Radicación n.° 57370 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado Ponente ATL1538-2019 Radicación n.° 57370 Acta Extraordinaria 78 Bogotá, D. C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Decide la Corte la consulta de la providencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira el 4 de septiembre de 2019, dentro del incidente de desacato promovido por GLORIA INÉS GARCÍA HOLGUÍN, mediante la cual se sancionó al Director de la DIGER- JHON FRANKLIN MONTES, o quien haga sus veces; al Secretario Municipal de Obras Públicas- LEÓN JAIME GALLEGO CARMONA y al superior jerárquico de ambos, el Alcalde de Dosquebradas- LUIS EDUARDO ORTIZ JARAMILLO, imponiéndoles como sanción cinco (5) días de arresto y multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes; asimismo, sancionó al Subdirector de Gestión Ambiental Territorial- JULIO CÉSAR ISAZA RODRÍGUEZ y su superior jerárquica, la Directora General de la CARDER- MARTHA MÓNICA RESTREPO GALLEGO, con un (1) día de arresto y multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
I.
ANTECEDENTES Gloria Inés García Holguín, a través de la Personería Municipal de Dosquebradas, instauró acción de tutela contra el municipio de Dosquebradas –Secretaría de Obras Públicas e Infraestructura (en adelante, Obras Públicas), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (en adelante, CARDER), y la Dirección de Gestión del Riesgo de Dosquebradas (en adelante, DIGER), por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, a la vivienda digna, a la dignidad humana e integridad personal, y en esa medida solicitó que se ordenara al municipio de Dosquebradas – Secretaría de Obras Públicas e Infraestructura «que en el término de 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, disponga lo necesario para ejecutar las labores recomendadas en las visitas técnicas realizadas por la CARDER, DIGER, con el fin de evitar la afectación de su vivienda […] ante un posible desplome de terreno».
Mediante sentencia de 16 de mayo de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira concedió el amparo pretendido y dispuso: […] Segundo: Ordenar a la Secretaría de Obras Públicas e Infraestructura de Dosquebradas, a través de su Secretario, Saúl Villabona Ballona o quien haga sus veces, y a la Dirección de Gestión del Riesgo de Dosquebradas, a través de su Director Operativo, Jhon Franklin Montes García o quien haga sus veces, que en el término de treinta días a partir de la notificación de esta providencia, realicen las obras de construcción de elementos de captación y entrega de las aguas lluvias y de escorrentía al cauce de la quebrada, o las que de acuerdo a la inminencia del peligro y la disponibilidad de los recurso, cumplan iguales fines.
Tercero: Ordenar a la Secretaría de Obras Públicas e Infraestructura de Dosquebradas, a través de su Secretario, Saúl Villabona Ballona o quien haga sus veces, y a la Dirección de Gestión del Riesgo de Dosquebradas, a través de su Director Operativo, Jhon Franklin Montes García o quien haga sus veces, que en un término no mayor a 10 meses realicen las restantes obras de infraestructura necesarias para mitigar el impacto de la época invernal en la ladera de la quebrada La Soledad descritas en los conceptos técnicos emanados de la CARDER y la DIGER, con una adecuada participación e información de los habitantes de la zona objeto de estudio.
Cuarto: Ordenar a la Secretaría de Obras Públicas e Infraestructura de Dosquebradas, a través de su Secretario, Saúl Villabona Ballona o quien haga sus veces, y a la Dirección de Gestión del Riesgo de Dosquebradas, a través de su Director Operativo, Jhon Franklin Montes García o quien haga sus veces, que dentro del término de ocho días siguientes a la notificación de esta providencia, entre los planes de prevención, brinden la capacitación requerida por la accionante y su núcleo familiar, con el fin de que cumplan las recomendaciones que a ellos les corresponde, en relación al manejo de basuras y aguas lluvias, que mitiguen la amenaza. […].
Que ante las impugnaciones presentadas por las partes, la Sala de Casación Laboral profirió sentencia el 6 de julio de 2016, en la que ordenó:
PRIMERO. CONFIRMAR el fallo impugnado, con la adición contenida en el siguiente numeral.
SEGUNDO. ADICIONAR que la Dirección de Gestión del Riesgo de Dosquebradas, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Corporación Autónoma Regional coordinen con la autoridad local, para que en el ámbito de sus funciones se realicen las obras públicas recomendadas por la CARDER y la DIGER según la prioridad que estas mismas señalen, manteniendo control permanente sobre cualquier cambio o agravamiento de las condiciones del terreno que permitan inferir un inminente daño a la vivienda de la accionante que pueda generar algún peligro a su integridad, así como prestar el apoyo necesario a éstas para que acaten las recomendaciones que las mencionadas entidades les dirigieron. […].
El 13 de junio del año en curso, la Personería Municipal de Dosquebradas, actuando en representación de la señora Gloria Inés García Holguín, inició nuevo trámite incidental indicando que no se había dado cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Tribunal y adicionado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Por auto de 17 de junio de 2019, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Pereira, requirió vía correo electrónico (folios 474 a 478) a la Secretaría de Obras Públicas e Infraestructura de Dosquebradas, a la Dirección de Gestión del Riesgo de Dosquebradas, a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, así como a sus respectivos representantes, con el fin de que informaran sobre las actividades desplegadas en cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela.
La Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER, a través del Subdirector de Gestión Ambiental Territorial, mediante escrito del 26 de junio de 2019 (folios 479 a 481), manifestó que tuvo en cuenta las recomendaciones dadas por el Ministerio de Ambiente tendientes a ajustar el proyecto a las observaciones realizadas por el Departamento Nacional de Planeación y, que el 19 de diciembre de 2018, realizaron nuevamente todos los ajustes referidos al proyecto, el cual fue radicado bajo solicitud n.º 416147; además, señaló que frente a las actividades de reforestación de que trata la orden, una vez se efectuó la visita con el fin de establecer la superficie a intervenir y las especies a utilizar, se determinó que no era factible realizar labores de reforestación hasta tanto no se hayan ejecutado las obras civiles, toda vez que dichas obras requieren la intervención del área objeto de establecimiento del material vegetal; sin mencionar que no se contó con la autorización de la propietaria del predio para realizar la referida actividad.
Que ante el incumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela, por proveído del 15 de julio de 2019, el Tribunal ordenó requerir a los superiores jerárquicos del Minambiente, CARDER, DIGER y Obras Públicas, esto es, al Presidente de la República, al Alcalde de Dosquebradas y a la Directora General de la CARDER, respectivamente, con el fin de que hicieran cumplir lo decidido en el fallo de tutela e iniciaran el correspondiente procedimiento disciplinario contra los funcionarios que representaban las entidades y que eran los encargados de acatar la determinación. La Presidencia de la República (folio 505), manifestó que el Presidente no podía ser considerado como superior inmediato del Ministro de Ambiente, ya que según el artículo 208 de la Constitución Política, los ministros son jefes de administración en su respectiva dependencia, además señaló no tener funciones disciplinarias respecto de aquel, pues ello le correspondía a la Procuraduría General de la Nación. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (folios 507 a 536) por escrito radicado el 22 de julio de 2019, indicó que no había lugar a sancionarlos, dado que no existía negligencia de su parte a la hora de cumplir el fallo, y agregó que conforme a la Ley 1523 de 2012, el municipio de Dosquebradas debía disponer de los recursos para ejecutar el referido proyecto, y que en caso de encontrarse en incapacidad económica para atender la situación, lo pertinente era acudir a las entidades del orden superior que intervienen en la respectiva región, es decir, la Gobernación de Risaralda.
Igualmente, expuso que entre el 25 de septiembre de 2018 y el 17 de diciembre de la misma anualidad, fue el tiempo que demoró la CARDER en ajustar el proyecto de acuerdo a las observaciones planteadas por el DNP y, teniendo en cuenta la última fecha señalada, esto es, a 13 días de vencer la vigencia fiscal, esta entidad no contaba con los tiempos necesarios para revisar los ajustes enviados por la CARDER, pues el Minambiente requiere de al menos 20 días para dar inicio al respectivo trámite presupuestal, y precisó que el 2 de enero de 2019 se realizó el cierre de la vigencia en el Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas, por lo que automáticamente se eliminan las solicitudes que se encuentran sin estar finalizadas o registradas en los roles de viabilidad de las entidades, y para los proyectos nuevos como en este caso, quedan en solicitud de información. Por último, invocó la solicitud de nulidad establecida en el artículo 113 inciso único del CGP, a partir del auto de fecha 24 de septiembre de 2018, dado que no se le notificó en debida forma dicho acto procesal.
El Departamento Nacional de Planeación (folios 537 a 541) refirió sobre el cumplimiento de lo dispuesto en auto del 24 de septiembre de 2018, que de acuerdo a los insumos dados por la Dirección del Sistema General de Regalías y de la Dirección de Inversión y Finanzas Públicas, el Ministerio de Ambiente no ha presentado el proyecto de inversión denominado «Recuperación de la ladera de la quebrada La Soledad», tal como se puede evidenciar en el Banco de Proyectos y Programas SIFP-SGR; adicionalmente, destacó que la focalización de los recursos es competencia de las entidades del sector.
Por decisión de 4 de septiembre de 2019, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Pereira sancionó al Director de la DIGER, Jhon Franklin Montes, o quien haga sus veces; al Secretario Municipal de Obras Públicas, León Jaime Gallego Carmona y al superior jerárquico de ambos, el Alcalde de Dosquebradas, Luis Eduardo Ortiz Jaramillo, imponiéndoles como sanción cinco (5) días de arresto y multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes; asimismo, sancionó al Subdirector de Gestión Ambiental Territorial, Julio César Isaza Rodríguez y su superior jerárquica, la Directora General de la CARDER, Martha Mónica Restrepo Gallego, con un (1) día de arresto y multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
Con posterioridad, la señora Martha Mónica Restrepo Gallego, en su calidad de Directora General Encargada de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER-, presentó el informe de actividades tendientes al cumplimiento del fallo de tutela, el que acompañó de la documentación a través de la cual buscaba acreditar la diligencia con la que dicha entidad ha actuado en aras de sacar adelante el proyecto, por lo que en su sentir, no podría hablarse de negligencia de su parte, toda vez que ha llevado a cabo las actividades que le correspondían.
