Radicación n.° 45696 LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado ponente ATL8721-2016 Radicación n.°45696 Acta 47 Bogotá, D. C., catorce (14) de diciembre de dos mil dieciséis (2016). Por virtud del grado jurisdiccional de consulta conoce la Sala de la providencia proferida por la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca, el 21 de noviembre de 2016, mediante la cual sancionó a YECID LOZANO FERNÁNDEZ en calidad de ALCALDE DEL MUNICIPIO DE SARAVENA (ARAUCA), con arresto de tres (3) días y multa equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por desacato a la orden proferida en la acción de tutela presentada por MARÍA ELISA GARCÉS CASTAÑEDA contra esa entidad y la Policía Nacional de Colombia.
I.
ANTECEDENTES Esta sala de casación por sentencia del 4 de febrero de 2015, revocó el fallo de tutela impugnado, amparó el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia de la señora María Elisa Garcés Castañeda, y en consecuencia, ordenó a la Policía Nacional, al Municipio de Saravena, al Comandante de la Estación de Policía, al Comandante de Seguridad Ciudadana y al Inspector de Policía, todos de ese municipio, que «dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esa providencia, dispongan todas las medidas pertinentes para dar cumplimiento a la Resolución n.º 477 del 27 de febrero de 2014, proferida por el Alcalde de Saravena».
Por considerar la accionante que la entidad accionada no ha dado cumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela de primera instancia, solicitó a la Sala Única del Tribunal Superior de Arauca que procediera a sancionar por desacato al alcalde del municipio de Saravena. Mediante proveído del 1 de julio de 2016, el Tribunal Superior de Arauca requirió al alcalde del municipio de Saravena, al director general de la Policía Nacional, al comandante de la estación de policía, al comandante de seguridad ciudadana y al inspector de policía, todos de Saravena, para que en el término de tres (3) días informara las gestiones realizadas para dar cumplimiento al fallo de tutela proferido por esta corporación el 4 de febrero de 2015 (folio 4).
El Departamento de Policía de Arauca manifestó que hasta el momento no ha recibido «ningún tipo de requerimiento por parte de la Alcaldía del municipio de Saravena, solicitud de apoyo personal del ESMAD para realizar el acompañamiento del lanzamiento por ocupación de hecho de los ocupantes que se encuentran en el predio de propiedad de la señora María Elisa Garcés Castañeda».
Que por oficio S-2015-003281/DEARA-COMAN del 20 de febrero de 2015, la Policía Nacional informó sobre la disponibilidad del grupo UNADI para los días 24 y 25 de febrero de 2015, a efectos de llevar a cabo la diligencia de desalojo, en la que se solicitó apoyo de la administración municipal para la hidratación y alimentación de 180 hombres, y la coordinación de maquinaria, volquetas y obreros, no obstante, la alcaldía por oficio del 23 de febrero de 2015, señaló que no contaba con los medios presupuestales y contractuales para realizar dicha diligencia. Que la Policía Nacional «siempre ha estado, está y estará presta para atender los requerimientos de las autoridades y particulares que necesiten de su presencia para llevar a feliz término los cometidos constitucionales y legales».
La alcaldía del municipio de Saravena señaló que el 2 de mayo de 2016, se llevó a cabo una audiencia pública con la asistencia de representantes del municipio, de la accionante, del ICBF, de la Estación de Policía de Saravena y de varias entidades bancarias, que tenía por objeto otorgar créditos de vivienda a los ocupantes del predio para que de esa manera adquirieran el terreno, sin que se llegara a un acuerdo; y que la alcaldía ha procurado encuentros entre las partes involucradas para avanzar en negociaciones tendientes a obtener un resultado que beneficie a todos.
