CUI: 76111220400420160030201 N.I. 148160 Consulta desacato A/ Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Zacarías Río Dagua GERSON CHAVERRA CASTRO Magistrado Ponente ATP1661-2025 Radicación Nº 148160 Acta No.226 Villavicencio, veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025). ASUNTO La Sala se pronuncia, en grado jurisdiccional de consulta, sobre el incidente de desacato promovido por la representante legal del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Zacarías Río Dagua, que culminó con providencia emitida el 11 de agosto de 2025 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, mediante la cual impuso sanción a Ligia del Carmen Córdoba Martínez, en calidad de alcaldesa Distrital de Buenaventura, consistente en 2 días de arresto y multa equivalente a «28.6 UBV».

ANTECEDENTES 1. Conforme la información que reporta la actuación, desde el año 2010, el Distrito de Buenaventura, el Ministerio de Vivienda, el Fondo Nacional de Vivienda y la Fiduciaria Alianza S.A., desarrollaban el «macroproyecto de vivienda de interés social Nacional -VIS- San Antonio », en jurisdicción de Buenaventura, con la finalidad de reubicar a 3.400 hogares localizados en el sector de bajamar (Isla Cascajal) que se encontraban en condiciones de vulnerabilidad y alto riesgo. 2.

El proyecto de vivienda, según los accionantes, se inició sin haber consultado previamente a las comunidades negras cercanas al lugar donde se adelanta la construcción del proyecto, por lo que solicitaron, ante el Ministerio del Interior, la realización de la consulta previa. 3. Dicha cartera ministerial, previa verificación de la presencia de las comunidades, en mayo de 2011 inició el proceso de consulta que culminó en septiembre de 2011, y el 9 de febrero de 2013 se protocolizaron sendos acuerdos, en los que se establecieron, entre otros puntos, la destinación de $900.000.000 de pesos para cada una de las comunidades afrodescendientes signatarias del acuerdo, recursos que serían girados por el Patrimonio Autónomo y administrados por sus autoridades para proyectos productivos comunitarios. 4.

En el acuerdo, se pactó que la compensación de impactos ambientales estaría a cargo de la Alcaldía de Buenaventura y que el distrito destinaría $3.000.000.000 de pesos, a cargo de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías. Igualmente, la Alcaldía de Buenaventura, por conducto de la Secretaría de Vivienda, se comprometió a formular proyectos de mejoramiento de vivienda y a gestionar oportunamente los recursos ante el Fondo Nacional de Vivienda -FONVIVIENDA-. 5.

En reuniones de verificación sobre el cumplimiento de lo pactado, en el 2015 se constató el giro de recursos a las comunidades, detectándose incumplimiento de la Alcaldía de Buenaventura en punto de la compensación ambiental y el mejoramiento de vivienda para las comunidades. 6. En ese orden, ante el incumplimiento de lo pactado, el 18 de abril de 2016, los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras de Zacarías, Guadualito y Campo Hermoso del Río Dagua, promovieron tutela contra los Ministerios de Vivienda y del Interior, la Fiduciaria Alianza S.A., el Fondo Nacional de Vivienda -FONVIVIENDA- y la Alcaldía Distrital de Buenaventura, por la presunta violación del derecho fundamental a la consulta previa.

Con base en los hechos expuestos en el escrito de tutela, solicitaron el amparo de la aludida garantía fundamental y formularon las siguientes pretensiones:

PRIMERO: Declarada la nulidad de los acuerdos del Proceso de Consulta Previa Proyecto MACRO PROYECTO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL NACIONAL "SAN ANTONIO" DISTRITO DE BUENAVENTURA. En cuanto a la Compensación Ambiental y el Proyecto de mejoramiento de vivienda por el incumplimiento de los responsables del proyecto MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO, FONDO NACIONAL DE VIVIENDA - FONVIVIENDA Y ALIANZA FIDUCIARIA VOCERA Y ADMINISTRADORA DEL FIDEICOMISO PA2 MACRO PROYECTO BUENAVENTURA SEGUNDO: ordenar a los responsables del proyecto MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO, FONDO NACIONAL DE VIVIENDA - FONVIVIENDA Y ALIANZA FIDUCIARIA VOCERA Y ADMINISTRADORA DEL FIDEICOMISO PA2 MACRO PROYECTO BUENAVENTURA rehacer los acuerdos del Proceso de Consulta Previa Proyecto "MACRO PROYECTO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL NACIONAL "SAN ANTONIO" DISTRITO DE BUENAVENTURA.

