Radicado n° 11001-02-30-000-2024-00683-00 MARJORIE ZÚÑIGA ROMERO Magistrada ponente ATL640-2025 Radicación n.° 11001-02-30-000-2024-00683-00 Acta 10 Bogotá D. C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veinticinco (2025). La Corte decide el incidente de desacato que MARTÍN EMILIO CARVAJAL CARVAJAL promovió contra la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD.

I.

ANTECEDENTES El promotor instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, petición, salud, seguridad social « en riesgos laborales, salud mental, dignidad humana, vida digna, debido proceso en la expedición de mi dictamen de pérdida de capacidad laboral de forma integral ».

Lo anterior, con el fin de que se respondiera la solicitud que el actor radicó el 27 de mayo de 2024[footnoteRef:1] en el siguiente sentido: [1: Archivo 0025Memorial; archivo derecho de petición mayo de 2024 de la carpeta 0026Anexos] […] Pretensiones: Por medio de la presente petición, muy respetuosamente, le solicito al Ministerio del Trabajo, le solicito a la Superintendencia Nacional de Salud, igualmente le solicito a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander y también le solicito a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, que, de manera inmediata y prioritaria el Representante [sic] Legal [sic] de SEGUROS LA EQUIDAD ARL e igualmente, el Representante [sic] Legal [sic] de la IPS CENTRO MEDICO [sic] AFICENTER S.A.S. NIT No. 805025635, por medio de la Junta [sic] Medica [sic] Interdisciplinaria [sic], que se va a realizar el día 29 de mayo de 2024, se realice y se ejecute en primera oportunidad, la respectiva calificación de origen y calificación de perdida [sic] de capacidad laboral, con relación únicamente a los diagnósticos médicos del paciente Martin [sic] Emilio Carvajal, que son: […], en la cual, estos mencionados diagnósticos médicos del paciente Martin [sic] Emilio Carvajal fueron estipulados y calificados por medicina laboral de SEGUROS LA EQUIDAD ARL de ORIGEN ACCIDENTE DE TRABAJO, relacionados estos diagnósticos médicos del paciente Martin [sic] Emilio Carvajal con los tres (03) accidentes de trabajo reportados con la Aseguradora [sic] SEGUROS LA EQUIDAD ARL, conforme a lo estipulado en la Ley 1562 de 2012.

De igual modo, debe tener en cuenta, el Ministerio del Trabajo, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander, La [sic] Superintendencia Nacional de Salud y también debe tener en cuenta la IPS Centro Medico [sic] Aficenter, que, […] Anexo [sic] copia de historia clínica […] para conocimiento del Ministerio del Trabajo. [sic] En la cual, al día de hoy, 27 de mayo de 2024, el Representante [sic] Legal [sic] de SEGUROS LA EQUIDAD ARL NO HA RESUELTO Y NO HA REALIZADO LA RESPECTIVA CALIFICACION [sic] DE ORIGEN Y CALIFICACION [sic] DE PERDIDA [sic] DE CAPACIDAD LABORAL PCL AL SUSCRITO MARTIN [sic] EMILIO CARVAJAL, CON RELACION [sic] A LOS TRATAMIENTOS MEDICOS [sic] Y DEMAS [sic] PROCEDIMIENTOS MEDICOS [sic] QUIRURGICOS [sic] […].

Por último, y por medio de la presente petición, muy respetuosamente, le solicito al Ministerio del Trabajo, también le solicito a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, también le solicito a la Superintendencia Nacional de Salud, e igualmente le solicito a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander, que, de manera urgente y prioritaria, se resuelva la controversia y además, se resuelva y se realice la respectiva calificación de origen y calificación de pérdida de capacidad laboral PCL al suscrito Martin [sic] Emilio Carvajal, con relación únicamente a los diagnósticos médicos del paciente Martin [sic] Emilio Carvajal, que son: […], en la cual, estos mencionados diagnósticos médicos del paciente Martin [sic] Emilio Carvajal fueron estipulados y calificados por medicina laboral de SEGUROS LA EQUIDAD ARL de ORIGEN ACCIDENTE DE TRABAJO, relacionados estos diagnósticos médicos del paciente Martin [sic] Emilio Carvajal con los tres (03) accidentes de trabajo reportados con la Aseguradora [sic] SEGUROS LA EQUIDAD ARL, conforme a lo estipulado en la Ley 1562 de 2012, y de acuerdo a lo mencionado anteriormente, se resuelva de la mejor manera esta controversia.

