Radicación nº 11001-02-03-000-2016-02441-06 JUAN CARLOS SOSA LONDOÑO Magistrado ponente ATC1684-2025 Radicación n.º 11001-02-03-000-2016-02441-06 Bogotá, D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). En atención al incidente de desacato promovido por los accionantes, es necesario hacer un breve recuento de lo actuado al interior del amparo constitucional. 1.
El asunto se centra en un proceso de extinción de dominio que comprendió, entre otros, los predios Sebastopol y La Florida, de propiedad de la Sociedad Agropecuaria Rodríguez Castaño Ltda., respecto de los cuales se suspendió el poder dispositivo. A finales de 2005, los inmuebles quedaron bajo la administración de la entonces Dirección Nacional de Estupefacientes, que los entregó en tenencia al INCODER, entidad que en 2006 asignó provisionalmente su uso a un grupo de familias.
Sin embargo, en marzo de 2013 la Fiscalía declaró improcedente la acción de extinción de dominio sobre dichos bienes, decisión que fuera confirmada en apelación. 1.1. Con ocasión de unos actos administrativos del 18 de abril de 2013, el INCODER liquidó los contratos de tenencia suscritos con las familias, anunciando su reubicación. Ante la falta de restitución de los inmuebles, la sociedad propietaria interpuso acción de tutela, que fue concedida por el Tribunal y confirmada en impugnación por la Sala de Casación Penal, ordenándose la entrega efectiva en un plazo de cuatro meses.
En cumplimiento de lo anterior, la SAE expidió la resolución n.° 497 de 2015, conminando al INCODER llevar a cabo la diligencia de entrega, lo cual no se materializó debido a la liquidación de dicha entidad. En consecuencia, la SAE expidió la resolución n.° 183 del 17 de marzo de 2016, disponiendo asumir directamente la diligencia de entrega en ejercicio de sus funciones de policía administrativa, con un plazo de tres días para su cumplimiento voluntario, bajo la advertencia de utilizar la fuerza pública. 1.2.
En ese marco, el Defensor del Pueblo, actuando en representación de las familias ocupantes, promovió la acción de tutela cuya ejecución se discute en la actualidad, alegando principalmente: que las familias no fueron vinculadas al trámite de la tutela interpuesta por la Sociedad Agropecuaria, en la cual se ordenó la entrega de los inmuebles; que la diligencia de entrega afecta gravemente a los núcleos familiares asentados en los predios, quienes han consolidado arraigo social y comunitario en el territorio; y que existen programas especiales de dotación de tierras destinados a personas autorizadas por el INCODER en inmuebles objeto de procesos de extinción de dominio. 2.
Mediante la sentencia STC13094-2016 del 15 de septiembre de 2016, la Sala de esta Corte concedió de manera transitoria el amparo solicitado. En su análisis, precisó que no era procedente vincular a las familias dentro de la tutela promovida por la Sociedad Agropecuaria Rodríguez Castaño Ltda. y, tras realizar una ponderación de derechos, otorgó prevalencia a las familias ocupantes, en razón a que habitan los predios, los explotan con fines agrícolas y derivan de ellos su sustento, mientras que, para la Sociedad Agropecuaria, en calidad de propietaria, la consecuencia inmediata sería únicamente la dilación en la restitución material de sus bienes. 2.1.
En ese orden, dispuso en primer lugar, ordenar a la Agencia Nacional de Tierras que en el término de cuatro (4) meses, procediera reubicar a las familias en favor de quienes se concede el resguardo, conforme quedó decretado en las Resoluciones emitidas el 18 de abril de 2013, mediante las cuales el INCODER terminó, de forma unilateral, los contratos «de asignación o tenencia provisional», y, en segundo lugar, suspender por el mismo lapso señalado en precedencia, la entrega ordenada en la Resolución Nro. 183 de 17 de marzo de 2016, proferida por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. – SAE respecto de los predios Sebastopol y La Florida.