En cuanto a la Compensación Ambiental y el Proyecto de mejoramiento de vivienda con cargo a los recursos del Patrimonio Autónomo PA2 MACRO PROYECTO BUENAVENTURA. 7. El asunto correspondió a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga y en fallo del 5 de mayo de 2016 declaró improcedente el amparo. 8. Al ser objeto de impugnación dicha decisión, una Sala de Tutelas de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en sentencia STP8074-2016, radicado 86115, del 16 de junio de 2016, la confirmó. 9.

Al surtirse el trámite de revisión ante la Corte Constitucional, a través de sentencia T-002-17 del 17 de enero de 2017, resolvió: SEGUNDO.- REVOCAR la sentencia del 16 de junio de 2016, proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia que confirmó la providencia del 5 de mayo de 2016 dictada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, la cual declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por las Comunidades Negras de Zacarías, Campo Hermoso y Guadualito (Río Dagua).

En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la consulta previa, al ambiente sano y a la vivienda digna de las Comunidades Negras de Zacarías, Campo Hermoso y Guadualito (Río Dagua). TERCERO.- DEJAR SIN EFECTOS el Acta No. 001 de fecha 11 de octubre de 2016, suscrita por la Alcaldía Distrital de Buenaventura, Valle del Cauca y los Consejos Comunitarios de Zacarías, Campo Hermoso y Guadualito (Río Dagua), que modifica los términos del Acuerdo de Consulta Previa del 9 de febrero de 2013 en materia de compensación ambiental, suscrito por las Comunidades Negras de Zacarías, Campo Hermoso y Guadualito, la Alcaldía Distrital de Buenaventura, el Patrimonio Autónomo, como vocero y administrador del Fideicomiso PA2 del Macroproyecto Buenaventura, la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, la Personería Distrital de Buenaventura y la Defensoría del Pueblo.

CUARTO. - ORDENAR que, en el término máximo de dos (2) años, contado a partir de la notificación de esta providencia judicial, la Alcaldía Distrital de Buenaventura, Valle del Cauca, implemente y ejecute todos los proyectos que presenten las comunidades accionantes, correspondientes a la compensación ambiental, de conformidad con lo estipulado por las partes en el Acuerdo de Consulta Previa de 9 de febrero de 2013.

Para lo anterior, una vez notificada esta providencia judicial, la entidad territorial deberá iniciar todas las gestiones presupuestales y administrativas que permitan la consecución de los recursos presupuestales necesarios para tal efecto. QUINTO.- ORDENAR que, en el término máximo de seis (6) meses, contado a partir de la notificación de esta providencia judicial, la Alcaldía Distrital de Buenaventura formule, de común acuerdo con las Comunidades de Zacarías, Campo Hermoso y Guadualito (Río Dagua), los proyectos de mejoramiento de sus viviendas, de conformidad con lo dispuesto por las partes el 9 de febrero de 2013 en el Acuerdo de Consulta Previa.

SEXTO. - ORDENAR a Alianza Fiduciaria S.A., al Comité Fiduciario del Fideicomiso PA2 Macroproyecto Buenaventura y al Comité de Seguimiento al proceso de consulta previa, que una vez formulados los proyectos de mejoramiento de vivienda por parte de la Alcaldía Distrital de Buenaventura, Valle del Cauca, se inicien inmediatamente las gestiones pertinentes para la consecución de los recursos económicos por parte del Fondo Nacional de Vivienda -FONVIVIENDA-, con el objeto de que dichos proyectos sean debidamente ejecutados, de conformidad con lo dispuesto por las partes el 9 de febrero de 2013 en el Acuerdo de Consulta Previa.

