Radicación n.˚ 58148 RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Magistrado ponente ATL1941-2019 Radicación n.° 58148 Acta 43 Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecinueve (2019). Decide esta Sala la consulta de la providencia proferida el 5 de noviembre de 2019, por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta, dentro del incidente de desacato que instauró ÁNGEL RAMÓN ESPINEL LAGUADO contra el MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERITORIO, la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFANORTE, el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, el MUNICIPIO DE ARBOLEDAS, NORTE DE SANTANDER, la GOBERNACIÓN del mismo departamento y la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES.
I.
ANTECEDENTES Ángel Ramón Espinel Laguado instauró acción de tutela contra las autoridades previamente mencionadas, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la salud, integridad física y vivienda digna. Mediante fallo de 20 de noviembre de 2014, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta resolvió lo siguiente, con relación al mecanismo instaurado (folios 34 a 47):
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales a la vida, los derechos de damnificados de la ola invernal y a la vivienda digna del señor Ángel Ramón Espinel Laguado, vulnerados por la Alcaldía Municipal de Arboledas Norte de Santander, COMFANORTE y los Comités Local y Regional de Prevención y Atención de Desastres, al no prestarle una atención integral y oportuna, de acuerdo a las consideraciones del presente fallo.
SEGUNDO: ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Arboledas, Norte de Santander, en cabeza de ÁLVARO REINALDO CASTILLO BOHADA, a COMFANORTE en cabeza de la Dra. CLAUDIA CECILIA URIBE RANGEL y a los Comités Local y Regional de Prevención y Atención de Desastres, a través de sus representantes legales y/o quien haga sus veces, que en el término improrrogable de cinco (5) días contados a partir de la notificación del presente fallo, reubiquen de forma transitoria al actor y su familia y efectúen todas las acciones necesarias para suministrar las ayudas humanitarias correspondientes y dejadas de percibir por el señor LAGUADO ESPINEL, dentro de las cuales se encuentra el auxilio de arrendamiento, hasta tanto se haya recuperado su capacidad productiva, lo cual será verificado por la autoridad municipal.
TERCERO: ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Arboledas, Norte de Santander, en cabeza de ÁLVARO REINALDO CARRILLO BOHADA y/o quien haga sus veces, que en el término improrrogable de tres (3) meses, contados a partir de la notificación del presente fallo, inicie el proceso de reubicación de Ángel Ramón Espinel Laguado y su núcleo familiar, tomando las medidas que considere necesarias.
CUARTO: SOLICITAR al Personero Municipal de Arboledas, verificar el cumplimiento de este fallo, y velar por los derechos fundamentales dentro de la presente acción constitucional, del señor ESPINEL LAGUADO durante todo el proceso de estabilización. Al ser impugnada la anterior decisión, esta Corte la confirmó parcialmente mediante fallo CSJ STL9577-2015, en el que resolvió: […] Confirmar el fallo impugnado, en lo que atañe con la orden impartida al Municipio de Arboledas.
Modificar la orden impartida por el Tribunal a las demás accionadas, para en su lugar disponer que estará a cargo de las mismas, adoptar todas y cada una de las medidas que, dentro del marco de su estricta competencia, contribuyan efectivamente al cumplimiento del fallo de tutela que debe acatar el Municipio de Arboledas, ya que la protección efectiva de los derechos fundamentales del accionante exige la participación coordinada y efectiva de aquellas (énfasis original).
Con posterioridad a la expedición de las decisiones referidas, el tutelante instauró incidente de desacato, porque, en su criterio, las entidades tuteladas no cumplieron con la orden constitucional impartida a su favor (folios 1 a 3). Ante la solicitud antedicha, el Tribunal Superior de Cúcuta profirió auto de 3 de octubre de 2019, en el que requirió al alcalde municipal de Arboledas, Norte de Santander, a la directora administrativa de Comfanorte y a su superior jerárquico, a la jefe del Comité Regional de Prevención y Atención de Desastres de Norte de Santander, al Gobernador del mismo departamento, al personero municipal de Arboledas y a la procuradora provincial, para que, en un término no superior a cuarenta y ocho (48) horas, informaran acerca de las medidas adoptadas por sus respectivos despachos para dar cumplimiento a la sentencia de tutela proferida a favor del incidentante.
Durante el término de traslado concedido para los fines señalados, el tribunal recibió las siguientes respuestas: La directora administrativa de Comfanorte afirmó que la reubicación definitiva del incidentante escapaba de la órbita de competencia de la mencionada entidad. Igualmente, indicó que remitió varios oficios a las autoridades que sí eran competentes para acatar el fallo constitucional, sin recibir respuesta oportuna a los mismos (folio 66).
El alcalde municipal de Arboledas, Norte de Santander, informó que el municipio sí cumplió la sentencia constitucional originaria del trámite incidental, debido a que tomó en arriendo una vivienda para el incidentante y su núcleo familiar, la cual era sufragada, íntegramente, por el ente territorial, de acuerdo con lo estipulado en el respectivo contrato de arrendamiento.
