Radicación n°. 11001-22-03-000-2025-00845-01 FRANCISCO TERNERA BARRIOS Magistrado Ponente ATC971-2025 Radicación n°. 11001-22-03-000-2025-00845-01 (Aprobado en sesión de cuatro de junio de dos mil veinticinco) Bogotá, D. C., cuatro (4) de junio de dos mil veinticinco (2025). Sería del caso resolver la impugnación interpuesta frente a la sentencia proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 28 de abril pasado, con la cual se denegó la acción de tutela promovida por Ana María Rico Polo, quien dijo obrar como apoderada judicial de Olga Esther Muñoz Parada, contra la Superintendencia de Industria y Comercio -SIC-, si no fuera porque se observa que en la tramitación surtida en la primera instancia se incurrió en causal de nulidad que afecta lo actuado, como entrará a analizarse.

I.

ANTECEDENTES 1. La parte actora promovió la presente salvaguarda contra la SIC, por la presunta vulneración de las garantías al debido proceso, trabajo, mínimo vital y « libertad de empresa » de la persona representada en el trámite. 2. De los elementos de juicio allegados al presente asunto se resalta lo que viene. 2.1. A través de resolución 87546 -de 9 de diciembre de 2022[footnoteRef:1]- la SIC inició investigación administrativa y formuló pliego de cargos, entre otros, contra Olga Esther Muñoz Parada -con fundamento en lo previsto « en el artículo 52 del Decreto 2153 de 1992… y el numeral 4 del artículo 9 del Decreto 4886 de 2011… »-, con la finalidad de « determinar si incurrieron en un sistema, práctica o procedimiento tendiente a limitar la libre competencia económica, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 de la Ley 155 1959… y/o si incurrieron en un acuerdo colusorio, de acuerdo con lo previsto en el numeral 9 del artículo 47 del Decreto 2153 de 1992… ». [1: «PRUEBA4.pdf» de los anexos aportados con la demanda de tutela.] 2.2.

El 13 de junio de 2024[footnoteRef:2], la entidad accionada sancionó a la prenotada investigada a una multa de 97,83 salarios mínimos legales mensuales vigentes, al encontrarla responsable de las conductas imputadas, decisión que censuró en reposición la hoy tutelante. Con resolución 80194 de 2024[footnoteRef:3], se desestimó dicho medio de impugnación. [2: «PRUEBA9.pdf».] [3: «PRUEBA11.pdf».] 2.3.

La promotora del resguardo expresó que « se le impuso una sanción pecuniaria a través de la Resoluciones Nº 30765 del 13 de junio de 2024 y Nº 80194 del 18 de diciembre de 2024. Estas resoluciones corresponden a actos administrativos de sanción y su confirmación ». Adicionó que la SIC « al imponer dichas sanciones, vulneró su derecho fundamental al debido proceso, como también el derecho a la libertad de empresa en conexidad con los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital », trasgresión que « se evidencia en la motivación adecuada y en la ausencia de una fundamentación clara sobre los criterios utilizados para cuantificar la multa que se le impuso ».

También cuestiona « la sanción confiscatoria impuesta por la SIC a Ladoinsa », al considerarla « una sanción desproporcionada y excesiva, sin una fundamentación objetiva y transparente sobre los criterios de graduación establecidos en el numeral 15 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992… [lo que] compromete gravemente el patrimonio y la capacidad operativa de la empresa [en la] que la Accionante participa en su composición accionaria ».

De otro lado, destacó que frente a la decisión sancionatoria criticada es « procedente la formulación de una acción de nulidad de los actos administrativos mencionados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa », pero que « la formulación de una acción de nulidad en contra de la sanción, inclusive en conjunto con una solicitud para la práctica de una medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo, sigue sin ser un mecanismo oportuno, expedito y eficaz para… la protección de los derechos fundamentales invocados ». 2.5.