SÉPTIMO. - ORDENAR a la Procuraduría Provincial de Buenaventura, a la Personería Distrital de Buenaventura, a la Defensoría del Pueblo y a la Contraloría General de la República, que en el marco de sus competencias vigilen, intervengan y verifiquen el cumplimiento de las órdenes impartidas en esta providencia judicial para culminar el proceso de consulta previa surtido con las Comunidades Negras de Zacarías, Campo Hermoso y Guadualito (Río Dagua), en relación con la obra de infraestructura denominada “Macroproyecto de Vivienda de Interés Social Nacional Ciudadela San Antonio”, en jurisdicción de Buenaventura, Valle del Cauca.

OCTAVO. ORDENAR al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga (juez de primera instancia), que verifique el estricto cumplimiento de esta providencia judicial y adopte las medidas necesarias para adecuar su cabal acatamiento, de conformidad con lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. NOVENO.- ORDENAR a la Defensoría del Pueblo que brinde un acompañamiento y asesoría a las Comunidades Negras de Zacarías, Campo Hermoso y Guadualito (Río Dagua), hasta tanto se alcance el cumplimiento definitivo a lo acordado en el proceso de consulta previa. 10.

Posteriormente, la representante legal del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Zacarías Río Dagua, presentó incidente de desacato por el presunto incumplimiento del referido fallo, tras considerar que si bien es cierto se han ejecutado algunas actividades y entregas puntuales realizadas por las entidades comprometidas durante los años 2017 y 2018, los compromisos asumidos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Alcaldía de Buenaventura, el Fondo Nacional de Vivienda, la Fiduciaria Alianza S.A., en el marco del proceso de consulta previa protocolizado con el dicho Consejo Comunitario, no se han cumplido en su totalidad, como son los componentes de mejoramiento de vivienda y de compensación ambiental integral.

Hizo ver que el Tribunal Superior de Buga, en seguimiento y vigilancia del cumplimiento del fallo de tutela, el 22 de septiembre de 2020 requirió a las autoridades incidentadas respecto del acatamiento de lo ordenado en el fallo T-002-17. Así, el 6 de febrero de 2025, en reunión coordinada por la Autoridad Nacional de Consulta Previa, con la participación de la Procuraduría Provincial y Personería Distrital de Buenaventura, la Alcaldía de ese municipio se comprometió a consignar durante la vigencia fiscal de 2025 los recursos correspondientes a lo pactado a la cuenta de la comunidad.

En otra reunión verificada el 6 de junio de 2025, no evidenció avances significativos en el cumplimiento de los compromisos derivados de los acuerdos de la consulta previa, dejando ver «una postergación injustificada del cumplimiento efectivo de las obligaciones pactadas». Ene se orden, solicitó:

PRIMERO: Que se declare el incumplimiento por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, Alianza Fiduciaria S.A. y la Alcaldía Distrital de Buenaventura de las órdenes contenidas en la Sentencia T-002 de 2017, proferida por la HONORABLE CORTE CONSTITUCIONAL.

SEGUNDO: Como quiera que la Alcaldía Distrital de Buenaventura, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, Alianza Fiduciaria S.A, en contra de quien se expidió la orden no la han acatado totalmente, pese a que el término perentorio que le impuso la SALA OCTAVA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, en la Sentencia T-002/17 se venció, le ruego respetuosamente al TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BUGA SALA PENAL que requiera, el CUMPLIMIENTO INMEDIATO de las medidas de compensación pendientes, particularmente la ejecución de los Proyectos de Mejoramiento de Vivienda, las Compensación Ambientales y el Acuerdo de Etnoreparación, en caso de persistencia en el incumplimiento, se impongan las sanciones previstas en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, que incluyen multas hasta de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes y arresto hasta por seis (6) meses.

TERCERO: Que se garantice la participación de nuestra comunidad en todo el proceso de verificación y seguimiento, con acompañamiento de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, en atención a los principios del Convenio 169 de la OIT, aprobado por la ley 21 de 1991. 11. La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, previo a dar apertura al trámite incidental, mediante auto del 24 de junio de 2025, requirió a las autoridades accionadas a fin de que rindieran informe sobre el trámite impartido a lo dispuesto en el fallo de tutela que se estima incumplido.