En proveído del 12 de julio de 2016, el Tribunal ordenó la apertura del incidente y le corrió traslado a los accionados por el término de dos (2) días para que se pronunciara al respecto y allegaran las pruebas pertinentes (folio 39). La Policía Nacional explicó que ante la existencia de una orden de autoridad administrativa, es deber de la policía realizar el respectivo acompañamiento para su cumplimiento; que en el presente caso, pese a que la Policía ha puesto a disposición de la alcaldía municipal un grupo de uniformados para proceder al lanzamiento por ocupación de hecho del predio de propiedad de la accionante, se vislumbra un desinterés de dicho ente territorial de coadyuvar con la policía para efectos de cumplir la orden tutelar, pues se excusan en razones de tipo presupuestal para no coordinar los insumos necesarios a efectos de realizar la diligencia. Agregó que la alcaldía municipal no ha adoptado medidas radicales para dar cumplimiento a su propia resolución que ordenó el lanzamiento, por lo que no es dable atribuir responsabilidad a la Policía Nacional en el incumplimiento puesto de manifiesto.
El municipio de Saravena reiteró los hechos expuestos en el escrito presentado ante el requerimiento que le hizo el Tribunal, y señaló que luego de dos años de proferido el fallo de tutela, «las circunstancias cambiaron», lo que ha impedido cumplir la orden judicial pues entre los ocupantes de hecho hay personas que gozan de especial protección constitucional como los ancianos, las madres cabeza de familia y los menores de edad, sumado a que la alcaldía no cuenta con programas de vivienda «al quedar vedado el municipio por malos manejos», y en la actualidad «aún no se ha iniciado la ejecución del presupuesto para el 2016».
Citó jurisprudencia constitucional sobre la protección del derecho a la vivienda en el marco de los desalojos forzosos y el derecho a la propiedad privada y pidió al Tribunal que aplicara un test de proporcionalidad, en el cual se pondere, «por un lado, la protección del patrimonio particular a través del lanzamiento y demolición de los bienes construidos, y por otro lado, el derecho a la vivienda de los ocupantes de especial protección constitucional», dando prelación a estos últimos, y desestimando, por tanto, el incidente de desacato propuesto.
Finalmente, solicitó que se citaran a algunos de los ocupantes del predio para que declararan sobre los hechos objeto de discusión. Por auto del 26 de julio de 2016, el Tribunal requirió a la alcaldía municipal para que informara los nombres y número de identificación de cada uno de los ocupantes, si estos se encuentran inscritos en el Registro Único de Víctimas o algún programa de protección social, así como las personas que pertenezcan a algún grupo de especial protección constitucional; adicionalmente, se le solicitó informes sobre las actuaciones adelantadas antes las autoridades departamentales y nacionales para la consecución de los recursos para la reubicación de las personas que se asientan en el terreno de propiedad de la incidentante.
El alcalde presentó informe que de manera verbal solicitó a la entidad departamental recursos para gestionar la compra del predio invadido, no obstante «la política del señor Gobernador es la del NO frente a las invasiones»; señaló que el municipio como es de sexta categoría no cuenta con los recursos para suministrar arriendos temporales a los ocupantes.
En cuanto a las gestiones a nivel nacional, señaló que el Ministerio de Vivienda, a través de Findeter, realizó la convocatoria para la revisión de la viabilidad de proyectos en el marco del programa de vivienda gratuita – segunda etapa, por lo que la administración postuló el proyecto denominado Villa Elo en predio de propiedad del municipio, para la construcción de 216 viviendas, sin embargo, el proyecto se encuentra en la primera fase de revisión y se trata de un proceso largo.
Posteriormente, el 31 de agosto de 2016, se llevó a cabo en el Tribunal una reunión con el alcalde municipal y el apoderado de la accionante, en donde se acordó suspender el trámite incidente por el término de un mes y medio, esto es, hasta el 18 de octubre de 2016, con el objeto de buscar soluciones de arreglo que «satisfaga los intereses de las partes y que evite el desalojo».
Por oficio radicado el 18 de octubre de 2016, el alcalde de Saravena expresó que se reunió con los representantes del ocupante y de la entidad bancaria Davivienda a efectos de gestionar créditos de vivienda para que aquellos adquirieran la propiedad de los lotes invadidos, sin obtener respuesta de parte de la accionante. Asimismo, se tuvo conocimiento de que el señor Lucas Rangel Nazareno afirma tener derecho de dominio sobre el predio invadido, para lo cual allegó soporte documental de su dicho, lo que impide a la administración proponer a los ocupantes la compra de dicho terreno hasta tanto no se dilucide su propiedad.
