República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado n° 43500 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado Ponente ATL3409-2016 Radicación n° 43500 Acta 52 Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil dieciséis (2016) Decide la Corte la consulta de la providencia proferida el 4 de mayo de 2016, por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, dentro del incidente de desacato promovido, a través de apoderada, por ORLANDO FERRER SUÁREZ, mediante la cual se declaró el incumplimiento de la sentencia de 8 de marzo de 2016 por parte de MANUEL FERNÁNDEZ ÁLVAREZ, en calidad de SECRETARIO DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL, y de ALEXANDER ROMERO HERNÁNDEZ, como representante legal del FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a quienes en consecuencia se les impuso sanción de dos (2) días de arresto «en las instalaciones de la Policía Nacional en la ciudad de Cartagena y Bogotá respectivamente», y multa de dos (2) salarios mínimos mensuales vigentes.
ANTECEDENTES A través de apoderada, Orlando Manuel Ferrer Suárez promovió acción de tutela contra la Secretaría de Educación Departamental de Bolívar, el Ministerio de Educación y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental de petición, dado que el 23 de noviembre de 2015 solicitó el reconocimiento de su pensión de jubilación, sin obtener respuesta de tales entidades.
Por sentencia de 8 de marzo de 2016, el Tribunal Superior de Cartagena dispuso lo siguiente: ORDENAR al representante legal del FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, doctor, ALEXANDER ROMERO HERNÁNDEZ, o quien haga sus veces, y al representante legal de la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL, doctor MANUEL FERNÁNDEZ ÁLVAREZ, o quien haga sus veces, para que dentro del término de 10 días contados a partir de la notificación de este fallo, dé respuesta de fondo a las peticiones elevadas por el accionante en fecha 29 de septiembre de 2015.
El 12 de abril de 2016, el actor presentó incidente de desacato, dado que «ninguno de los funcionarios responsables del estudio y reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes le ha dado cumplimiento al fallo». Por auto del 14 de ese mes, el Tribunal requirió a los prenombrados para que informaran si acataron la orden de tutela, así como al Departamento de Bolívar y al Ministerio de Educación, para que verificaran su cumplimiento (folios 9 y 11).
La Gobernación de Bolívar precisó la naturaleza jurídica del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, para decir que es la entidad encargada de atender las prestaciones sociales de los docentes, de conformidad con el artículo 4º de la Ley 91 de 1989, y que no la representa ni es su superior jerárquico (folios 22 a 23). Ante el silencio de los implicados, el 21 de abril se abrió incidente en su contra, a quienes se les concedió el término de 3 días para ejercer su derecho de defensa (folios 24 a 26), pero guardaron silencio.
Entretanto, el Ministerio de Educación informó que la Fiduprevisora S.A. es la administradora, vocera y representante judicial y extrajudicial del referido Fondo, por lo que le envió estas diligencias (folios 29 a 31), y con base en tal afirmación, el Tribunal la requirió para que verificara el cumplimiento de la orden de tutela, por considerarla superior jerárquico (folios 35 y 36).
La Fiduprevisora S.A. pidió la nulidad de lo actuado en el trámite de tutela que originó la orden aquí analizada, fundada en que no fue vinculada al mismo, como tampoco al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (folios 49 a 54). Por decisión del 4 de mayo de 2016, el Tribunal negó la invalidez solicitada luego de destacar que el pluricitado Fondo fue notificado tanto de la admisión de la tutela como de la sentencia dictada, y hecho esto, advirtió que aun cuando se requirió varias veces a los implicados dentro del trámite incidental, así como a la Fiduprevisora, no se recibió pronunciamiento alguno, por lo que impuso las sanciones que se consultan, además de conminar a las incidentadas para que cumplieran el fallo de tutela y, de ese modo, cese la vulneración del derecho amparado; finalmente, compulsó copias ante la Procuraduría Regional Bolívar, por las presuntas faltas disciplinarias graves que hubieren podido cometer (folios 56 a 64).
