Radicación n.° 45212 JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Magistrado ponente ATL7886-2017 Radicación 45212 Acta n.° 42 Bogotá, D. C., quince (15) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Resuelve la Sala la consulta de la providencia proferida el 6 de septiembre de 2017, por la SALA DE DECISIÓN CIVIL FAMILIA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, mediante la cual se dispuso sancionar por desacato a los señores MIGUEL SAMPER STROUSS, en calidad de Director General de Agencia Nacional de Tierras, CARLOS EDUARDO GECHEM, Director de la Agencia Nacional de Desarrollo Rural y a AURELIO IRAGORRI VALENCIA, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, dentro del incidente de desacato promovido por ANTONIO MARÍA RODRÍGUEZ ACOSTA, por incumplimiento de la sentencia T - 477 de 9 de julio de 2014 proferida por la Corte Constitucional.
I.
ANTECEDENTES Antonio María Rodríguez, instauró acción de tutela con el fin de que le fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a las medidas de protección para bienes abandonados de la población desplazada, dignidad humana y a la vivienda digna, los cuales consideró vulnerados por el Ministerio de Agricultura, el Superintendente de Notariado y Registro, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), la Oficina de Instrumentos de Plato (Magdalena) y el señor Carlos Arturo Londoño Acosta, en su condición de tercero adquiriente del predio denominado «Las Margaritas».
Sostuvo el accionante que interpuso la aludida tutela para que se dejara sin efectos la anotación n.° 13 en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente a la inscripción de la escritura pública en la que se registró la transferencia de dominio del predio en mención y como consecuencia de ello, se restituya materialmente dicho bien, el cual fue adquirido por el señor Carlos Arturo Londoño Acosta; que se deje incólume la medida de protección que recaía sobre el mismo con la que se prohibía su enajenación, en razón a que la cancelación de la medida no la había formulado la titular del derecho de dominio, esto es, su esposa Margarita Felizzola de Rodríguez, quien falleció en el año 2006, en su condición de desplazada por la violencia. Mediante fallo de 5 de agosto de 2013, la Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Valledupar negó por improcedente la solicitud de amparo, al considerar que el cuestionamiento frente a la referida anotación n.° 13 estaba dirigida a controvertir el contrato de compraventa del predio en cuestión, para lo cual indicó que existen medios ordinarios de defensa, ello a pesar de haberse referido a la situación de desplazamiento en la que se encuentra el accionante desde el año 2000, y adicionalmente que no cumplía con el requisito de la inmediatez, en tanto pretendía atacar siete años después un acto que data de 2006.
Inconforme con tal decisión, el accionante la impugnó y con sentencia del 13 de noviembre de 2013, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia confirmó el aludido fallo de tutela, con fundamento en que este, como representante debidamente facultado por su esposa, participó en la negociación de la cual surgió la obligación de transferir el derecho de dominio del predio en cuestión, y señaló que frente a la actuación irregular en la inscripción de este debía hacer uso de los mecanismos de defensa judicial pertinentes.
Que en sede de revisión, la Corte Constitucional mediante sentencia T- 477 de 2014, seleccionó la mencionada tutela y decidió: PRIMERO.- REVOCAR los fallos proferidos por la Sala Civil-Familia- Laboral del Tribunal Superior de Valledupar y la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, del 5 de agosto de 2013 y del 13 de noviembre del mismo año, que negaron por improcedente la tutela interpuesta por el señor Antonio María Rodríguez Acosta.
SEGUNDO. - AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso y los derechos a la verdad, justicia y reparación de las víctimas del señor Antonio María Rodríguez Acosta. TERCERO.- ORDENAR a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Plato (Magdalena) que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, cancele el registro de la Anotación No. 13 del Folio de matrícula inmobiliaria del predio rural Las Margaritas ubicado en las Sabanas de San Ángel (Magdalena).