Mediante sentencia CSJ STL10176-2024 de 9 de julio de 2024 esta Corporación dispuso:

PRIMERO. TUTELAR el derecho fundamental de petición de MARTÍN EMILIO CARVAJAL CARVAJAL frente a La Nación - Ministerio del Trabajo, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, a IPS Centro Médico Aficenter S.A.S. y a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander, por las razones que se expusieron en precedencia.

SEGUNDO. ORDENAR a La Nación - Ministerio del Trabajo, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, a IPS Centro Médico Aficenter S.A.S. y a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del presente fallo, respondan el derecho de petición que MARTÍN EMILIO CARVAJAL CARVAJAL radicó el 27 de mayo de 2024, por las razones que se expusieron en precedencia.

TERCERO. NEGAR el amparo que se invocó frente a las demás pretensiones, por las razones que se expusieron en precedencia (negrilla del texto original). […] El precursor impugnó la decisión y, con providencia CSJ STP15884-2024 de 4 de octubre de 2024 la homóloga Penal confirmó la determinación de primer grado. Con memorial de 16 de diciembre de 2024 que se sometió a reparto el 18 siguiente, el petente formuló incidente de desacato « contra la Aseguradora [sic] SEGUROS LA EQUIDAD ARL, SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, MINISTERIO DEL TRABAJO, JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ, JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE NORTE DE SANTANDER Y AFICENTER IPS » y solicitó sancionarlas por el presunto incumplimiento de la orden que se impartió en el fallo en cita.

Frente a tal pedimento, previo a dar inicio al trámite en referencia, con auto de 15 de enero de 2025 este despacho dispuso oficiar tanto a los representantes de las entidades en cita o a quienes hicieran sus veces, como a sus superiores, para que informaran si habían dado cumplimento a las providencias en cita y allegaran los soportes que dieran cuenta de ello.

Dentro del término que se otorgó estas aportaron respuestas y, después de analizar su contenido, con proveído de 5 de febrero de 2025, que se notificó el 20 siguiente, esta Magistratura se abstuvo de dar trámite al incidente de desacato y, en consecuencia, ordenó su terminación y archivo respecto de la Dirección Territorial de Norte de Santander del Ministerio del Trabajo y la Junta Regional de Calificación de Invalidez del mismo departamento; la Junta Nacional de Calificación de Invalidez;

IPS Centro Médico Aficenter SAS; y La Equidad Seguros de Vida Organismo Cooperativo. No obstante, como no se obtuvo respuesta por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, en la misma providencia esta Sala dispuso: […]

TERCERO. DAR APERTURA al INCIDENTE DE DESACATO que MARTÍN EMILIO CARVAJAL CARVAJAL propuso contra la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD.

CUARTO. NOTIFICAR personalmente de esta providencia y correr traslado de ella, por el término de 3 días, a HELVER GIOVANNI RUBIANO GARCÍA, Superintendente Nacional de Salud, o quien haga sus veces, para que informe los motivos por los cuales no ha dado cumplimiento al fallo; exponga sus argumentos de defensa, así como para que aporte y solicite las pruebas que pretenda hacer valer, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

QUINTO. REQUERIR a GUILLERMO ALFONSO JARAMILLO, Ministro de Salud, a fin de que conmine al incidentado a dar inmediato cumplimiento a la orden de tutela y abra en su contra el correspondiente proceso disciplinario, según lo previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 (negrilla del texto original). […] Con memorial de 24 de febrero de 2025 la entidad manifestó que el 17 y 28 de enero de la misma anualidad respondió los dos requerimientos que esta Corporación efectuó, previa apertura del incidente de desacato.

Sin embargo, al confrontar el contenido del derecho de petición que el actor elevó el 27 de mayo de 2024, con la respuesta que la Superintendencia Nacional de Salud le entregó a través de « radicado 20242200101165881 de fecha 6 de junio de 2024 », se advirtió que esta último no guardaba relación alguna con lo que el tutelante manifestó en su solicitud.

