Rad. n.° 11001-22-03-000-2024-03392-01 FERNANDO AUGUSTO JIMÉNEZ VALDERRAMA Magistrado Ponente ATC221-2025 Radicación n.º 11001-22-03-000-2024-03392-01 (Aprobado en sesión de doce de febrero de dos mil veinticinco) Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinticinco (2025). Correspondería decidir la impugnación formulada frente al fallo proferido el pasado 22 de enero por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de tutela promovida por Mario Álvarez Ulloa contra la Superintendencia de Industria y Comercio, si no fuera porque se observa que en el trámite de la primera instancia se incurrió en causal de nulidad que afecta lo actuado, como pasa a explicarse.
ANTECEDENTES 1. El promotor del resguardo constitucional reclamó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente conculcados por la autoridad accionada en el marco del proceso administrativo sancionatorio surtido en su contra. 2. En sustento de sus pretensiones indicó que con la Resolución n.° 25036 del 21 de abril de 2014 la Superintendencia de Industria y Comercio le impuso sanción pecuniaria estimada en $65.296.000, acto administrativo que cobró firmeza el 30 de septiembre de esa anualidad.
Para hacer efectivo el pago, el 17 de octubre de siguiente se remitió al Grupo de Trabajo de Cobro Coactivo de esa entidad la documentación correspondiente. 3. El proceso administrativo de cobro coactivo se inició con la orden n.° 30162 del 10 de junio de 2015, en la cual se libró mandamiento de pago a cargo del censor, de conformidad con el artículo 9 de la ley 68 de 1923, ordenándose, además (i) el embargo y secuestro de los bienes del ejecutado, (ii) su notificación personal, oportunidad en la que se le advirtió que disponía de 15 días para «pagar o proponer excepciones de conformidad con el artículo 831 del Estatuto Tributario Nacional». 4.
El referido auto se notificó por correo certificado el 9 de febrero de 2016, no obstante, no presentó las respectivas excepciones contra el mandamiento, razón por la cual se ordenó seguir adelante la ejecución y se liquidó el crédito, decisión que tampoco fue objetada en la etapa procesal respectiva. 5. Álvarez Ulloa presentó derecho de petición el 5 de marzo de 2024 ante la «Oficina Jurídica de la Superintendencia de Industria y Comercio, dependencia competente en virtud de la función asignada en el artículo 7 numeral 9 del decreto 4886 de 2011», para solicitar la prescripción de la acción de cobro y/o la pérdida de ejecutoria del «acto administrativo que contiene la Resolución n.° 30162 del 10 de junio de 2015» por haber transcurrido más de cinco años desde su ejecutoria, solicitud que fue despachada negativamente. 6.
Inconforme, el 7 de junio de 2024[footnoteRef:1], pidió la «Revocatoria Directa» del referido pronunciamiento pretensión que también se negó al considerar que «la solicitud de revocatoria solicitada por el señor MARIO ALVAREZ ULLOA, identificado con C.C. No. 19.342.752, recae sobre el radicado 14-230645-152 de fecha 22 de marzo de 2024 en el cual se responde a peticiones solicitadas al radicado 14-230645-151 de fecha 05 de marzo de 2024 y al no decretar, modificar o extinguen una obligación no es un acto administrativo y por ende no es susceptible de ser revocada». [1: A la cual se le asignó la radicación n.° 14-230645-009156-003. ] 7.
En consecuencia, pretende el actor que a través de este remedio excepcional se ordene «a la superintendente tutelada, declare la prescripción de la acción ejecutiva de cobro por haber trascurrido más de cinco (5) años a partir de la ejecutoria del mandamiento ejecutivo de pago, conforme lo prescribe el artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional, en concordancia con el artículo 820 del E.T. Resolución No. 30162 del 10 de junio de 2015». 8.
La demanda se sometió a reparto, correspondiéndole inicialmente al Juzgado Diecisiete de Familia de Bogotá, quien declaró su falta de competencia funcional al considerar que conforme al artículo primero del Decreto 333 de 2021 «las acciones de tutela dirigidas contra autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, conforme al artículo 116 de la Constitución Política, serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial». 9.
Así las cosas, el asunto del epígrafe se remitió para conocimiento de la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, autoridad que, tras surtir el trámite de rigor, dictó sentencia en la que declaró improcedente el resguardo invocado al no superarse el requisito de subsidiariedad. CONSIDERACIONES 1. No obstante ser la tutela un mecanismo preferente y sumario, no es ajena -como no lo es ninguna acción judicial- a las reglas del debido proceso, por lo que su conocimiento debe corresponder al juez que se encuentre legalmente facultado para resolverla, dado que, como lo ha explicado la jurisprudencia, en su trámite «se deben satisfacer ciertos presupuestos básicos del juicio como son, entre otros, la capacidad de las partes, la competencia y la debida integración de la causa pasiva» (CC A-257 de 1996). 2.