Así mismo procederá a inscribir al señor Antonio María Rodríguez Acosta, como titular del derecho de dominio de este predio rural. CUARTO.- ORDENAR al Director del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, restituya al señor Antonio María Rodríguez Acosta el predio rural Las Margaritas ubicado en las Sabanas de San Ángel (Magdalena), respetando los principios de voluntariedad, seguridad y dignidad, con el fin de asegurar la plena participación del accionante en las decisiones que lo afecten. […] Con fundamento en lo anterior, en auto de 23 de junio de 2015, la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Valledupar, requirió al Gerente del Incoder, Rey Ariel Borbón Ardila, al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Aurelio Irragori Valencia, y al Registrador de Instrumentos Públicos de Plato (Magdalena), Carlos Guillermo Peñaranda Masson; al considerar que las entidades responsables de acatar el aludido fallo de tutela no habían acatado la orden impartida, el accionante promovió incidente de desacato en contra del aludido ministerio y del representante del Incoder.
Posteriormente, mediante auto de 25 de julio de 2016 el referido despacho judicial, dio apertura al mencionado trámite incidental en contra de los funcionarios ya requeridos y con providencia de 5 de agosto de la misma anualidad se desvinculó de dichas diligencias al Registrador de Instrumentos Públicos de Plato (Magdalena), por encontrar demostrado su cumplimiento en lo que le fue ordenado, en tanto que revisado el certificado de tradición, ya aparece el señor Rodríguez Acosta como propietario del predio rural «Las Margaritas», tal y como se precisó en el fallo de tutela y desvinculó al señor Ariel Borbón Ardila por haber dejado de ejercer el cargo de Gerente del Incoder, en virtud de la liquidación de esta entidad.
El Tribunal requirió entonces a Mauro Rodrigo Palta Cerón por ser el entonces Gerente Liquidador del Incoder, para que informara sobre las gestiones adelantadas con miras al acatamiento de las órdenes de tutela emitidas con la sentencia T-477 de 2014, sin embargo, este no demostró su cumplimiento; por ello, con auto de 7 de septiembre de 2016, se dio inicio en su contra al incidente de desacato y además, se ordenó la vinculación de la Agencia Nacional de Tierras, a través del su Director General, Miguel Samper Strouss, en razón a que el expediente fue trasladado a dicha entidad, pues después de entrar en liquidación el Incoder, es esta la que debe velar por el acatamiento del fallo de tutela.
En razón a que esta última autoridad vinculada tampoco acreditó la observancia de la referida orden de tutela, a través de auto de 26 de septiembre de 2016, se dio apertura al incidente en su contra. Como dentro de la oportunidad otorgada, las autoridades responsables no acreditaron el cabal cumplimiento reiterado de la sentencia en discusión, el Tribunal con providencia de 14 de octubre de 2016, declaró en desacato a los incidentados en la calidades señaladas; no obstante, se abstuvo de sancionar por desacato al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, en razón de las gestiones que adelantó para que las mencionadas autoridades hubiesen obedecido la aludida sentencia. Por auto del 9 de noviembre de 2016, en grado de consulta esta Sala confirmó la sanción impuesta; sin embargo, la Agencia Nacional de Tierras solicitó la nulidad de todo lo actuado dentro del incidente de desacato por violación al debido proceso, por no haberse vinculado al trámite a las autoridades encargadas de la concreción de la sentencia de tutela, particularmente a la Unidad Administrativa Especial para Gestión y Restitución de Tierras Despojadas, a la Inspección de Policía de Sabanas de San Ángel y a la Alcaldía de ese municipio.
Con proveído del 6 de noviembre del año anterior, se accedió a la solicitud de nulidad impetrada y se dispuso: Así las cosas, se declarará la nulidad de todo lo actuado a partir del auto que admitió el incidente de desacato, inclusive, y se ordenará al juez colegiado de primer grado, que rehaga la actuación para que vincule al trámite a la Agencia de Desarrollo Rural, entidad a la que, en virtud del Decreto 2365 de 2015, se le trasladaron algunas de las competencias que tenía el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, hoy en liquidación, y en tal condición es, junto con aquella y con la Agencia Nacional de Tierras los llamados a dar cumplimiento a la sentencia de tutela.
Por auto del 25 de enero de 2017, el Tribunal Superior de Valledupar, requirió a las autoridades señaladas de la ejecución de la orden judicial, para que informaran sobre el trámite surtido con miras a ello. Dentro del término de traslado, la Agencia Nacional de Tierras reseñó todas las diligencias adelantadas por esa entidad con el propósito de dar cumplimiento al fallo de tutela.