Con posterioridad a esa decisión, la Fiduprevisora S.A. informó que aun cuando al revisar su base de datos no observó que el accionante hubiera presentado peticiones, pues «al parecer las mismas fueron radicadas y recibidas en la Secretaría de Educación de Cartagena», de manera que era esta entidad la que debía brindar respuesta, en todo caso, dado que lo solicitado concierne a la pensión de jubilación, indicó que «el proyecto de acto administrativo el cual fue estudiado por parte del abogado sustanciador y al realizar el estudio de confrontación con los requisitos exigidos por la ley y el reglamento, APROBADA, y se envió al ente territorial el pasado 28 de enero de 2016 mediante radicado No. 20160170084331 a nombre de Albeiro Carreño Ospina encargado de prestaciones sociales de la Secretaría de Educación de Cartagena», y enseguida precisó el procedimiento estipulado en el artículo 3º del Decreto 2831 de 2005, para el reconocimiento de prestaciones pensionales, por lo que estimó que no hay prueba de que haya vulnerado garantías constitucionales (folios 6 a 10, c. Corte).
CONSIDERACIONES La consulta establecida en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 se instituyó como un medio de protección de los derechos de la persona a quien se sanciona, de allí que sea obligatorio verificar si efectivamente se acató o no lo dispuesto por el juez de tutela al amparar los derechos fundamentales. El análisis que efectúe el juez constitucional exige un examen de la conducta del presunto responsable, con el fin de establecer si es posible exonerar al implicado cuando por razones ajenas a su voluntad no ha sido posible cumplir a cabalidad.
Es en ese sentido que ha adoctrinado esta Sala de Casación que «pese a la obligatoriedad que dimana del cumplimiento de la orden constitucional, aspecto que le otorga un carácter objetivo, no sucede lo mismo con el desacato, el cual es incidental y la responsabilidad que se exige es subjetiva» (CSJ ATL1247-2016 y CSJ ATL256-2015, entre otros).
Así, a la hora de analizar si hay lugar a sancionar o no por desacato, es necesario constatar: i) a quién estaba dirigida la orden; ii) cuál fue el término otorgado para ejecutarla y iii) el alcance de la misma, para determinar si existió incumplimiento total o parcial, identificar las razones por las cuales se produjo y, finalmente, verificar si se configuraron causales constitutivas de exoneración de responsabilidad.
Atados a la sentencia de tutela de 8 de marzo de 2016, cuyo incumplimiento cuestiona el actor, observa la Sala que el punto neural fue la falta de contestación por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y de la Secretaría de Educación del Departamento de Bolívar, respecto de las peticiones que ante esas entidades aquel elevó el 29 de septiembre de 2015, tendientes a que se resolviera lo pertinente al reconocimiento de la pensión de jubilación, y como no se acreditó la correspondiente respuesta, la Colegiatura concedió el amparo en los términos anotados, negándolo respecto del Ministerio de Educación Nacional.
Previo a resolver lo pertinente al asunto, es importante precisar que según el artículo 3º de la Ley 91 de 1989, el aludido Fondo Nacional es una «cuenta especial de la Nación con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital», y entre sus objetivos está el de «efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado» (art. 5).
En cuanto a la competencia para resolver las solicitudes de reconocimiento y pago de prestaciones que están a cargo del Fondo aludido, de los artículos 5 al 9 del Decreto 1775 de 1990, «por el cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», se extrae que le corresponde su recepción y estudio, aspecto que refuerza el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, que estipula que «Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial» (subraya la Sala), trámite que está reglamentado por el Decreto 2831 de 2005. Bajo ese marco normativo, el Consejo de Estado ha precisado que cuando lo reclamado es una prestación cuyo reconocimiento y pago corresponde a dicho Fondo, si bien es cierto que la sociedad fiduciaria, en este caso la Fiduprevisora S.A., tiene funciones de aprobar o improbar los proyectos de resolución, la atención de estas solicitudes, así como de los derechos de petición relacionados con el procedimiento respectivo, están a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de las Secretarías de Educación[footnoteRef:1] o de la Nación, Ministerio de Educación Nacional[footnoteRef:2], según el caso. [1: CE, Sección Segunda Subsección B, sentencias de 7 de febrero de 2013, rad. 25000-23-42-000-2012-01347-01(AC) y 10 de julio de 2014, rad. 05001-23-31-000-2005-04218-01(2713-13).] [2: CE, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de noviembre de 2013, rad. 25000-23-25-000-2010-01202-01(2714-12).] Partiendo de tal precisión, comoquiera que la orden constitucional aludió al representante legal del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el cual como se anotó, es una cuenta especial de la nación sin personería jurídica que resuelve las peticiones a través de las entidades atrás anunciadas, en otras palabras una ficción jurídica, surge así la imposibilidad jurídica de que sea representada legalmente por ALEXANDER ROMERO HERNÁNDEZ, pues se itera, aquella se ve representada en las entidades atrás anunciadas.