El factor de competencia tratándose de este mecanismo constitucional se encuentra previsto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, sin embargo, esa disposición solo se ocupó de la asignación «preventiva y territorial», de ahí que artículo 1º del Decreto 333 de 2021 predetermina el conocimiento de los asuntos entre los diferentes funcionarios judiciales y corporaciones, dependiendo de diferentes aspectos, tales como el nivel de la autoridad o calidad del funcionario demandado. 3.
De allí que exista un mandato expreso en el artículo 16 del Código General del Proceso que indica que «[L]a jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables», norma aplicable a la acción de tutela debido a lo dispuesto en el artículo 4° del Decreto 306 de 1992, reglamentario del Decreto 2591 de 1991[footnoteRef:2]. [2: El referido artículo también señala que «Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente».
(destacado propio).] 4. Así las cosas, en este caso se encuentra configurada la nulidad por falta de competencia funcional prevista en el numeral 1° del canon 133 del estatuto procesal civil, el cual, en concordancia con el mandato 138 ejusdem, indica que «lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, esta se invalidará ». 5.
En efecto, al revisar el diligenciamiento de este asunto, se desprende la falta de competencia de la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para desatar el resguardo promovido por Mario Álvarez Ulloa, por cuanto la queja se dirige contra una actuación de naturaleza administrativa tramitada por la Superintendencia de Industria y Comercio, esto es, una autoridad del orden Nacional, de acuerdo al literal e del numeral 1º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 1º del Decreto 2153 de 1992. 6.
Ello es así por cuanto las quejas que nos convocan tienen su origen en un procedimiento de naturaleza administrativa, seguido por la autoridad enjuiciada en el marco de sus competencias, conforme lo prescribe el Decreto 4886 de 2011, tanto en la imposición de sanciones por violación a las normas de protección al consumidor y a la competencia, así como en el ejercicio del cobro coactivo ordenado para hacer efectiva la multa impuesta. 7.
En un asunto de similares contornos al acá auscultado, esta Sala ha señalado que: (…) sobre la diferenciación entre actos jurídicos administrativos y jurisdiccionales, estableció la Corte Constitucional que «existen elementos formales que permiten establecer una diferencia entre ambos tipos de actos. De un lado, por sus efectos, pues el acto administrativo no goza de fuerza de cosa juzgada mientras que el jurisdiccional es definitivo, por lo cual el primero puede ser revocado, incluso estando ejecutoriado, a menos que exista una situación jurídica consolidada, mientras que el acto jurisdiccional, una vez resueltos los recursos ordinarios y, excepcionalmente, los extraordinarios, es irrevocable.
De otro lado, estos actos también se diferencian por la naturaleza de sujeto que los emite, pues sólo puede producir actos judiciales un funcionario que tenga las características de predeterminación, autonomía, independencia e inamovilidad propia de los jueces, En efecto, lo propio del juez es que no sólo deber estar previamente establecido por la ley (juez natural) sino que, además, debe ser ajeno a las partes en la controversia (imparcial), sólo está sujeto al derecho y no a instrucciones de sus superiores o de los otros poderes (independiente), y goza de una estabilidad suficiente para poder ejercer su independencia y autonomía (inamovilidad).
Por el contrario, el funcionario administrativo carece de algunos de esos rasgos. Desde el punto de vista constitucional, la distinción entre acto administrativo y acto jurisdiccional es en el fondo el carácter definitivo o no de la decisión tomada por la autoridad estatal» (C-189-1998). Del mismo, modo, sobre la atribución de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas, esta Sala estableció que: Lo primero que se debe decir acerca de esta facultad, es que se encuentra prevista o autorizada en el inciso tercero del artículo 116 de Constitución Política[footnoteRef:3], la que a su vez se halla desarrollada en el canon 3° de la Ley 1285 de 2009[footnoteRef:4], inciso segundo[footnoteRef:5].
Frente a ella, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que, «por tratarse de una excepción a la regla general, la interpretación de las normas que confieren ese tipo de competencias debe ser restrictiva y que debe basarse en una decisión legislativa que defina, expresamente y de manera precisa, las autoridades investidas de esas funciones, y las materias comprendidas en tal asignación », la cual «debe hacerse siempre compatible con los principios medulares del debido proceso (subrayas ajenas al texto, C.C. C-156/13). [3: Que reza: “Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.
Sin embargo, no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.”] [4: Modificatorio del artículo 8° de la Ley 270 de 1996.] [5: El cual señala: “Excepcionalmente la ley podrá atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades administrativas para que conozcan de asuntos que por su naturaleza o cuantía puedan ser resueltos por aquellas de manera adecuada y eficaz.
En tal caso la ley señalará las competencias, las garantías al debido proceso y las demás condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes. Contra las sentencias o decisiones definitivas que en asuntos judiciales adopten las autoridades administrativas excepcionalmente facultadas para ello, siempre procederán recursos ante los órganos de la Rama Jurisdiccional del Estado, en los términos y con las condiciones que determine la ley.”] A partir de tales premisas[footnoteRef:6], dicha Corporación fijó en la sentencia C-896 de 2012, las siguientes reglas jurisprudenciales: i) «Se encuentra constitucionalmente ordenado que sean disposiciones con fuerza de ley las que atribuyan funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas.