(fols. 48 a 52 cuaderno consecutivo 4) La Agencia de Desarrollo Rural, hizo un extenso recuento de las funciones asignadas a esa entidad, dentro de las cuales no se encuentran las de «ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Plato (Magdalena) que cancele el registro de la anotación No. 13 del Folio de Matrícula Inmobiliaria del Predio rural Las Margaritas […]» y que tampoco tiene enmarcada dentro de sus funciones las de «establecer limitaciones a la propiedad privada, adelantar los trámites tendientes a levantar las medidas o anotaciones que hagan las autoridades correspondientes en los folios de matrículas inmobiliaria o en restituir predios rurales».
(mayúsculas en el escrito original) (fols. 55 a 60 cuaderno consecutivo 4) El 13 de febrero del año en curso, el a quo requirió a las convocadas y así como al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Restitución de Tierras de Santa Marta para que informara el estado del proceso que en ese despacho se adelanta en favor del tutelante; a la Alcaldía Municipal de Sabanas de Ángel y a la Inspección de Policía de ese municipio, para que ejecuten la ordenes necesaria para el acatamiento del fallo de tutela T-477 de 2014.
En atención a ese requerimiento, la inspectora de Policía de Sabanas de Ángel, adujo que: […] la Inspección Central de Policía y la Alcaldía de Sabanas de Ángel nunca fueron accionadas dentro de la acción de tutela que dio lugar al fallo de tutela sentencia T-477-14 emanada por la Honorable Corte Constitucional. La suscrita tampoco recibió notificación alguna anteriormente en la cual se le vinculara al trámite de la acción de tutela o desacato. […] No obstante la suscrita en acatamiento a la orden proferida por su despacho est[á] presta a realizar dicho desalojo siempre y cuando su despacho me aclare y/o complemente el mismo en el sentido de cuál es la orden o auto que ordenó vincular a la suscrita a este incidente de desalojo […].
(fol. 82 ibídem) Por auto del 17 de mayo de 2017, se requirió nuevamente a la Agencia de Desarrollo Rural para que informara sobre as gestiones realizadas para el cumplimiento del pluricitado fallo, para lo cual allegó el mismo escrito aportado en pretérita oportunidad. Posteriormente, el 12 de junio de 2017, el Tribunal de Valledupar, en atención a una solicitud elevada por la Agencia Nacional de Tierras, ordenó a la Alcaldía de Sabanas de Ángel, a la Unidad Administrativa Especial para Gestión y Restitución de Tierras Despojadas, al Juez de Restitución de Tierras, a la Policía Nacional y a la Inspección de Policía de Sabana de Ángel «hacer la entrega del predio ubicado en el municipio de Sabanas de San Ángel […] propiedad del señor Antonio María Rodríguez Acosta, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas, siguientes al recibo del respectivo oficio, […]».
(fols. 263 a 264) Agotado el trámite previo, la sala cognoscente, el 31 de mayo de 2017 resolvió el incidente y dispuso sancionar a MIGUEL SAMPER STROUSS, en calidad de Director General de Agencia Nacional de Tierras, CARLOS EDUARDO GECHEM, Director de la Agencia Nacional de Desarrollo Rural y a AURELIO IRAGORRI VALENCIA, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural y desvinculó al liquidador del Incoder.
Para ello consideró que: Al respecto se comprobó que si bien la orden de tutela está dirigida al Director del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODNER, no se puede desconocer que por medio del [D]ecreto 2365 de 2015, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, ordenó la supresión y liquidación de esa entidad, sin que la misma cumpliera con lo resuelto en la sentencia de tutela T-477 de 2014.
Entonces como esa entidad fue liquidada, no era posible seguir exigiéndole su cumplimiento a quien fungió como Director de la misma, si por esa circunstancia había dejado de desempeñar el cargo. […] No desconoce este Tribunal el esfuerzo de la Agencia Nacional de Tierras en acatar las órdenes dadas por la Corte Constitucional, sin embargo, no es menos cierto que no ha cumplido con la obligación que le ha impuesto el fallo de tutela, de restituir a Antonio María Rodríguez Acosta el predio rural Las Margaritas […] y por tanto no se ha logrado el restablecimiento de los derechos del mismo, pese a contar con los instrumentos de rigor para hacerlo.