Con providencia de 5 de marzo de 2025 se le puso de presente dicha circunstancia a la incidentada; situación que se reiteró en proveído de 14 del mismo mes y año. En ese orden, con memorial de 19 de marzo de 2025[footnoteRef:2] la entidad informó: [2: 11001023000020240068300-0132Memorial] En atención al Incidente [sic] de Desacato  [sic] que cursa en la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA - SALA DE CASACIÓN LABORAL bajo radicado 2024-00683, presentado por el señor EMILIO CARVAJAL CARVAJAL identificado con CC […], se precisa que una vez consultado el aplicativo de gestión PQRD el usuario contaba con la PQRD PQR-20249300402390702 (20245500002502432, 20249300402904452) de fecha 30/05/2024 radicada en esta Superintendencia asociada a los hechos objeto del desacato, procediéndose con su traslado a la entidad vigilada para su gestión según las instrucciones impartidas en la Circular 202315100000010-5 de 2023.

Atendiendo el requerimiento efectuado por su Honorable [sic] Despacho [sic], esta Superintendencia realizó alcance (20252200100235971) enviada al de la respuesta inicial usuario con radicado 20252200100567471 de fecha 19/03/2025, referente a la valoración, calificación de origen y pérdida de capacidad laboral que refiere el usuario. Asimismo, adjuntó documento « Rad No: 20252200100567471 » de 19 de marzo de 2025[footnoteRef:3] en el que se indicó: [3: RTA ALCANCE A PETICIÓN_20252200100567471] Asunto: Respuesta a su petición – 20249300402395912 Referencia: 20251610205882002 (Al contestar cite este número) Respetado Señor Carvajal: La Superintendencia Nacional de Salud recibió su petición del 27/05/2024 pero radicada en la Entidad [sic] el día 28/05/2024 con el número 20249300402395912, donde solicitó: […] En consecuencia, nos permitimos informar: La Superintendencia Nacional de Salud, tiene la facultad de realizar inspección, vigilancia y control sobre las actuaciones de las EPS frente a la prestación de los servicios de salud a los usuarios del sistema, según lo establece el artículo 39 de la Ley 1122 de 2007, la Ley 100 de 1993, el artículo 121 de la Ley 1438 de 2011, el artículo 3 de la Ley 1949 de 2019 y el Decreto 1080 de 2021.

Ahora bien, teniendo en cuenta los hechos narrados en su comunicación resulta oportuno señalarle que de conformidad con lo establecido por la reglamentación legal vigente, se observa que en caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación dada en primera oportunidad, esto es, por alguna de las entidades promotoras de salud o instituciones que conocieron su caso, le asiste el derecho de controvertir lo decidido dentro de los diez (10) días siguientes ante la respectiva instancia que se pronunció, caso en el cual éstas deberán remitir ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez dentro de los cinco (5) días siguientes, decisión que podrá ser apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.

Dejando en claro, que si persiste su inconformidad podrá incluso hacer uso de las acciones legales pertinentes. Al respecto, [sic] nos permitimos hacer referencia a lo dispuesto en el artículo 142 del Decreto 019 de 2012, la calificación del estado de Invalidez se deberá adelantar de la siguiente manera: […] De otra parte, es necesario indicarle que conforme a las disposiciones señaladas por el artículo 4 del Decreto 1352 de 2013 le corresponde, tanto a la Junta Regional como la Nacional por ser organismos del Sistema de la Seguridad Social Integral, conocer en primera y segunda instancia sobre la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias que presenten los usuarios, bajo estricta observancia de los procedimientos señalados por la normatividad.

Así encontramos, que corresponde a la Junta Regional de Calificación de Invalidez conocer en primera instancia sobre las inconformidades manifestadas por los usuarios que han sido previamente calificados en primera oportunidad por alguna de las entidades de las que trata el inciso segundo del artículo 142 del Decreto 019 de 2012. Así lo señala el artículo 14 del Decreto 1352 de 2013: […] Igualmente, se le informa que el artículo 13 del Decreto 1352 de 2013 establece que en caso de que el usuario que está siendo valorado, no consienta con el contenido del dictamen proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez podrá apelar la decisión proferida dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su notificación ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, para que en segunda instancia se pronuncie: […] En conclusión, se debe indicar que al estar reglamentadas las funciones de los organismos que se articulan para conocer en primera oportunidad, así como en primera y segunda instancia aquellos casos que versen sobre la pérdida de capacidad laboral y calificación del grado de invalidez y origen de estas contingencias, esta Superintendencia carece de competencia funcional para pronunciarse frente al caso que nos ocupa, de acuerdo a la normatividad citada.