Por decisión del 21 de noviembre de 2016, el Tribunal resolvió de manera favorable la solicitud incidental de desacato y dispuso sancionar al señor Yecid Lozano Fernández en su calidad de alcalde municipal de Saravena, con arresto de tres (3) días y multa equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes al no acreditar que hubiera dado cumplimiento a la orden tutelar.
Para adoptar la anterior decisión consideró lo siguiente: (…) Tal y como se dejó anotado a espacio suficiente en el acápite de antecedentes, de los elementos de juicio surge que tanto el Inspector de Policía como las autoridades de la Policía Nacional accionadas han adelantado las gestiones para el cumplimiento de la orden tutelar, el primero de ellos fijando fecha para llevar a cabo el lanzamiento ordenado y oficiando a las distintas autoridades para coordinar lo pertinente; por su parte, las autoridades de la Policía Nacional han puesto a disposición el grupo policial ESMAD para ejecutar la diligencia en cuestión cada vez que se ha requerido.
Es por lo anterior, que la Sala de Decisión considera que las referidas autoridades han realizado las actividades necesarias para lograr la finalidad en comento dentro del ámbito de sus competencias y funciones, por lo que frente a ellos no se puede derivar responsabilidad subjetiva frente al incumplimiento del fallo de tutela. No ocurre lo propio en cuanto al Alcalde del municipio de Saravena, teniendo en cuenta que inicialmente se invocaron aspectos de orden presupuestas (para sufragar los viáticos del personal de la Policía Nacional que adelantaría la diligencia y demás gastos en que se debe incurrir», por lo que esta colegiatura otorgó un término mayor al inicialmente concedido en el fallo de tutela, no obstante ya han transcurrido más de 21 meses desde que se emitió la decisión (4 de febrero de 2015) sin que se hayan superado los referidos problemas presupuestarios, a pesar de tratarse de un tiempo más que suficiente.
Ahora bien, el actual burgomaestre del municipio de Saravena tomó posesión del cargo desde inicio del presente año, por lo que también ha contado con bastante tiempo para solucionar tales inconvenientes. No obstante lo anterior, se han invocado una serie de hechos nuevos por esa autoridad, como la calidad de sujetos de especial protección de las personas que se encuentran asentadas en el terreno cuyo desalojo fue ordenado o lo relativo al posible conflicto que eventualmente podría surgir en cuanto a la propiedad del predio.
Al respecto, no queda otra alternativa que recordar que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, máxima autoridad en materia de interpretación constitucional, en el incidente de desacato no es válido apelar a hechos nuevos para justificar el incumplimiento de órdenes emitidas por el juez de tutela. (…) Y es que el actual alcalde del municipio de Saravena ha adelantado labores de mediación entre la propietaria y los ocupantes del predio, acciones plausibles en principio, pero ante la imposibilidad de que por esa vía se de solución al conflicto, debe la Sala advertir que lo ordenado por la Corte Suprema de Justicia en el fallo cuyo incumplimiento se alega en el de marras se circunscribe única y exclusivamente a la diligencia de desalojo y demolición, sin otras consideraciones.
El 24 de noviembre de 2016, el municipio de Saravena radicó memorial ante el Tribunal Superior de Arauca y dirigido a esta corporación, en el cual reiteró los argumentos esbozados durante el trámite incidental. II. CONSIDERACIONES La consulta establecida en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, está instituida como un medio de protección de los derechos de la persona sancionada en el trámite del incidente de desacato de tutela, para lo cual debe verificarse si efectivamente se cumplió la orden constitucional impartida.
En innumerables ocasiones esta sala ha adoctrinado que con miras a determinar si hay lugar o no a imponer sanción por desacato, el juez constitucional debe tener en cuenta en su análisis: «i) a quién se dirigió la orden; ii) el término otorgado para ejecutarla y iii) el alcance de la misma, con el fin de determinar si existió incumplimiento total o parcial, identificar las razones por las cuales se produjo y, finalmente, examinar si se configuraron causales constitutivas de exoneración de responsabilidad» (CSJ ATL038-2015).
