias y comedores de manera racional proporcionarles al número de internos recluidos en el pabellón 4 del establecimiento Penitenciario y Carcelario San Isidro.
Así mismo ordenó que de manera conjunta tomen medidas idóneas que permitan garantizar un suministro diario de 25 litros de agua a cada uno de los reclusos, además el suministro de fluido eléctrico durante las 24 horas y en caso tal durante la permanencia de los internos dentro de las celdas en horas de la noche. Igualmente ordenó al INPEC y al Establecimiento Penitenciario y Carcelario San Isidro, que disponga de los mecanismos para fumigación, desratización y control de calidad del agua del establecimiento en el patio No.4 además de verificar el suministro de la dotación de elementos de aseo con las debidas medidas de seguridad y prácticas de manejo que ello implica.
Así mismo ordenó al Director del Centro Penitenciario y Carcelario San Isidro de Popayán, al Director del INPEC, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC, al Ministerio de Justicia, la Secretaría de Salud de Departamento del Cauca, la Secretaría de Salud del Departamento de Popayán, al Defensor del Pueblo Regional Cauca, realicen una vigilancia administrativa y remitan en forma coordinada mensualmente, informe de los avances de las adecuaciones locativas y medidas administrativas que se deban tomar, para lo cual concedió un plazo de 6 meses.
Exhortó a la Defensoría del Pueblo y a Secretaría Municipal y Departamental para que continúen con su labor de vigilancia y control y verifiquen el cumplimiento de este fallo. Además exhortó a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación para que de acuerdo a sus competencias constitucionales y legales determinen si hay lugar a responsabilidad fiscal por la gestión llevada a cabo en la planeación, diseño, adjudicación, gasto e inversión del establecimiento Penitenciario y Carcelario San Isidro de Popayán, para lo cual ordenó remitir copia de la decisión adoptada.
La anterior decisión la tomó el a quo, al considerar que efectivamente se han vulnerado los derechos fundamentales de invocados por los accionantes, luego de hacer un análisis de cada uno de ellos y de las pruebas allegadas al trámite, concluye que resulta claro que la Penitenciaría San Isidro presenta serias deficiencias en su funcionamiento, las cuales requieren ser superadas por sus directivos con el fin de mejorar la calidad de vida de los reclusos.
LA IMPUGNACIÓN Notificado del contenido del fallo, la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho, señala que ese ministerio no es el competente para administrar los establecimientos penitenciarios y carcelarios del país ni decidir sobre los servicios que allí se prestan. Indica además, que en virtud de sus competencias esa Cartera se encuentra adelantando medidas en materia de infraestructura para atender estas problemáticas.
Por lo anterior solicita se revoque el fallo proferido en primera instancia y en su lugar se decrete la falta de legitimación en la causa por pasiva. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Si bien es la Corte es competente para conocer en segunda instancia de la acción de tutela interpuesta por el accionante contra la decisión proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán, no procederá al estudio de fondo del asunto, debido a que encuentra en su trámite una circunstancia que afecta el debido proceso que, por ende, obliga a declarar la nulidad de lo actuado, pues el contradictorio no se trabó debidamente. 2.
En relación con este tema, abundante es ya la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la de esta Corte en el sentido de precisar que, por obvias razones, el expedito trámite de la tutela no está exento del respeto al debido proceso que implica el ejercicio contradictorio de las partes que necesariamente en él se enfrentan: el titular de los derechos cuyo agravio se denuncia, y las autoridades o los particulares responsables de ello. 3.
Lo anterior significa que desde el inicio del trámite debe ofrecerse la posibilidad de defensa a todas las partes que de una u otra forma puedan verse afectadas, involucradas o concernidas con la decisión de tutela, pues de no hacerlo, resultarían sorprendidas con una decisión adoptada en un procedimiento cuya existencia desconocían, y en el que, obviamente, no tuvieron ninguna opción de defenderse. 4.
Por eso mismo, y teniendo en cuenta que la acción de tutela se caracteriza por la informalidad en su presentación y por lo expedito de su trámite, insistentemente se ha sostenido que, en tanto que representa un mecanismo judicial de defensa creado por el constituyente de 1991 para permitir el fácil acceso de la ciudadanía a la administración de justicia con el fin de procurar la inmediata intervención en asuntos que por contener graves atentados a los derechos fundamentales requieren de una acción urgente e inmediata con carácter vinculante que imponga retornar las cosas al estado en que se encontraban antes de la vulneración o amenaza, al juez de tutela le corresponde, para preservar un debido proceso, establecer con claridad cuáles son las autoridades o particulares que en los hechos que motivan la solicitud pueden verse involucradas para proceder a su vinculación, pues suele suceder que resulten en número mayor o menor que las indicadas en la demanda. 5.
En el presente asunto, se observa que si bien en la acción de tutela se señaló como autoridades demandadas a la Dirección General del INPEC, a la Dirección de la Penitenciaría San Isidro, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Defensor del Pueblo de Popayán, la Secretaría Departamental de Salud del Cauca, la Secretaría de Salud Municipal, y se vinculó al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Popayán, al municipio de Popayán, la Gobernación del Cauca, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios UPSEC y al Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa, no lo es menos que de acuerdo con las pruebas allegadas al trámite constitucional, era imperioso vincular al Secretario de Gobierno de Popayán, al Comité de Seguimiento al Suministro de Alimentación –COSAL-, a la Defensoría Delegada para la Política Criminal y Penitenciaria, a la Personería Municipal de Popayán, y al Profesional médico, epidemiólogo Coordinador y Orientador asignado por la Secretaría de Salud Departamental, a la EPAMSCAS de Popayán, en cumplimiento de la inspección y vigilancia asignada para el control sanitario y de vigilancia de salud pública.
Lo anterior se hace necesario, ya que de prosperar la tutela, dicha decisión los afectaría de manera directa, puesto que resultarían involucrados con sus efectos. Como ello no ocurrió, teniendo en cuenta que la acción constitucional no escapa a las reglas del debido proceso y éstas se vulneran, por ejemplo, cuando no se vincula al trámite de la acción pública a todas las autoridades que han intervenido en el acto denunciado como afrenta a los derechos, al resolverse la demanda propuesta desconociendo la obligación de integrar el litis consorcio necesario, en cuanto a los sujetos pasivos de la acción pública, como presupuesto imprescindible del contradictorio, a fin de resolver las pretensiones de los accionantes, surge necesario declarar la nulidad de la sentencia emitida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán, por violación al debido proceso, conforme lo prevé el artículo 145 del Código de Procedimiento Civil, disposición aplicable por principio de integración, según lo autoriza el artículo 4° del Decreto 306 de 1992, para que se proceda conforme se ha expuesto en este proveído.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en Sala de Decisión de Tutelas, RESUELVE 1. Declarar la nulidad de lo actuado por el Tribunal Superior de Popayán a partir del auto que avocó el conocimiento de este asunto, a fin de que proceda a trabar debidamente el contradictorio, vinculando al Secretario de Gobierno de Popayán, al Comité de Seguimiento al Suministro de Alimentación –COSAL-, a la Defensoría Delegada para la Política Criminal y Penitenciaria, a la Personería Municipal de Popayán, y al Profesional médico, epidemiólogo Coordinador y Orientador asignado por la Secretaría de Salud Departamental, a la EPAMSCAS de Popayán. 2.
Esta decisión, sin embargo, no afecta la validez de las pruebas recaudadas. 3. Notifíquese de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991. CÚMPLASE, JOSÉ LEONIDAS BUSTOS MARTÍNEZ EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 19 República de Colombia Corte Suprema de Justicia