CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 63848 CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente ATL1153-2021 Radicación n.° 63848 Acta extraordinaria n.° 51 Bogotá, D. C., tres (3) de agosto de dos mil veintiuno (2021). Decida la Sala la consulta de la providencia proferida el 26 de julio de 2021 por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CUNDINAMARCA dentro del incidente de desacato que CARMEN CONTRERAS PARRA, JOSÉ ULDARICO ROLDÁN, MARTHA ELIZABETH PACHÓN, MARÍA ELSA RINCÓN ZAMORA, JOSÉ RICARDO ZAMORA LUQUE, MARÍA DEL PILAR ERAZO NIETO, ANA EUDOSIA ROJAS, RENÉ BALLÉN VEGA, MARÍA HELENA RUIZ DE RODRÍGUEZ, PASTOR HERNÁNDEZ CARREÑO y MABREL VEGA CASTAÑEDA instauraron contra ALCALDÍA MUNICIPAL DE PACHO, por el presunto incumplimiento al fallo de tutela proferido el 8 de junio de 2017, a través del cual dicha Corporación concedió el amparo de los derechos fundamentales de vida, dignidad humana, vivienda digna e integridad física.

I.

ANTECEDENTES Dentro de la acción de tutela interpuesta por los referidos demandantes contra la Alcaldía Municipal de Pacho -Cundinamarca y el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo, trámite al cual fueron vinculados la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR, el Fondo de Adaptación, la Unidad Especial de Gestión de Riesgo de Desastres de Cundinamarca, la Contraloría Departamental de Cundinamarca, la Secretaría de Hábitat y Vivienda Social de dicho departamento y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE, a través de sentencia de 8 de junio de 2017 proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cundinamarca, se dispuso: […] SEGUNDO:-ORDÉNESE a la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO DE PACHO – CUNDINAMARCA, que dentro del término de VEINTE (20) días siguientes a la notificación de la presente providencia, proceda a incluir a los accionantes y sus respectivos núcleos familiares en los programas oficiales para la prevención del riesgo.

TERCERO: -ORDÉNESE a la COPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA, que DENTRO DEL MES CALENDARIO siguiente a la notificación de la presente providencia, proceda a elaborar un estudio técnico detallado que evalúe el grado de vulnerabilidad y de riesgo en que se encuentran actualmente las viviendas de los accionantes dentro de la zona del barrio El Tao, del municipio de Pacho; a partir del mismo, determinen e informen a la alcaldía del Municipio y a esta Sala de Decisión, si los inmuebles que habitan los actores tienen las condiciones mínimas de habitabilidad o si es necesaria la reubicación de cada uno o algunos de ellos; o si es necesaria la realización de obras y otras medidas específicas en aras de mitigar y/o disminuir la consolidación de un daño originado en una emergencia por inestabilidad de los terrenos.

CUARTO: - OTORGAR un término de TRES (3) MESES, a partir de la notificación del estudio técnico ordenado, para que la Alcaldía Municipal de Pacho – Cundinamarca de cumplimiento a las recomendaciones del estudio técnico ordenado a la CAR REGIONAL CUNDINAMARCA.

QUINTO: - Ordénese a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO – REGIONAL CUNDINAMARCA y a la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA que apoyen y supervisen, respectivamente y dentro del marco de sus competencias, el cumplimiento de lo ordenado en esta sentencia.

SEXTO: - REMITIR copias auténticas de la presente providencia al Personero Municipal de Pacho – Cundinamarca, para que brinde acompañamiento y colaboración a los actores, con el fin de lograr el total cumplimiento de las órdenes impartidas en este proveído […]. La anterior decisión fue impugnada ante esta Sala de la Corte, Magistratura que confirmó la determinación de primer grado en sentencia CSJ STL11627-2017.

El 2 de agosto de 2019, la parte actora presentó escrito ante la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cundinamarca, por medio del cual solicitaron la apertura de trámite incidental de desacato ante el incumplimiento de la recomendación consignada en el informe técnico n.° 0619 de 12 de julio de 2017 emitido por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR.