En ese orden, pese a la obligatoriedad que dimana del cumplimiento de la orden constitucional, aspecto que le otorga un carácter objetivo, no sucede lo mismo con el desacato, el cual es incidental y la responsabilidad que se exige es subjetiva (CSJ ATL256-2015). Revisado el expediente, si bien es cierto las circunstancias de orden público y económico han dificultado el cumplimiento de la orden dada por esta sala en providencia del 4 de febrero de 2015, tal como lo expresó la autoridad administrativa accionada, que además de la falta de recursos para llevar a cabo la diligencia de lanzamiento ordenada por Resolución 477 de 2013, advierte la necesidad de proteger los derechos de los ocupantes que gozan de especial protección constitucional, también lo es que tales aspectos no constituyen un obstáculo insalvable para la ejecución de la orden dada en sede de tutela.
En efecto, la accionante en pretérita ocasión promovió incidente de desacato, oportunidad en la que el Tribunal comprendió la dificultad expuesta por los accionados para dar cumplimiento a la sentencia de tutela, y por tanto ofreció al administrador municipal de esa época el espacio y tiempo necesario para que efectuara todas las gestiones tendientes a su cumplimiento, no obstante, y como el municipio se abstuvo de rendir los informes ordenados, se impuso sanción por desacato que fue confirmada por esta corporación en providencia del 20 de mayo de 2015.
Ahora, un año después de la presentación del primer incidente de desacato, la accionante interpone uno nuevo, en cuyo trámite el municipio además de insistir nuevamente en los problemas de orden presupuestal, alega como hechos nuevos para sustraerse del cumplimiento, la calidad de sujetos de especial protección que ostentan algunos de los ocupantes, sin embargo, tal como lo señaló el a quo, tales argumentos deben desestimarse, porque no fueron debatidos en la acción de tutela, sumado a que han transcurrido más de veintiún (21) meses desde que se profirió el fallo de tutela sin que la Alcaldía haya demostrado alguna actuación tendiente a superar los obstáculos para lograr el goce efectivo de las garantías superiores que le asisten a la accionante, amén de las múltiples oportunidades que ofreció el Tribunal para que las partes llegaran a una solución concertada sobre la realización de la diligencia de lanzamiento.
Al respecto, importa resaltar que el derecho al acceso a la administración de justicia no se agota con la posibilidad de presentar una demanda y plantear un problema jurídico para que sea resuelto, sino que también implica que se obedezca de manera efectiva lo ordenado por el funcionario judicial a fin de que se restablezcan los derechos conculcados, de lo contrario se quebrantarían los principios de confianza legítima, buena fe, seguridad jurídica y cosa juzgada, al desechar la convicción legítima y justificada de una persona que, al acudir a la jurisdicción espera que la decisión adoptada sea cumplida por la parte demandada[footnoteRef:1]. [1: C-367 de 2014] Además se desconocería el orden constitucional y los fines del Estado, si las providencias judiciales no son cumplidas, o si lo son según el ánimo y la voluntad de sus destinatarios, pues estos no pueden tener la potestad de resolver si se acogen o no a los mandatos del juez, ya que independientemente de las razones que aleguen, la vía para hacerlas valer no es la renuencia a ejecutar lo ordenado sino el ejercicio de los recursos que prevé el ordenamiento jurídico.
De conformidad con esas premisas, es acertado mantener lo resuelto por el juez colegiado el 21 de noviembre de 2016, es decir, confirmar las sanciones de arresto y multa impuestas, ya que al tratarse de una decisión de amparo constitucional, lo que se pretende es la protección oportuna de los derechos fundamentales. Por todo lo anterior, en desarrollo de las facultades de revisión inherentes al grado jurisdiccional de consulta, se confirmará la decisión aquí estudiada.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión objeto de consulta de conformidad con las razones consignadas en la anterior motivación, es decir, mantener las sanciones impuestas a YECID LOZANO FERNÁNDEZ en calidad de ALCALDE DEL MUNICIPIO DE SARAVENA (ARAUCA).
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 14