Las diligencias llegan a esta Corporación para surtir la consulta. II. CONSIDERACIONES La consulta establecida en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 se instituyó como un medio de protección de los derechos de la persona a quien se sanciona, de allí que sea obligatorio verificar si efectivamente se acató o no lo dispuesto por el juez de tutela al amparar los derechos fundamentales.
El análisis que efectúe el juez constitucional exige un examen de la conducta del presunto responsable, con el fin de establecer si es posible exonerar al implicado cuando por razones ajenas a su voluntad no ha sido posible cumplir a cabalidad. Es en ese sentido que ha adoctrinado esta Sala de Casación que «pese a la obligatoriedad que dimana del cumplimiento de la orden constitucional, aspecto que le otorga un carácter objetivo, no sucede lo mismo con el desacato, el cual es incidental y la responsabilidad que se exige es subjetiva» (CSJ ATL1247-2016 y CSJ ATL256-2015, entre otros).
Por demás, a la hora de analizar si hay lugar a sancionar o no por desacato, el juez constitucional debe constatar: i) a quién estaba dirigida la orden; ii) cuál fue el término otorgado para ejecutarla y iii) el alcance de la misma, con el fin de determinar si existió incumplimiento total o parcial, identificar las razones por las cuales se produjo y, finalmente, analizar si se configuraron causales constitutivas de exoneración de responsabilidad.
Igualmente, debe precisarse que el juez debe también verificar que el trámite impartido al interior del incidente de desacato, haya sido el adecuado y estipulado en la normas, ello con el fin de garantizar el derecho de defensa y el debido proceso a todos los intervinientes. Al respecto, se encuentra que lo atinente al trámite y efecto de los incidentes, el artículo 129 del Código General del Proceso dispone: Quien promueva un incidente deberá expresar lo que pide, los hechos en que se funda y las pruebas que pretenda hacer valer.
Las partes solo podrán promover incidentes en audiencia, salvo cuando se haya proferido sentencia. Del incidente promovido por una parte se correrá traslado a la otra para que se pronuncie y en seguida se decretarán y practicarán las pruebas necesarias. En los casos en que el incidente puede promoverse fuera de audiencia, del escrito se correrá traslado por tres (3) días, vencidos los cuales el juez convocará a audiencia mediante auto en el que decretará las pruebas pedidas por las partes y las que de oficio considere pertinentes.
Los incidentes no suspenden el curso del proceso y serán resueltos en la sentencia, salvo disposición legal en contrario. Cuando el incidente no guarde relación con el objeto de la audiencia en que se promueva, se tramitará por fuera de ella en la forma señalada en el inciso tercero. También es criterio de la Sala que previamente a dar trámite al incidente de desacato se debe requerir al obligado en los términos del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, y luego sí, de ser el caso, proceder a admitirlo y notificarlo en debida forma.
Ahora, al revisar el expediente, se advierte que si bien el 15 de julio de 2019, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, señaló que «previo al trámite del incidente de desacato que el Personero Delegado de la Personería Municipal de Dosquebradas solicita que se inicie contra las entidades accionadas, ante el incumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela proferido el 16 de mayo de 2016, confirmado y adicionado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 6 de julio de 2017, […]», y ordenó requerir a los superiores jerárquicos del Minambiente, CARDER, DIGER y Obras Públicas, al Presidente de la República, al Alcalde de Dosquebradas y a la Directora General de la CARDER, respectivamente, con el fin de que hicieran cumplir lo decidido el tutela e iniciaran el correspondiente procedimiento disciplinario contra los funcionarios que representaban las entidades y que eran los encargados de acatar la determinación, lo cierto es que la actuación posterior, desplegada por el Tribunal se circunscribió al pronunciamiento emitido el 4 de septiembre de 2019, mediante el cual resolvió el incidente de desacato y dispuso sancionar por desacato a los representantes de las entidades anteriormente citadas.
Así las cosas, dicha situación vulneró el debido proceso de quienes fueron objeto de sanción, toda vez que el Tribunal Superior de Pereira omitió abrir el incidente de desacato y correr traslado a las partes para que allegaran las pruebas que pretendieran hacer valer en su favor y de ser el caso practicar aquellas que le fueran solicitadas en el término señalado en el artículo 129 del CGP ya referido, dejando sin posibilidad a los obligados de que pudieran aportar las pruebas del cumplimiento de la orden judicial, lo que conlleva necesariamente a la declaratoria de nulidad a partir de la providencia de 4 de septiembre de 2019, para que se rehaga la actuación con atención a lo aquí considerado.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de todo lo actuado a partir del pronunciamiento de 4 de septiembre de 2019, para que se rehaga la actuación con atención a lo aquí considerado.
SEGUNDO: ENTERAR de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y Cúmplase, RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-03 V.00 2 SCLAJPT-03 V.00