Mediante auto de 6 del mismo mes y año, la referida Corporación requirió a Ronald David Rangel Bermúdez, en su calidad de alcalde municipal de Pacho, para que informara las razones por las cuales no ha dado cabal cumplimiento al fallo de tutela. En proveído de 26 de agosto de 2019, el Tribunal Superior de Cundinamarca dio apertura al trámite incidental.

Asimismo, señaló que conforme el auto CSJ ATL4109-2013 no requirió al superior jerárquico del incidentado, en la medida que es una autoridad de elección popular y no cuenta con superior funcional. Posteriormente, en providencia de 9 de septiembre de 2019, declaró que Ronald David Rangel Bermúdez en su calidad de alcalde municipal de Pacho, Cundinamarca « no ha incurrido » en desacato al fallo de tutela y, en consecuencia, dispuso «exonerar» al incidentado de una sanción por desacato, tras no encontrar un incumplimiento total a la orden de tutela.

Asimismo, exhortó al referido mandatario a fin que «fijara un plazo razonable de cumplimiento total de las órdenes impartidas». En acatamiento de dicho requerimiento, el ente territorial estimó un término entre 11 a 14 meses aproximadamente; sin embargo, el plazo fue desestimado por considerarlo irrazonable y, mediante providencia de fecha 25 de septiembre de 2019, se dispuso un término de tres meses para el cumplimiento total de la sentencia de amparo.

Ante el silencio del incidentado, el a quo constitucional lo requirió nuevamente a través de auto de 2 de diciembre de 2019 para que informara las « razones por las cuales no ha dado cabal cumplimento al fallo de tutela». Posteriormente, en auto de 3 de febrero de 2020, abrió nuevo incidente de desacato y requirió al alcalde municipal de Pacho -Cundinamarca para que rindiera un informe de las actuaciones que ha desplegado para dar cumplimento al fallo de tutela.

Petición que reiteró el 29 de mayo y 26 de agosto de 2020 y, 16 de junio de 2021. El referido mandatario informó las gestiones que se han adelantado para cumplir la sentencia constitucional. En proveído de 26 de julio de los corrientes, la aludida Sala declaró incurso en desacato a Néstor Vicente Ostos Bustos, en calidad de alcalde municipal de Pacho, Cundinamarca, por el incumplimiento del fallo de tutela de 8 de junio de 2017 y, en consecuencia, le impuso una sanción consistente en arresto de cinco (5) días.

Remitidas las presentes diligencias a esta Sala de la Corte a efectos de surtirse el grado jurisdiccional de consulta, es del caso proveer lo pertinente, conforme las siguientes, II. CONSIDERACIONES El grado jurisdiccional de consulta, establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, ha sido instituido como un medio de protección de los derechos de la persona que se sanciona como consecuencia de inobservar un fallo de tutela, y que impone la verificación, por parte del superior del juez que decide dicho trámite, sobre si se cumplió o no lo ordenado por el juez constitucional al amparar los derechos fundamentales y, por tanto, si la sanción debe o no mantenerse, por ser, en el primero de tales eventos, la resultante del capricho del accionado en desatender las imperativas señaladas en el fallo de resguardo o, en el segundo, al darse cumplimiento a lo allí ordenado.

El análisis que efectúe el juez constitucional exige un examen de la conducta del presunto responsable, con el fin de establecer si es posible exonerar al implicado cuando por razones ajenas a su voluntad no ha sido posible cumplir a cabalidad. Es en ese sentido que ha adoctrinado esta Sala de Casación que «pese a la obligatoriedad que dimana del cumplimiento de la orden constitucional, aspecto que le otorga un carácter objetivo, no sucede lo mismo con el desacato, el cual es incidental y la responsabilidad que se exige es subjetiva» (CSJ ATL1247-2016 y CSJ ATL266-2021, entre otros).

Además, para analizar si hay lugar a sancionar o no por desacato, el juez constitucional debe constatar: (i) a quién estaba dirigida la orden; (ii) cuál fue el término otorgado para ejecutarla y, (iii) el alcance de la misma, con el fin de determinar si existió incumplimiento total o parcial, identificar las razones por las cuales se produjo y, finalmente, analizar si se configuraron causales constitutivas de exoneración de responsabilidad.