A lo anterior, indicaron: 11.1. El representante Judicial de Alianza Fiduciaria S.A. informó que en la reunión del 6 de febrero de 2025 celebrada con los Consejos Comunitarios de Zacarías, Campo Hermoso y Guadualito, se estableció: i) el cumplimiento del 100% de obras por valor de $900.000.000; ii) que el Distrito de Buenaventura cedería la suma de $3.000.000.000 de pesos para la formulación y ejecución de proyectos ambientales que atienda a las tres comunidades, monto del cual se han cancelado progresivamente entre los años 2016, 2017 y 2019 un total de $2.250.000.000 de pesos, con un pendiente de $750.000.000, los que la Alcaldía de Buenaventura se comprometió a cancelar en el transcurso del año 2025; y, iii) del mejoramiento de vivienda a cargo de esa Alcaldía, cuyo porcentaje de cumplimiento fue 0%.

Acorde con lo anotado, dijo que la Alcaldía de Buenaventura es la responsable de formular y gestionar los proyectos de mejoramiento de vivienda, mientras que Alianza Fiduciaria S.A., vocera del fideicomiso, se limita a administrar los recursos. Indicó que la misma incidentante, expuso que el fidecomiso PA2 Macroproyecto Buenaventura, ha cumplido con los compromisos contractuales, por lo que la fiduciaria y el fidecomiso han cumplido la orden de tutela. 11.2.

El Fondo Nacional de Vivienda -FONVIVIENDA- sostuvo que no obra evidencia de que la Alcaldía de Buenaventura haya radicado proyectos de mejoramiento de vivienda ante esa entidad. 11.3. A su turno, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, adujo que en el fallo de tutela no se emitió una orden a esa entidad, pues la misma se dirigió a Alianza Fiduciaria S.A., al Comité Fiduciario del Fideicomiso PA2 Macroproyecto Buenaventura y al Comité de Seguimiento al proceso de consulta previa. 12.

En auto del 23 de julio de 2025, el Tribunal Superior, acorde con las respuestas ofrecidas por las autoridades referidas y el escrito allegado por la incidentante, dio apertura al trámite incidental de desacato en contra de la Alcaldesa de Buenaventura, Ligia del Carmen Córdoba Martínez, concediéndole un término de 3 días a fin de que se pronunciara respecto de los hechos expuestos por la accionante.

Ello, al concluir que el ente territorial no ha acatado la orden constitucional. A pesar de haber sido notificada del trámite, la funcionaria guardó silencio al requerimiento. DECISIÓN CONSULTADA 1. La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga precisó que la alcaldesa, en el trámite del incidente, no hizo manifestación alguna tendiente a demostrar el cumplimiento de la orden constitucional y tampoco justificó su omisión, lo cual ameritaba la imposición de sanción en su contra.

Explicó que, conforme las pruebas aportadas, se extracta de la alcaldesa incumplió de manera injustificada la orden de tutela emitida por la Corte Constitucional, dirigida a la protección de los derechos fundamentales de las Comunidades Negras de Zacarías, Campo Hermoso y Guadualito (río Dagua), los cuales, siguen siendo desconocidos por dicha funcionaria, ya que no ha cumplido con la radicación de los proyectos de mejoramiento de vivienda, «lo cual constituye una condición suspensiva que activa las obligaciones impuestas a las demás entidades involucradas…» 2.

En ese orden, dispuso: PRIMERO.- SANCIONAR a la alcaldesa Distrital de Buenaventura LIGIA DEL CARMEN CÓRDOBA MARTÍNEZ, con dos (2) días de arresto y multa equivalente a (28,6 UBV), por incumplir el fallo de tutela adiado el 17 de enero de 2017.