Deprecó « SUSPENDER los efectos de la Resolución N° 30765 del 13 de junio de 2024, confirmada por la Resolución N° 80194 del 18 de diciembre del mismo año, hasta que la solicitud de medidas cautelares que la Accionante… solicitará en el marco de la acción de nulidad que formulará en contra de los actos administrativos demandados, sea resuelta por el juez competente en la jurisdicción de lo contencioso administrativo ». 3.

La tutela fue inicialmente repartida la Juzgado 47 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, quien ordenó su remisión a la Sala Penal del Tribunal Superior de esta ciudad. Sin embargo, el 5 de marzo de 2025[footnoteRef:4], dicha autoridad ordenó devolver « las diligencias al Juzgado 47 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá para que asuma el trámite de acuerdo con su función y competencia a prevención », comoquiera que « la denuncia de vulneración no obedece a un aspecto jurisdiccional, sino netamente administrativo ». [4: «001 Auto Tribunal Superior Tribunal Superior de Bogota AUTO TRIBUNAL SUPERIOR - DEVUELVE TUTELA - T.2025-00062.PDF».] 3.1.

En cumplimiento de lo anterior, el 6 de marzo de 2025[footnoteRef:5], el referido juzgado admitió la demanda. El 14 de marzo de 2025[footnoteRef:6], se declaró improcedente el resguardo, decisión que impugnó la quejosa. Remitidas las diligencias al superior, el 3 de mayo pasado[footnoteRef:7], la Sala Penal del prenombrado Tribunal Superior declaró la nulidad de todo lo actuado y ordenó la « REMISIÓN INMEDIATA del expediente a la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá », al considerar que « en el caso que nos concita, la acción constitucional se dirigió en contra de la Superintendencia de Industria y Comercio en el ejercicio de funciones jurisdiccionales », conclusión que dedujo de lo previsto en el artículo 24 del Código General del Proceso. [5: «005 Auto Avoca Tutela 2025-00062 AUTO AVOCA ACCIÓN TUTELA.pdf».] [6: «010 Fallo de Tutela Primera Instancia 202500062 OLGA MUÑOZ Vs SUPERINTENDENCIA INDUSTRIA Y COMERCIO IMPROCEDENTE.pdf».] [7: «04.

T2. 2025-00062 - Decreta Nulidad (2) (1).pdf».] 3.2. El 7 de abril de 2025[footnoteRef:8], la Sala Civil del citado Tribunal rehusó el conocimiento del asunto y ordenó « la remisión de los autos al reparto de Sala Mixta del Tribunal, para que resuelva el conflicto en este expediente », al estimar que, « según la demanda y los anexos que la acompañan, los hechos se relacionan con la investigación administrativa por infracción del régimen de protección de la competencia, promovida contra el Grupo Empresarial Pinzón Muñoz S.A.S., Olga Esther Muñoz Parada, entre otros, con radicado No. 19-080284.

Luego, de ninguna manera lo actuado por la citada entidad fue en ejercicio de funciones jurisdiccionales ». [8: «006_AutoNoCompetePromueveConflicto.pdf».] 3.3. El 24 de abril de 2025[footnoteRef:9], una Sala Mixta del Tribunal Superior de Bogotá, asignó el conocimiento del asunto a la Sala Civil de esa Colegiatura, al acoger la postura que esgrimió la Sala Penal de esa misma Corporación. En consecuencia, el 24 de abril de 2025[footnoteRef:10], se admitió la acción de tutela por la referida Sala Civil.

El 28 de abril siguiente[footnoteRef:11], dicha sede judicial denegó el amparo, por cuanto « la accionante cuenta con otros medios de defensa judicial que, según viene de verse, son los respectivos medios de control o acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con miras a que el juez natural de la controversia tome las decisiones correspondientes », decisión que impugnó la actora. [9: «Conflicto competencia 2025-0049.

Superintendencia función jurisdiccional».] [10: «009_AutoAdmiteTutela.pdf».] [11: «016_FalloTutelaPrimeraInstancia.pdf»] II. CONSIDERACIONES 1. Los antecedentes referidos dan cuenta de la falta de competencia de la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá para resolver en primera instancia esta acción constitucional, puesto que el reclamo constitucional se dirige a cuestionar los actos administrativos a través de los cuales la SIC resolvió la investigación administrativa que adelantó contra la tutelante por incurrir « en un sistema, práctica o procedimiento tendiente a limitar la libre competencia económica », con fundamento en lo previsto en el decreto 2153 de 1992, la ley 1340 de 2009 y el decreto 4886 de 2011. 1.1.