En lo tocante al suministro de una vivienda definitiva para el accionante, afirmó que ello no era todavía posible, en consideración a que el municipio no había desarrollado ningún proyecto de interés social en el que se pudiese incluir al tutelante y a su familia Finalmente, aportó copia del contrato de arrendamiento mencionado (folios 88 a 90).
Finalizado el término de traslado, la corporación cognoscente del asunto profirió auto del 16 de octubre de 2019, en el que dio apertura al trámite incidental y corrió traslado a las autoridades incidentadas para que ejercieran su derecho de defensa (folio 91). En esta oportunidad, se allegaron al expediente las siguientes respuestas: El personero municipal de Arboledas se opuso a la prosperidad del incidente de desacato y, para tal efecto, señaló que el incidentante «contaba con un bien inmueble en arriendo garantizado por el municipio».
Aunado a ello, señaló que su despacho se encontraba atento a que el tutelante fuese incluido y «priorizado» en cualquier proyecto de vivienda que llegare a realizarse (folios 113 y 114). La representante judicial de la Superintendencia de Subsidio Familiar afirmó que, a través de la referida dependencia, se requirió a la caja de compensación familiar Comfanorte para que diera estricto cumplimiento al fallo constitucional (folios 117 y 118).
El secretario de planeación de Arboledas aseguró que el municipio «no ha[bía] dejado desamparado al accionante en ningún momento y lo ha[bía] mantenido reubicado hasta la fecha, respondiendo directamente por los cánones de arrendamiento». Con fundamento en dicha aseveración, señaló que, en su criterio, no era procedente la sanción por desacato solicitada (folio 142).
Tras recibir los informes mencionados, el tribunal prorrogó el término fijado en la providencia de 3 de octubre de 2019, por un término de tres días (folio 182). Esta vez, se recibieron las siguientes intervenciones: La representante judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirmó que dicha cartera no tenía competencia para atender a los damnificados de las zonas afectadas por la ola invernal derivada del fenómeno de la niña durante los años 2010 y 2011.
Aunado a ello, indicó que, en el fallo de tutela originario del trámite incidental, ninguna orden se había impartido a su representado (folios 189 a 191). La representante judicial de la Superintendencia de Subsidio Familiar y la directora administrativa de Comfanorte reiteraron su intervención inicial (folios 199 y 227). Finalmente, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta profirió auto del 5 de noviembre de 2019, en el que consideró que (folios 228 a 233): No exis[tía] en el expediente prueba alguna del MUNICIPIO DE ARBOLEDAS que [diera] fe del cabal cumplimiento a lo ordenado en el numeral TERCERO de la acción de la referencia o que se acredi[tara] que ha[bía] adoptado alguna conducta positiva tendiente a cumplir la reubicación definitiva del actor o su núcleo familiar […] Y, como consecuencia de dicha reflexión, resolvió:
PRIMERO: DESPACHAR en forma favorable la solicitud de desacato promovida por el señor ÁNGEL RAMÓN ESPINEL LAGUADO contra la ALCALDÍA MUNICIPAL DE ARBOLEDAS, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: IMPONER sanción de cinco (05) días de arresto y multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año dos mil diecinueve (2019), al señor ALCALDE DEL MUNICIPIO DE ARBOLEDAS, DR. CARLOS DANILO ESTEBAN GALVIS y/o quien haga sus veces (énfasis original). La decisión anterior se remitió a esta Corte, con el fin de que se surtiera el grado jurisdiccional de consulta, en los términos previstos en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
Por consiguiente, procede la Sala a resolver lo pertinente, de conformidad con las siguientes: CONSIDERACIONES El Decreto 2591 de 1991 consagra el incidente de desacato como un instrumento procesal del cual dispone la persona cuyos derechos han sido amparados por un juez de tutela, para que la protección de los mismos trascienda del terreno teórico y se haga efectiva.
El trámite incidental tiene por objeto que el juez constitucional verifique si se ha cumplido o no la orden dirigida a salvaguardar los derechos de raigambre constitucional del afectado y, en caso de observar que ésta ha sido desatendida, profiera la correspondiente sanción. Valga reiterar, sin embargo, que dicha sanción no es automática, debido a que debe estar precedida de un análisis o examen de conducta del responsable del incumplimiento, dirigido a constatar si existen razones atendibles que justifiquen su actuar y que aconsejen no aplicar el correctivo previsto por el legislador.
El artículo 52 del mismo Decreto establece que la sanción que se profiera en primera instancia, dentro de un trámite incidental de dicha naturaleza, debe ser objeto de consulta, de manera que el superior de la autoridad que impuso el correctivo pueda verificar si en la aplicación del mismo se observó rigurosamente el procedimiento previsto en la norma y si, en efecto, existió una desatención absoluta del fallo constitucional, fundada en proceder caprichoso o arbitrario por parte del destinatario de la orden, que amerite la imposición de la pena.
Claro lo anterior, esta colegiatura observa que, en el asunto estudiado, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta, mediante sentencia de fecha 20 de noviembre de 2014, amparó los derechos fundamentales a la vida y a la vivienda digna del ciudadano Ángel Ramón Espinel Laguado y, como consecuencia de ello, adoptó dos decisiones a su favor: la primera, ordenar a la Alcaldía Municipal de Arboledas, Norte de Santander, que reubicara transitoriamente al actor y a su familia y les brindara ayudas humanitarias, entre estas, auxilio de arrendamiento hasta que recuperaran su capacidad productiva.