SEGUNDO. Compulsar copias de todo lo actuado, con destino a la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, para que se inicien las investigaciones correspondientes, en contra de la alcaldesa Distrital de Buenaventura LIGIA DEL CARMEN CÓRDOBA MARTÍNEZ, por incumplir el fallo de tutela objeto de la presente actuación. INFORMACIÓN ALLEGADA EN EL TRÁMITE DE CONSULTA 1.

Alcaldía Distrital de Buenaventura. En escrito allegado el 25 de agosto de 2025 (reenviado por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga), el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del ente territorial, refirió, inicialmente, las actividades desplegadas para el cumplimiento de la orden de tutela. Entre ellas, destacó:.

En el año 2017, la Alcaldía Distrital de Buenaventura, realizó visitas a campo en las comunidades de Campo Hermoso, Zacarias y Guaudalito done se caracterizaron todas las viviendas para el inicio del proceso de mejoramiento por parte de FONVIVIENDA, documentación que fue radicada en el Ministerio de Vivienda en el mismo año. por razones que escapan a la voluntad de esta administración, los documentos no reposan en los archivos de las entidades ni los consejos comunitarios..

Proceso de caracterización y actualización de información de las viviendas objeto del mejoramiento, se inició por la comunidad de Zacarias, cuyo porcentaje de ejecución es del 100%, se encuentra en proceso de concertación el ingreso a las comunidades de Guadualito y Campo Hermoso. (ver anexo cronograma). Procesos de etnoreparación: La Alcaldía Distrital de Buenaventura, adquirió el compromiso de gestionar $3.000.000.000 millones de pesos, es decir: $1.000.000.000 por comunidad afectada, para la compensación de las afectaciones surgidas por la construcción del macro proyecto San Antonio, la diligencia se encuentra en ejecución..

La ejecución del 100% de la obra fortalecimiento de cultivos de pancoger y pago del 75% de lo ejecutado.. Realización de cronograma de actividades para la elaboración de estudios y diseños para los proyectos de vivienda. Conforme con ello manifestó que, lo anotado, da cuenta del despliegue de acciones dirigidas al cumplimiento de la orden constitucional y que en ningún momento se ha evadido lo dispuesto en la sentencia T-002 de 2017.

Asimismo, allegó copia del Acta de la reunión efectuada el 20 de agosto de 2025 para la verificación del cumplimiento de la sentencia T-002-17, en donde se llegan algunos acuerdos para el cumplimiento de la orden de amparo objeto de reclamo. Conforme con tales argumentos, solicitó se inaplique la sanción de arresto impuesta en contra de la alcaldesa. 2.

Apoderada de los incidentantes. Indicó que el 20 de agosto de 2025 se realizó reunión interinstitucional con presencia de representantes del Consejo Comunitario Zacarías Río Dagua, la Oficina Jurídica y la Secretaría de Vivienda del Distrito de Buenaventura, en el marco del incidente de desacato, en la cual, el ente territorial se comprometió con el cumplimiento del referido fallo de tutela, especialmente en los ordinales cuarto y quinto, relativos a la compensación ambiental y mejoramiento de vivienda, en los siguientes términos: ➢ Realizar pago de lo adeudado al contratista de obra por valor de $750.000.000 millones de pesos mcte conforme al acuerdo de reestructuración de pasivos ley 550. ➢ Reconstrucción archivos trabajo de campo caracterización comunitaria y presentación ante el Min Vivienda del proyecto de mejoramiento de vivienda. ➢ Gestionar los recursos para sufragar los compromisos contentivos de la etnoreparación en cumplimiento de lo acordado en el año 2018, refrendado en 2025 y avalado por el Min Interior, pago de $3.000.000.000 tres mil millones de pesos mcte a las comunidades afectadas en razón a los procesos de etnoreparación. Coincidente con ello, aunque clarificó que no es su interés retractarse del incidente, no renunciar a las exigencias legítimas dirigidas al cumplimiento de la orden constitucional, pidió considerar el acuerdo suscrito, el cual debe interpretarse «como una medida estratégica y de buena fe, orientada a facilitar el cumplimiento de los mandatos constitucionales contenidos en el fallo mencionado, mediante un diálogo institucional responsable y eficaz.» En tal sentido, solicitó i) requerir a la Alcaldía de Buenaventura el cumplimiento efectivo del pago de los recursos ordenados en la sentencia T-002-17; ii) convocar a audiencia presencial a fin de establecer un plazo concreto y razonable para que lleve a cabo la reconstrucción de los archivos del trabajo de campo de caracterización comunitaria y la posterior presentación del proyecto de mejoramiento de vivienda ante el Ministerio de vivienda; iii) mantener abierto el trámite incidental frente al incumplimiento de la sentencia y suspender, provisionalmente, la ejecución de la sanción impuesta en contra de Ligia del Carmen Córdoba Martínez, alcaldesa de Buenaventura.