Sobre el particular, destáquese que la ley 1340 de 2009 -en su artículo 3°-, que modificó el artículo 2° del decreto 2153 de 1992 -, establece, dentro de las funciones de la SIC, los « PROPÓSITOS DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS », precisando que es un deber de dicha entidad « Velar por la observancia de las disposiciones sobre protección de la competencia; atender las reclamaciones o quejas por hechos que pudieren implicar su contravención y dar trámite a aquellas que sean significativas para alcanzar en particular los siguientes propósitos: la libre participación de las empresas en el mercado, el bienestar de los consumidores y la eficiencia económica », por lo que podrá « imponer las sanciones pertinentes por violación de las normas sobre prácticas comerciales restrictivas y promoción de la competencia, así como por la inobservancia de las instrucciones que, en desarrollo de sus funciones imparta la Superintendencia » -numeral 2, artículo 2, decreto 2153 de 1992-. 1.2.

Por su parte, el decreto 4886 de 2011 consagra -en su artículo primero- las funciones generales de la SIC, incluyendo entre ellas las de: « 4. Imponer con base en la ley y de acuerdo con el procedimiento aplicable las sanciones pertinentes por violación a cualquiera de las disposiciones sobre protección de la competencia y competencia desleal, así como por la inobservancia de las instrucciones que imparta en desarrollo de sus funciones »; y « 16.

Decidir las investigaciones administrativas por violación a las normas de protección de la competencia y competencia desleal que afecten el interés general y adoptar las sanciones, medidas u órdenes a que haya lugar de acuerdo con la ley » (negrillas ajenas al texto). 1.3. Así las cosas, no cabe duda de que las sanciones de las que se duele la promotora del resguardo fueron adoptadas en una actuación de índole administrativa -no judicial- de las que conoce la superintendencia demandada, pues así se extracta, sin duda alguna, de las normas antes mencionadas.

Tan es así, que las resoluciones que pusieron fin a esa actuación son susceptibles de control judicial por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, según lo reconoce la propia accionante y lo ratificó la entidad accionada en las contestaciones que allegó, a esta actuación. 1.4. Sobre la diferenciación entre actos jurídicos administrativos y jurisdiccionales, estableció la Corte Constitucional que: … existen elementos formales que permiten establecer una diferencia entre ambos tipos de actos.

De un lado, por sus efectos, pues el acto administrativo no goza de fuerza de cosa juzgada mientras que el jurisdiccional es definitivo, por lo cual el primero puede ser revocado, incluso estando ejecutoriado, a menos que exista una situación jurídica consolidada, mientras que el acto jurisdiccional, una vez resueltos los recursos ordinarios y, excepcionalmente, los extraordinarios, es irrevocable.

De otro lado, estos actos también se diferencian por la naturaleza de sujeto que los emite, pues sólo puede producir actos judiciales un funcionario que tenga las características de predeterminación, autonomía, independencia e inamovilidad propia de los jueces, En efecto, lo propio del juez es que no sólo deber estar previamente establecido por la ley (juez natural) sino que, además, debe ser ajeno a las partes en la controversia (imparcial), sólo está sujeto al derecho y no a instrucciones de sus superiores o de los otros poderes (independiente), y goza de una estabilidad suficiente para poder ejercer su independencia y autonomía (inamovilidad).

Por el contrario, el funcionario administrativo carece de algunos de esos rasgos. Desde el punto de vista constitucional, la distinción entre acto administrativo y acto jurisdiccional es en el fondo el carácter definitivo o no de la decisión tomada por la autoridad estatal. (C-189-1998, reiterada por esta Sala en CSJ ATC1408-2024). 1.5. Cabe añadir, que no desconoce la Corte que el artículo 24 del Código General del Proceso, estipula que la SIC ejercerá funciones jurisdiccionales en procesos que versen sobre « b) Violación a las normas relativas a la competencia desleal ».