Igualmente, se tiene, que una vez agotadas todas las instancias administrativas, permitidas para conocer de la pérdida de capacidad laboral y calificación del grado de invalidez y origen de estas contingencias, esto es, primera oportunidad, primera y segunda instancia, le asiste, conforme lo contempla el inciso segundo del artículo 142 del Decreto 019 de 2012, la oportunidad de acudir ante los Jueces de la República y demandar a través de un proceso ordinario laboral que el dictamen sea revisado.

En los anteriores términos damos respuesta a su solicitud. Además, adujo que el 19 de marzo de 2025 remitió dicha respuesta al correo electrónico tin36wait@outlook.com y para demostrarlo adjunto el respectivo « Acuse de Recibo Registrado », según el cual la comunicación se entregó en la misma fecha. II. CONSIDERACIONES El Decreto 2591 de 1991 consagra el incidente de desacato como un instrumento procesal del cual dispone la persona cuyos derechos han sido amparados por un juez de tutela, para que su protección trascienda del terreno teórico y se haga efectiva.

El trámite incidental tiene por objeto que el juez constitucional verifique si se cumplió o no la orden que se dirigió a salvaguardar las garantías superiores del afectado. En caso contrario, si hay lugar a la imposición de la sanción correspondiente. Ahora bien, la sanción en referencia no es automática, en tanto debe analizarse la conducta del responsable del incumplimiento con el fin de establecer si existen razones atendibles que justifiquen su actuar y que aconsejen no aplicar el correctivo que el legislador prevé. Sobre el particular, en sentencia CC T-512-2011 la Corte Constitucional explicó: El incidente de desacato es un mecanismo de creación legal que procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público, el cual tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante las cuales se protejan derechos fundamentales (…).

La autoridad judicial que decide el desacato debe limitarse a verificar: “(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada). (Sentencias T-553 de 2002 y T-368 de 2005). // Adicionalmente, el juez del desacato debe verificar si efectivamente se incumplió la orden impartida a través de la sentencia de tutela y, de existir el incumplimiento, debe identificar si fue integral o parcial (…).

Siendo el incidente de desacato un mecanismo de coerción que tienen a su disposición los jueces en desarrollo de sus facultades disciplinarias, el mismo está cobijado por los principios del derecho sancionador, y específicamente por las garantías que éste otorga al disciplinado. Así las cosas, en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela.

Así las cosas, el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela. En el presente asunto, el problema jurídico que debe decidir la Sala consiste en establecer si es viable sancionar a Helver Giovanni Rubiano García, Superintendente Nacional de Salud.

Pues bien, al revisar la respuesta de 19 de marzo de 2025[footnoteRef:4] y sus anexos, esto es, los documentos « Rad No: 20252200100567471 » y el « Acuse de Recibo Registrado » de la misma data, se evidencia que la entidad atendió la petición del actor, con lo que acató plenamente la orden que se impartió en la sentencia CSJ STL10176-2024 de 9 de julio de 2024, que la homóloga Penal confirmó con la providencia CSJ STP15884-2024 de 4 de octubre de 2024. [4: 11001023000020240068300-0132Memorial] De esta manera, la Sala dispondrá que no hay lugar a imponer la sanción prevista en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 a Helver Giovanni Rubiano García, Superintendente Nacional de Salud; y declarará el cumplimiento de la sentencia de tutela, por las razones que se expusieron en precedencia. En consecuencia, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, RESUELVE:

PRIMERO. DISPONER que no hay lugar a imponer la sanción prevista en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 a Helver Giovanni Rubiano García, Superintendente Nacional de Salud, por las razones que se expusieron en precedencia.

SEGUNDO. DECLARAR el cumplimiento de la orden de tutela que se impartió en la sentencia CSJ STL10176-2024 que la Sala de Casación Laboral profirió el 9 de julio de 2024 y la homóloga Penal confirmó con la providencia CSJ STP15884-2024 de 4 de octubre de 2024.

TERCERO. ORDENAR la terminación y archivo del presente trámite.

CUARTO. NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991. Notifíquese y cúmplase, CLARA INÉS LÓPEZ DÁVILA Presidenta de la Sala LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR MARJORIE ZÚÑIGA ROMERO 12