Esta competencia legislativa, conforme al artículo 3 de la ley 1285 de 2009, comprende el señalamiento de las competencias, la determinación de las garantías al debido proceso y la fijación de todas las condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes »; ii) «Se encuentra constitucionalmente dispuesto que la atribución sea excepcional y precisa (artículo 116).
Del carácter excepcional se sigue (i) un mandato de interpretación restrictiva de las normas que confieren este tipo de facultades y (ii) un mandato de definición precisa de las competencias y las autoridades encargadas de ejercerlas. De este mandato de definición precisa se deriva el deber del legislador de establecer competencias puntuales, fijas y ciertas.
Adicionalmente y atendiendo lo dispuesto en el artículo 3 de la ley 1285 de 2009 el carácter excepcional implica (iii) un mandato de asignación eficiente conforme al cual la atribución debe establecerse de manera tal que los asuntos sometidos al conocimiento de las autoridades administrativas puedan ser resueltos de manera adecuada y eficaz»; iii) «Se encuentra constitucionalmente prohibido de manera definitiva la asignación de competencias a autoridades administrativas para instruir sumarios o juzgar delitos»; y, iv) «Está constitucionalmente ordenado el aseguramiento de la imparcialidad e independencia en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas[footnoteRef:7]» (énfasis de la Sala). [6: Condensadas en la providencia citada, pero que se definieron previamente en las sentencias C-384/00, C-1143/00, C-1641/00, C-649/01, C-415/02 y C-1072 de 2002.] [7: La cual contiene a su vez tres subreglas, pero que no interesan al caso que aquí se estudia.] Por último, cabe destacar, que en la sentencia C-415 de 2002, la Guardiana de la Carta Política estableció una regla para preservar la excepcionalidad en el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de órganos no judiciales, alusiva a que «en caso de que exista una duda sobre la naturaleza administrativa o jurisdiccional de una función asignada a un órgano administrativo, debe interpretarse que se trata de una competencia administrativa » (destaco intencional)[footnoteRef:8] (STC-8508-2020).
(CSJ, ATC1408-2024, 14 ago.) [8: Expuesta de esta manera en la sentencia C-156/13.] 8. En ese contexto, se itera, la Superintendencia de Industria y Comercio es una autoridad de orden nacional y el asunto criticado es de índole administrativo, de manera que, considerando el factor funcional antes mencionado, el estudio de una tutela en su contra correspondería a los jueces del circuito, al tenor de lo previsto en el numeral 2 del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015 (modificado por el canon 1 del Decreto 333 de 2021). 9.
De conformidad con lo antedicho, se declarará la falta de competencia del citado Tribunal Superior para conocer en primera instancia el amparo y, en consecuencia, como se dictó sentencia bajo dicha irregularidad, se decretará su nulidad, ordenando el envío del expediente al estrado judicial que inicialmente conoció de este trámite, para lo de su cargo. 10.
Esta Sala en cuanto a la facultad de decretar nulidades, en pretéritas oportunidades ha conceptuado que: (…) hace suya la preocupación de la Honorable Corte Constitucional expresada en el auto 124 de 2009 (exp. I.C.C.1404) sobre la imperiosa necesidad de evitar la dilación en el trámite de las acciones de tutela para garantizar su finalidad, eficiencia y eficacia, esto es, la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales (…).
(…) [E]mpero, no comparte su posición respecto a que los jueces no están facultados para declararse incompetentes o para decretar nulidades por falta de competencia con base en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto del decreto 1382 de 2000’ el cual ‘…en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto”.
“En efecto, el Decreto 1382 de 2002, reglamenta el artículo 37 del Decreto 2591 de 2001 relativo a la competencia de los jueces para conocer de la acción de tutela y, por supuesto, establece las reglas de reparto entre los jueces competentes (…) (CSJ ATC, 13 may. 2009, rad. 00083-01, citado entre otros en ATC075-2023, 1 feb.). 11. De esta forma, en cumplimiento del inciso final del artículo 138 del Código General del Proceso que dispone que «[e] l auto que declare una nulidad indicará la actuación que debe renovarse », se invalidará el trámite a partir del auto admisorio de la acción supralegal, para que el funcionario que debe asumir el conocimiento del asunto determine la procedencia o no de la misma, sin perjuicio de lo que estime necesario complementar (vrg. practicar otras pruebas o realizar notificaciones omitidas).
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia, RESUELVE:
PRIMERO. Declarar la nulidad de todo lo actuado por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá dentro de la acción de tutela promovida por Mario Álvarez Ulloa, desde el auto admisorio del amparo.
SEGUNDO. Ordenar la remisión del presente expediente al Juzgado Diecisiete de Familia de Bogotá, a quien inicialmente le correspondió por reparto esta acción constitucional.
TERCERO. Por secretaría comunicar lo aquí resuelto a los interesados y expedir las comunicaciones que sean pertinentes. HILDA GONZÁLEZ NEIRA Presidente de Sala MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ FERNANDO AUGUSTO JIMÉNEZ VALDERRAMA OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE FRANCISCO TERNERA BARRIOS 2 3