No obstante, ello no quiere decir que todos los trámites relacionados con competencia desleal tengan connotación judicial -como parecieron entenderlo las Salas Penal y Mixta del Tribunal de Bogotá-, sino solo aquellos a los que la ley les confiera tal naturaleza, como sería el caso de los previstos en la ley 256 de 1996 -por la cual se dictan normas sobre competencia desleal-, normativa que, en su artículo 20 y siguientes contemplan las « ACCIONES DERIVADAS DE LA COMPETENCIA DESLEAL ». 1.6.

En resumen, las sanciones impuestas por la SIC, en acatamiento de los mandatos establecidos en el decreto 2153 de 1992, la ley 1340 de 2009 y el decreto 4886 de 2011, se adoptaron en una actuación administrativa, que no comprende las funciones jurisdiccionales entregadas a la Superintendencia de Industria y Comercio en virtud del artículo 116 de la Constitución Política. 2.

En este orden de ideas, la competencia para conocer en primera instancia esta acción constitucional era del Juzgado 47 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá -al que le fue repartida desde el inicio-, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, según el cual «2.

Las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad, organismo o entidad pública del orden nacional serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los Jueces del Circuito o con igual categoría… », sin que sea aplicable la regla prevista en numeral décimo de esa misma norma -que dispone que las acciones de tutela « dirigidas contra autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, conforme al artículo 116 de la Constitución Política, serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial »-, porque, como quedó expuesto, la actuación criticada no es una de las que conoce la SIC, en ejercicio de las funciones jurisdiccionales que le fueron otorgadas por el citado artículo 116 Superior. 3.

Sobre el particular, en asuntos similares, la Sala ha establecido que procede la nulidad del trámite constitucional, toda vez que: El fallo dictado por un juzgador carente de competencia funcional para tal efecto, en nuestro ordenamiento procesal actual, esto es, a partir de la entrada en vigencia del Código General del Proceso, constituye una decisión ‘nula’, la que se torna insubsanable, al establecer el legislador que la competencia por tal factor es ‘improrrogable, tal como lo dispone el inciso 1º del artículo 16 del referido estatuto adjetivo, por lo que el funcionario que advierta esa anomalía está obligado a declararla de oficio, como se extrae de la misma norma, la cual resulta aplicable al trámite de la acción de tutela de conformidad con el artículo 4º del Decreto 306 de 1992.

CSJ ATC2521-2016, reiterado en CSJ ATC903-2022 y en CSJ ATC1327-2022. 4. De acuerdo con lo discurrido, se invalidará la actuación surtida en la acción de tutela de la referencia, a partir del proveído de 3 de mayo pasado -a través del cual la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá declaró la nulidad de todo lo actuado- y se ordenará la remisión del asunto a esa sede judicial, por ser la llamada a conocer la impugnación oportunamente interpuesta frente al fallo de 14 de marzo de 2025 dictado por el Juzgado 47 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de esta localidad.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, Rural y Agraria resuelve:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de todo lo actuado a partir del proveído de 3 de mayo de 2025 -por medio del cual la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá invalidó todo lo rituado por el Juzgado 47 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de esta ciudad-, sin perjuicio de la validez de las pruebas recaudadas, en los términos del artículo 138 del Código General del Proceso.

SEGUNDO. REMITIR el expediente a la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá para que resuelva la impugnación oportunamente interpuesta frente al fallo de 14 de marzo de 2025 dictado por el Juzgado 47 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de esta localidad.

TERCERO: Comuníquese lo aquí resuelto a la Sala del Tribunal que conoció en primera instancia y a las partes e intervinientes y líbrense las demás comunicaciones pertinentes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE HILDA GONZÁLEZ NEIRA Presidente de Sala MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ FERNANDO AUGUSTO JIMÉNEZ VALDERRAMA OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE FRANCISCO TERNERA BARRIOS 11