CONSIDERACIONES 1. Es competente la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia para decidir sobre la consulta de la sanción impuesta en el trámite de desacato por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, conforme lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. 2. Con el propósito de lograr el efectivo cumplimiento de las sentencias de tutela, el artículo 27 ibídem establece que el juez constitucional, incluso después de proferida la providencia, mantiene la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o cuando se elimine la causa de la amenaza.

Sobre la finalidad del desacato, la Corte Constitucional en sentencia CC SU-034-2018, precisó: […] Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados.

El incidente de desacato no sólo constituye un instrumento que procura la ejecución de la sentencia de tutela, sino que, además, comporta un procedimiento de carácter sancionatorio en contra del posible responsable del incumplimiento, en el que resulta imperioso garantizar el debido proceso y el respeto por las formas propias del juicio. Por ende, es preciso indicar que la actividad del juez que conoce del incidente de desacato se contrae a verificar: […] (1) a quién estaba dirigida la orden;

(2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”. De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada (CC C-367-2014).

Adicionalmente, ha señalado la Corte Constitucional que le corresponde al juzgador, « indagar por la presencia de elementos que estén dirigidos a probar la responsabilidad subjetiva» (providencia CC T-512-2011), lo que significa que no puede presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento, sino que, para que haya lugar a imponer una sanción, se requiere comprobar la negligencia de la autoridad accionada.

Por lo anterior, dado que “al ser el desacato un mecanismo de coerción que surge en virtud de las facultades disciplinarias de los jueces a partir de las cuales pueden imponer sanciones consistentes en multas o arresto, éstas tienen que seguir los principios del derecho sancionador” (sentencias CC T-763-1998 y T-171-2009), éste requiere que exista plena observancia del debido proceso, por lo que el juez instructor debe respetar las garantías de los involucrados y, en caso de no hacerlo, puede incurrir en vías de hecho (CC T-458-2003).

Además, dentro del trámite incidental, regulado en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, se contempla la consulta, instituida como un medio de protección de los derechos de la persona sancionada por el incumplimiento de la orden de tutela, a través de la verificación de la legalidad de la sanción impuesta, labor que le compete al juez superior del que adoptó la decisión «generalmente con base en motivos de interés público o con el objeto de proteger a la parte más débil en la relación jurídica de que se trata» (CC T-652/2010). 3.

En el caso bajo análisis, la representante legal del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Zacarías Río Dagua, propuso incidente de desacato al advertir que no se había cumplido el fallo de tutela emitido por la Corte Constitucional, tras considerar desatendidos los compromisos asumidos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Alcaldía de Buenaventura, el Fondo Nacional de Vivienda, la Fiduciaria Alianza S.A., en el marco del proceso de consulta previa protocolizado con dicho Consejo Comunitario, entre ellos, los componentes de mejoramiento de vivienda y de compensación ambiental integral.

En el trámite incidental se obtuvo respuesta de las autoridades demandadas, salvo, de la Alcaldía de Buenaventura, la cual guardó silencio. De allí que, en su contra se dispuso adelantar, de manera formal, incidente de desacato como entidad responsable del incumplimiento del fallo. En ese orden, se dio apertura al incidente de desacato solo respecto de la Alcaldesa Ligia del Carmen Córdoba Martínez, quien fue debidamente notificada del trámite, pero, igualmente, guardó silencio al requerimiento efectuado por el Tribunal Superior. 4.