Por otro lado resulta claro que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y el Director de la Agencia Nacional de Desarrollo Rural, tampoco han realizado las actuaciones que son necesarias y están a su alcance para que sea cumplido el fallo de tutela. Por tanto, […] al no existir razón justificativa de esa conducta omisiva, pues no puede ser considerada como tal el hecho que no exista una orden de desalojo proferida por autoridad competente, si es claro que esta Sala por medio (sic) auto del 12 de junio de 2017 resolvió “Ordenarle a la Alcaldía de sabanas de Ángel, la Unidad Administrativa Especial Para ña Gestión y Restitución de Tierras Despojadas, al Juez de Restitución de Tierras, a la Policía Nacional y a la Inspección de Policía de San Ángel, que tomen todas las medidas necesarias para la entrega material del predio ubicado en el Municipio de Sabanas de Ángel”.
(fols. 383 a 396) II. CONSIDERACIONES La consulta, establecida en el artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991, está instituida como un medio de protección de los derechos de la persona a la que se sanciona, para lo cual debe verificarse si efectivamente ésta cumplió o no lo dispuesto por el juez de tutela al amparar los derechos fundamentales, con el fin de evitar, igualmente, que tales decisiones queden en el terreno meramente teórico.
En el presente caso, luego de subsanadas las causales de nulidad declaradas, se dio inicio al trámite incidental solicitado por el señor Antonio María Rodríguez Acosta y culminó con la sanción de multa y arresto impuestas mediante providencia de 6 de septiembre de 2017. Impartido el procedimiento para el desacato por parte del Juez constitucional, dentro del cual se verificó la efectiva notificación de las involucradas, y previo a individualizar a los funcionarios encargados de acatar el fallo, consideró que estas habían incumplido la orden judicial emitida con la sentencia T-477 de 2014, pues a pesar de los requerimientos efectuados, y de las diligencia adelantadas, incurrieron en una conducta omisiva, y tampoco justificaron su proceder negligente, en tanto, materialmente la finca Las Margaritas no se ha restituido al accionante.
La sanción, de acuerdo con la premisa que antecede, está llamada a imponerse cuando el depositario de la tutela no cumple la orden que se le imparte en la sentencia dentro del término establecido. No obstante, esa desatención debe estar plenamente demostrada, de forma tal que el destinatario de la acción haya desobedecido por voluntad propia, incuria, negligencia o por otra razón semejante.
En ese sentido, la valoración que se haga de la responsabilidad que pueda tener quien está llamado a cumplir la tutela, de ninguna manera puede ser de carácter objetivo, sino que se precisa una imputación subjetiva por comportar consecuencias de índole sancionatoria, y en razón de la eventual restricción de su libertad; lo que supone, de modo ineludible, verificar: i) a quién estaba dirigida la orden; ii) cuál fue el término otorgado para ejecutarla y iii) el alcance de la misma, con el fin de determinar si existió incumplimiento total o parcial, identificar las razones por las cuales se produjo y, finalmente, analizar si se configuraron causales constitutivas de exoneración de responsabilidad y corresponde al juez constitucional indagar los verdaderos motivos esgrimidos por las partes con el fin de confirmar o revocar la decisión de desacato; y para ello, debe examinar los elementos constitutivos del mismo, el objetivo -incumplimiento de la decisión- y el subjetivo -la conducta tendiente a evadir la orden judicial.
Como se ha explicado de manera extensa, al haber desaparecido de la vida jurídica el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, las competencias que tenía esta institución fueron trasladas a la Agencia Nacional de Tierras y a la Agencia de Desarrollo Rural, las que fueron creadas como consecuencia de la liquidación del Incoder; en ese entendido no hay discusión de quien es el obligado al cumplimiento de la orden de tutela.
En cuanto al término para cumplirla, este está más que superado, pues se concedió un plazo reducido de 48 para la entrega de un predio, sin tomar en consideración los trámites y procedimientos que ello implicaba. En relación con el alcance para determinar si existió incumplimiento total o parcial, e identificar las razones por las cuales se produjo y, analizar si se configuraron causales constitutivas de exoneración de responsabilidad, se tiene que la sentencia de tutela dispuso: « ORDENAR al Director del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, restituya al señor Antonio María Rodríguez Acosta el predio rural Las Margaritas […]».