Lo anterior conllevará la revocatoria de la sanción impuesta a ROMERO HERNÁNDEZ, pues mantenerla no tendría sentido jurídico alguno, en la medida que no es el encargado de materializar la protección constitucional de lo reclamado en la tutela, como sí lo es, valga enfatizarlo, la Secretaría de Educación Departamental, de quien observa la Sala que, hoy, más de 7 meses después, y a pesar de las reiteraciones realizadas por el Tribunal en el presente incidente, no aparece constancia de que hubiese otorgado una contestación a la petición elevada el 29 de septiembre de 2015, lo que infiere claramente la continuación de la transgresión del derecho fundamental de petición que le asiste a Orlando Manuel Ferrer Suárez.
Ahora bien, la Sala no pasa por alto que a folio 11 del cuaderno de la Corte, milita oficio radicado 20160170084331 de 28 de enero de 2016, dirigido por la Vicepresidencia de Fondo de Prestaciones – Fiduprevisora S.A. a Albeiro Carreño Ospina, encargado de Prestaciones Sociales de la Secretaría de Educación Departamental de Bolívar, que indica que se adjuntan «37 hojas de revisión de reconocimiento de prestaciones y ajuste de prestaciones, revisados por los sustanciadores de este Patrimonio Autónomo, en los cuales se consignan las observaciones que deben ser tenidas en cuenta en los pasos posteriores a la remisión del respectivo acto administrativo por parte de esa Secretaría», y en los anexos se observa que la solicitud del actor refleja «enviada al ente - aprobada» (folio 13, c. Corte); empero, a pesar de que tal actuación es de 28 de enero de 2016, no aparece prueba de que haya sido comunicada al interesado, lo que es tan cierto, que este interpuso tutela y posterior desacato para obtener alguna información al respecto, y es justamente sobre este hecho en que yace flagrante la transgresión ius fundamental.
Bajo esas circunstancias, como no aparece demostrada ninguna actuación de la Secretaría de Educación del Departamento de Bolívar, en quien se ve representado el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y sin que sean necesarias más consideraciones, se confirmará la sanción impuesta a MANUEL FERNÁNDEZ ÁLVAREZ. Finalmente, aun cuando en la decisión que se consulta, la Colegiatura conminó a las entidades accionadas para que cumplieran la orden de tutela, la Corte advierte la obligación constitucional que pesa en esa autoridad judicial en punto a realizar las gestiones necesarias y tendientes a obtener el cumplimiento objetivo del amparo concedido, en los precisos términos del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991.
Así mismo, estima la Sala que, atendiendo a las particularidades del caso concreto, la compulsa de copias ordenada por el Tribunal resulta desproporcionada, por lo que también se revocará. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sanción impuesta a MANUEL FERNÁNDEZ ÁLVAREZ, en calidad de SECRETARIO DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR, de dos (2) días de arresto y multa de dos (2) salarios mínimos mensuales vigentes, por las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: REVOCAR la sanción impuesta a ALEXANDER ROMERO HERNÁNDEZ, de dos (2) días de arresto y multa de dos (2) salarios mínimos mensuales vigentes, por las razones expuestas en la parte considerativa.
TERCERO: REVOCAR la orden de compulsar copias que se dispuso en la decisión que se consulta, por las razones expuestas en la parte motiva.
CUARTO: Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: Devolver el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y Cúmplase, JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 11