Ahora bien, acorde con la información obrante en autos, la Sala concluye que la orden dirigida a la Alcaldía de Buenaventura, ciertamente no se ha cumplido. Estas las razones: 4.1. En desarrollo de la consulta previa, se suscribió acuerdo el 9 de febrero de 2013, en el cual, el ente territorial, se comprometió en los siguientes términos: El monto acordado para cada uno de los consejos comunitarios de las comunidades negras de ZACARÍAS, CAMPO HERMOSO Y GUADUALITO fue de NOVECIENTOS MILLONES DE PESOS ($900.000.000.oo), incluyendo los estudios para los proyectos acordados con cargo a los recursos del MACROPROYECTO los cuales serán destinados de la siguiente manera.

(…) para atender los impactos de tipo ambiental, el Distrito de Buenaventura en el Comité Fiduciario del 21 de noviembre de 2012, señaló que los recursos disponibles para regalías del Distrito de Buenaventura cedería el cupo en cantidad de 3.000 millones de pesos para la formulación y ejecución de proyectos ambientales que atiendan a las cinco comunidades, de acuerdo con los impactos de cada uno, para el efecto una vez protocolizada el acta, se dará inició a la formulación del proyecto por parte del Distrito de Buenaventura, con el apoyo del Macroproyecto y del Ministerio de Vivienda.

Todas estas actividades se harán concertadamente con los consejos comunitarios". Aunado a ello, se indicó que: (…) dado que una de las necesidades más sentidas de las comunidades es la relacionada con la seguridad de las viviendas, el Distrito de Buenaventura, a través de la Secretaria de Vivienda, formulará para cada una de las comunidades, proyectos de mejoramiento de vivienda que serán gestionados a través del Macroproyecto para la consecución de recursos del presupuesto de FONVIVIENDA que permitan la ejecución efectiva de los mismos.

Dichos proyectos deben cumplir con la normatividad vigente y ser avalados por los representantes legales de cada una de las comunidades. Así mismo, el Secretario de Desarrollo Económico y Rural del Distrito de Buenaventura se compromete a elaborar conjuntamente con la Secretaria de Vivienda estos proyectos, cuando se protocolicen los acuerdos.

Una vez formulados estos proyectos, el Macroproyecto a través de ANDREA SALAZAR o de quien haga sus veces, hará las gestiones necesarias para que del presupuesto designado a vivienda de interés social prioritario se destinen los recursos necesarios para atender los mejoramientos o los proyectos de mejoramiento para estas comunidades" 4.2.

Igualmente, se tiene que en reuniones de seguimiento al cumplimiento a lo pactado en la consulta previa, efectuadas el 6 de febrero y 6 de junio de 2025 con la presencia de los Consejos Comunitarios de Zacarías, Campo Hermoso y Guadualito, se estableció: i) el cumplimiento del 100% de obras por valor de $900.000.000; ii) que, sobre la atención de impactos ambientales, el Distrito de Buenaventura cedería la suma de $3.000.000.000 de pesos para la formulación y ejecución de proyectos ambientales que atienda a las tres comunidades, monto del cual se han cancelado progresivamente entre los años 2016, 2017 y 2019 un total de $2.250.000.000 de pesos, con un pendiente de $750.000.000 de pesos, los que la Alcaldía de Buenaventura se comprometió a cancelar en el transcurso del año 2025; además que, iii) respecto del mejoramiento de vivienda cargo de esa Alcaldía, el porcentaje de cumplimiento es 0%. 4.3.

Lo anterior deja expuesto el incumplimiento del mandato constitucional, conforme lo indicó el Tribunal Superior, pues claro es que lo ordenado por la Corte Constitucional no se ha materializado por parte de la Alcaldía Distrital de Buenaventura, dado que no se ha acatado con el pago total de los $3.000.000.000 de pesos que se obligó a entregar para la atención del impacto ambiental, pues, conforme lo referido en las citadas reuniones, está aún pendiente la suma de $750.000.000 y, respecto del mejoramiento de vivienda, el ente territorial no ha presentado proyecto alguno ante el Fondo Nacional de Vivienda, que es el encargado de su desarrollo.