En esa medida, y aunque la orden es escueta, no hay discusión que lo que se decretó fue la entrega del predio Las Margaritas a su propietario. Sobre el particular, considera esta Sala que si bien no se ha dado cumplimiento al fallo de tutela que ordenó la entrega material del bien inmueble, no puede desconocerse que la entidad encargada Unidad de Restitución de Tierras, ha realizado todas las diligencias con el fin de lograr dicho cumplimiento, sin embargo, por razones externas este no se ha logrado.
Nótese como la entidad ha adelantado las acciones con el fin de hacer la entrega, al punto que el 20 de junio de 2017, se llevó a cabo la última reunión con las demás autoridades encargada de colaborar de manera armónica con la materialización de la restitución, donde se acordó que esta diligencia se realizaría el 18 de julio de 2017, la que se suspendió porque la Alcaldía de Sabanas de San Ángel no ha proferido acto administrativo de desalojo, negativa que fue confirmada mediante Resolución n.° 617 de 2017, con el argumento de que: Como bien puede observarse la solicitud de desalojo presupone la expulsión de un perturbador, bajo la luz del artículo 79 de la Ley 1801 de 2016, sin embargo es por demás conocida por este despacho, que la presunta perturbación objeto de petición de la Agencia Nacional de Tierras, data desde hace mucho más de cuatro (4) meses, e incluso según afirmación de la querellante, en anterior trámite policivo sobre los mismo extremos fácticos, este mismo asunto está siendo dirimido por el Juez de Restitución de Tierras, juez natural para este caso, por lo que se predica en el presente caso a más de falta de competencia por el factor temporal, pleito pendiente entre las partes por los mismos extremos procesales.
(fol. 373 a 381) Como se dijo, el solo incumplimiento de la orden de tutela no da lugar a la imposición de la sanción, pues al ser este un mecanismo de coerción que tienen a su disposición los jueces en desarrollo de sus facultades disciplinarias, el mismo está cobijado por los principios del derecho sancionador, y específicamente por las garantías que éste otorga al disciplinado.
Por ello, en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela, es decir, debe estar demostrada la negligencia de la persona obligada para el cumplimiento del fallo. En el caso objeto de consulta, considera este juez constitucional que el Tribunal al momento de analizar si hubo o no desacato, dejó de lado examinar si existió tal negligencia comprobada y si habían situaciones especiales que pudieran constituir causales de exoneración de responsabilidad, y que llevaran a que no pudiera imponerse la sanción; causales de exoneración que en esta caso particular están más que demostradas, pues como se reseñó, la Agencia Nacional de Tierras ha adelantado todas las gestiones dentro del marco de sus competencia y ha sido materialmente imposible el cumplimiento del fallo, pues esta requiere de la colaboración de otras autoridades para lograr tal cometido.
Por lo que habrá lugar a revocar las sanciones impuestas. Ahora bien, no obstante a que se está revocando la sanción, ello no implica que no se continúe con el trámite del cumplimiento de la orden judicial, el cual como lo dice el propio Tribunal, es obligatorio por parte del juez de tutela y se tramita de manera separada, pues la finalidad de este es diferente a la del desacato.
Finalmente, se conmina al Tribunal Superior del Distrito de Valledupar, para que, de ser necesario haga uso de los poderes correccionales consagrados en el artículo 44 del C G P., a fin de que las autoridades administrativas, Alcaldía Municipal de Sabanas de San Ángel (Magdalena) y a la Inspección de Policía del mismo municipio, cumplan con la orden impartida por esa Corporación en auto del 12 de junio de 2017, a fin de llevar a cabo la diligencia de entrega del predio objeto de restitución. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la providencia proferida el 6 de septiembre de 2017, por la SALA CIVIL FAMILIA LABORAL DEL DISTRITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR mediante la cual se dispuso sancionar a MIGUEL SAMPER STROUSS, en calidad de Director General de Agencia Nacional de Tierras, CARLOS EDUARDO GECHEM, Director de la Agencia Nacional de Desarrollo Rural y a AURELIO IRAGORRI VALENCIA, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, para en su lugar declarar que los accionados no incurrieron en desacato, conforme se dijo en precedencia.
SEGUNDO: COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: DEVOLVER la actuación al Despacho Judicial de origen, para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. Con ausencia justificada GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 14