La segunda, que, en un término de tres (3) meses, iniciara el proceso de reubicación definitiva del tutelante. Se advierte, en igual medida, que ante la manifestación del beneficiario del fallo constitucional, relativa al presunto incumplimiento del mismo, el municipio de Arboledas se pronunció por intermedio del alcalde municipal, del secretario de planeación y del personero municipal, quienes acreditaron lo siguiente: · Que el municipio ha celebrado varios contratos de arrendamiento de bien inmueble, desde el año 2015, con Beatriz Blanco, cuyo objeto ha sido garantizar una vivienda digna a Espinel Laguado y a su núcleo familiar (folios 32, 33, 89 y 90). · Que el municipio ha sufragado los cánones de arrendamiento derivados del mencionado contrato y también ha realizado las gestiones encaminadas a la restauración de los daños que ocasionalmente ha sufrido la citada vivienda (folios 18 a 22). · Que, el 26 de abril de 2019, se celebró una reunión presidida por el alcalde municipal de Arboledas, en la que se determinó que no había sido posible incluir al incidentante en ningún proyecto de vivienda de interés social y se estableció que la medida idónea para dar cumplimiento definitivo al fallo de tutela era asignarle un lote en el corregimiento de Castro, ubicado dentro del mismo municipio. · Que, como consecuencia de ello, se remitió una comunicación al accionante, de fecha 7 de junio de 2019, en la que se le indicó: Mediante comunicación radicada el día 6 de mayo hogaño, usted reitera su estado de necesidad con respecto a su reubicación como víctima de ola invernal y se dé cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Superior de Cúcuta, para dar solución de fondo a su problema de vivienda.
Al respecto permítame informarle que el municipio a través de esta administración ha dado cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Superior de Cúcuta, sala laboral y hemos venido pagando canon de arrendamiento para la vivienda de su núcleo familiar, desafortunadamente, en los últimos años, no hemos podido ejecutar ningún programa de vivienda donde se pueda incluir y resolver de fondo su situación, no solo como lo ordenó el tribunal sino como es nuestro propio deseo, de tal manera que, de momento, no será posible reubicarlo en vivienda propia y seguiremos pagando el canon de arrendamiento donde actualmente se encuentra o en otro inmueble teniendo en cuenta la dificultad que usted pone en conocimiento de los daños del inmueble.
Por otra parte, se le informa que en el corregimiento de Castro el Municipio ha adquirido un predio donde en reunión de gestión del riesgo quedó expuesta una propuesta como es adjudicarle un predio para que usted pueda construir poco a poco su vivienda. Esperamos seguir con una fluida comunicación y que usted allegue a este despacho su respuesta ante este importante ofrecimiento (énfasis fuera del texto original).
Finalmente, no se advierte que el incidentante haya contestado la anterior comunicación a la Alcaldía del Municipio de Arboledas. Claro el anterior panorama, considera esta colegiatura que, contrario a lo sostenido por el Tribunal Superior de Cúcuta, el alcalde de Arboledas sí ha adelantado todas las medidas encaminadas a garantizar a Ángel Ramón Espinel Laguados y a su familia, sus derechos fundamentales a la vida y a la vivienda digna, pues, por una parte, se ha ocupado durante más de cinco (5) años de suministrarle gratuitamente una vivienda arrendada por el mismo ente territorial y, por la otra, ha realizado medidas encaminadas a ofrecerle un lote de propiedad del municipio, con el fin de que construya su propia vivienda, ante la inexistencia actual de proyectos de construcción que puedan involucrarlo.
De otro lado, observa la Sala que, en oposición a los esfuerzos del municipio, la actitud del ciudadano accionante ha sido pasiva frente al ofrecimiento del alcalde, debido a que no le ha suministrado respuesta, de tal manera que el funcionario incidentado pueda conocer las razones por las cuales acepta el predio a él asignado o lo rechaza.
En las condiciones anotadas, considera esta Corte que se equivocó el tribunal, al señalar que no obraba en el expediente prueba alguna del acatamiento de la sentencia constitucional por parte del funcionario incidentado, como también erró al imponerle a éste la sanción pecuniaria y la privativa de la libertad, debido a que, se insiste, el accionado sí actuó con observancia de lo decidido por dicha corporación a favor del incidentante.
Por consiguiente, se revocará la decisión consultada y, en su lugar, se negará la sanción pretendida por el incidentante. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: Revocar el auto de fecha 5 de noviembre de 2019, proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta. En su lugar, negar la sanción pretendida por Ángel Ramón Espinel Laguado.
SEGUNDO: Exhortar al incidentante a que conteste el ofrecimiento que le hizo el Municipio de Arboledas, Norte de Santander, relacionado con la entrega de un lote para él y su familia en el Corregimiento de Castro, ubicado dentro del mismo ente territorial.
TERCERO: Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Devolver el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 1 13