Ello, a pesar de que la orden de tutela data del enero de 2017 y allí se dio un plazo de 2 años para que la alcaldía implementara los proyectos presentados por las comunidades accionantes, correspondiente a la compensación ambiental y conforme lo estipulado en el acuerdo de consulta previa del 9 de febrero de 2013; y de 6 meses para que formulara los proyectos de mejoramiento de las viviendas de las comunidades.

Es decir, luego de 5 años de haberse vencido el plazo, aún sigue sin ejecutarse lo dispuesto en la orden de tutela sin que se advierta alguna razón que demuestre imposibilidad para su cumplimiento, por el contrario, durante el trámite de desacato, la alcaldesa mostró total ajenidad al asunto y prefirió guardar silencio al respecto, proceder que demuestra desinterés en el asunto, de ahí que el Tribunal resolviera dar aplicación de la sanción prevista en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. 5.

No obstante lo anterior, es preciso destacar que tanto la alcaldesa, a través del asesor jurídico, como la representante legal promotora del incidente, allegaron copia del acta de reunión verificada el 20 de agosto de 2025 con presencia de representantes del Consejo Comunitario Zacarías Río Dagua, en la que se comprometió con el cumplimiento de la sentencia de tutela, específicamente, respecto de los ordinales cuarto y quinto, relativos a la compensación ambiental y mejoramiento de vivienda, en los siguientes términos: Realizar pago de lo adeudado al contratista de obra por valor de $750.000.000 millones de pesos mcte conforme al acuerdo de reestructuración de pasivos ley 550.

Reconstrucción archivos trabajo de campo caracterización comunitaria y presentación ante el Min Vivienda del proyecto de mejoramiento de vivienda. Gestionar los recursos para sufragar los compromisos contentivos de la etnoreparación en cumplimiento de lo acordado en el año 2018, refrendado en 2025 y avalado por el Min Interior, pago de $3.000.000.000 tres mil millones de pesos mcte a las comunidades afectadas en razón a los procesos de etnoreparación. Para ello, se dispuso el siguiente plan de actividades: Lo señalado no puede pasar desapercibo, pues, aunque no se advierte un cumplimiento definitivo de la orden de tutela, se logra establecer que entre las partes existe un consenso con miras a acatarlo, conforme se convino en la reunión celebrada el 20 de agosto de 2025, fecha a partir de la cual y en lo que resta del año, debe materializarse lo convenido entre las partes con miras al debido acatamiento de la orden tutelar, como así lo deja ver el cronograma de actividades relacionado en precedencia. Lo cual deja ver la intención de atender lo dispuesto en la sentencia de tutela, bajo un convenio logrado entre las partes e, incluso, que por esta circunstancia, se inaplique o «suspenda» el cumplimiento de la orden de arresto y sanción pecuniaria dispuesta en el auto consultado.

De modo que, si bien lo anterior no significa la renuncia a la protección lograda en sede de tutela o del interés por obtener su efectiva materialización por la parte beneficiaria del amparo, como tampoco que se tenga por cumplida la orden constitucional, en este caso, el acuerdo celebrado entre las partes permite extender el plazo para la satisfacción de la orden de amparo, lo que, a su vez, impide mantener la sanción impuesta por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga.

En ese orden de ideas, se revocará la sanción impuesta a la alcaldesa de Buenaventura Ligia del Carmen Córdoba Martínez. Lo anterior, en todo caso, no impide que si lo acordado no se cumple a cabalidad, la parte incidentante pueda promover nuevo incidente de desacato. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en Sala de Decisión en Tutela,

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sanción impuesta a la alcaldesa de Buenaventura Ligia del Carmen Córdoba Martínez, en decisión del 11 de agosto de 2025 emitida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga.

SEGUNDO. DEVOLVER la actuación al Tribunal Superior de origen para los fines pertinentes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GERSON CHAVERRA CASTRO MYRIAM ÁVILA ROLDÁN DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN Nubia Yolanda Nova García Secretaria 2