Ese ejercicio para determinar si existe o no rebeldía del accionado no es automático, es decir, no se trata simplemente de confrontar si se sustrajo o no de acatar lo resuelto, sino que, además, al estar proscrita toda imposición objetiva de una sanción, corresponde al juez constitucional indagar los verdaderos motivos argüidos por las partes con el fin de confirmar o revocar la decisión de desacato, y para ello debe examinar los elementos constitutivos del mismo, el objetivo -incumplimiento de la decisión- y el subjetivo -la conducta tendiente a evadir la orden judicial-.

Establecido lo anterior, se tiene que el fallo de tutela ordenó al ente territorial incluir a los accionantes en programas oficiales para la prevención del riesgo y ejecutar las recomendaciones fijadas por la CAR, de acuerdo con los informes técnicos cuya rendición correspondía a esta. Pues bien, sea lo primero indicar que los promotores instauraron el incidente de desacato, en razón al no cumplimiento de la recomendación consignada en el Informe Técnico 0619 del 12 de julio de 2017 emitido por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.

En efecto, la Sala observa que el referido informe técnico tuvo las siguientes recomendaciones (i) visitas de seguimiento y monitoreo periódico del punto crítico cada seis meses; (ii) realizar monitoreo de precipitaciones cada vez que las altas precipitaciones amenacen la saturación del terreno; (iii) construcción necesaria de zanjas de coronación cercanas a las viviendas;

(iv) gestión de los recursos con miras a ejecutar las obras recomendadas en los informes CAR; (v) apropiación de recursos con cargo al fondo de gestión del riesgo de desastres; (vi) gestiones inmediatas destinadas a la reubicación temporal o definitiva de las familias, las cuales fueron calificadas por la autoridad ambiental con la denominación «no cumple».

Frente a ello, se avizora que el Tribunal requirió en varias oportunidades al incidentado a fin de ejecutar las recomendaciones por la autoridad ambiental, sin que allegara prueba que demostrara el cumplimento a la realización de las « zanjas de coronación». Ahora, tal y como acertadamente lo indicó el a quo las dificultades presupuestales que presentó el municipio no eran explicación que justificara el retraso en la gestión y obtención de recursos mediante mecanismos de colaboración y cofinanciación a través de los fondos del Gobierno Nacional y Departamental.

Por otra parte, en relación con la reubicación definitiva de los accionantes, el incidentado informó que solo ha suscrito dos contratos de arrendamiento siendo beneficiarios dos de los once demandantes; que en la actualidad no existen contratos de arrendamiento para una reubicación temporal y que los tutelistas le han manifestado su desinterés en aceptar el « proyecto de reasentamiento ».

En relación a las actividades de seguimiento, monitoreo y verificación del escenario de riesgo, la CAR recomendó que su práctica fuera sucesiva y con una periodicidad de 6 meses; no obstante, no se allegaron los documentos que demostraran la ejecución periódica de tales acciones. En ese sentido, de cara a lo analizado y los documentos aportados, se tiene que, a pesar de los varios requerimientos hechos teniendo en cuenta las situaciones particulares planteadas, se observa que ha pasado un tiempo considerable para ello, desde el 12 de julio de 2017, donde se le puso de conocimiento las ejecuciones que debía realizar, pero no existe prueba de actuación completa frente a ello, esto es, el cumplimento de la recomendación de la autoridad ambiental, cuyo propósito se enmarca en la reducción del riesgo con la finalidad de evitar su concreción en perjuicio de las familias accionantes.

En consecuencia, se confirmará la sanción impuesta en la providencia consultada, toda vez que -se itera- no se demostró el cumplimiento de la orden impartida en sentencia de tutela, los argumentos jurídicos y probatorios en que se soporta se ciñen al rigor legal y al advertir que la sanción aplicada aparece debidamente motivada y atendible su estimación en relación no solo con la entidad de los derechos infringidos, sino de la renuencia del incidentado en acatar su cumplimiento.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la providencia consultada, de conformidad a los lineamientos expuestos en precedencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a los interesados, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese, publíquese y cúmplase. OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-11 V.00 5 SCLAJPT-11 V.00