Esta decisión fue confirmada por la Sala de Casación Laboral y excluida de revisión. 3. Respecto a esta decisión se han presentado tres desacatos, a saber: 3.1. El primer incidente de desacato fue promovido por la Sociedad Agropecuaria Rodríguez Castaño Ltda, alegando el incumplimiento de la reubicación de las familias. Sin embargo, mediante auto CJS, ATC3128-2018, la Corte declaró no probado el desacato y se abstuvo de imponer sanciones, al considerar que: i) la SAE cumplió con su obligación al mantener suspendida la entrega de los predios durante el término de cuatro meses; ii) la Agencia Nacional de Tierras, aunque no efectuó la reubicación, no incurrió en incumplimiento deliberado, pues la situación obedeció a circunstancias externas, como la liquidación del INCODER y la falta de remisión de documentación, además de que la entidad adelantaba gestiones ofreciendo subsidios a las familias; y iii) la orden de tutela había perdido fuerza vinculante al tratarse de una protección transitoria. 3.2.
El segundo incidente fue promovido por los actuales incidentantes, quienes alegaron que no habían sido reubicados. No obstante, mediante auto CJS, ATC8052-2017, la Corte declaró no probado el desacato y se abstuvo de imponer sanciones, al considerar que, si bien no se había materializado la entrega de otros inmuebles, la Agencia Nacional de Tierras ofreció subsidios como mecanismo de reubicación, los cuales solo fueron aceptados por los beneficiarios cuando la diligencia de entrega estaba próxima a ejecutarse, aportando hasta ese momento la documentación necesaria para el pago.
Asimismo, la Corte rechazó la solicitud de modulación del fallo presentada por la Agencia, al estimar que la entrega de subsidios constituía cumplimiento suficiente de lo ordenado en la sentencia. 3.3. El tercer desacato fue promovido de manera acumulada por dos partes: i) algunas familias, quienes alegaron no haber sido reubicadas, y ii) la Sociedad Agropecuaria Rodríguez Castaño Ltda., en calidad de propietaria, al sostener que no se le había restituido uno de los inmuebles.
Sin embargo, mediante auto CSJ, ATC2070-2018, la Corte declaró no probado el desacato y se abstuvo de imponer sanciones, con fundamento en que la tutela fue concedida únicamente con carácter transitorio, previendo la suspensión provisional, por cuatro meses, del acto de la SAE que ordenaba la entrega forzada del bien; desde el primer incidente se había precisado que la SAE cumplió al mantener dicha suspensión y que la orden de entrega del inmueble no fue dispuesta en el fallo de tutela; y aunque la Agencia Nacional de Tierras no ejecutó plenamente la reubicación, ofreció subsidios que fueron aceptados, pero los incidentantes guardaron silencio frente a los requerimientos para su postulación y posterior titulación o entrega, lo que impidió continuar con las etapas posteriores.
Finalmente, la Corte no accedió a modular el fallo. 4. Por su parte, en el incidente de desacato que ahora se conoce, el cual inicialmente fue radicado por los accionantes como derecho de petición dirigido a varias autoridades, incluida la Corte, solicitando el cumplimiento del fallo de tutela, la Presidencia de la Sala dispuso darle el trámite correspondiente como incidente de desacato.
En esta oportunidad, los peticionarios reiteran el incumplimiento alegando que, si bien ya se efectuó la entrega de los inmuebles, no cuentan con una vivienda digna, carecen de medios para desarrollar actividades agrícolas y se encuentran en estado de desprotección por parte del Estado. En consecuencia, esta Corporación requirió a la SAE y a la Agencia Nacional de Tierras para que informaran sobre las gestiones adelantadas y el grado de cumplimiento de las órdenes impartidas en la tutela. 4.1.
En las respuestas allegadas por dichas entidades se destaca que, por una parte, la SAE manifestó que hasta el momento no se ha expedido una nueva resolución de ejecución de funciones de policía administrativa para desalojar el inmueble y hacer la devolución del mismo. De otro lado, la Agencia Nacional de Tierras, informó que, como mecanismo de cumplimiento, la entidad ofreció el Subsidio Integral de Reforma Agraria – SIRA, el cual fue adjudicado a quince (15) núcleos familiares por un valor individual de $92.214.625, distribuido en tres componentes: adquisición del predio, gastos notariales y de registro, e implementación de un proyecto productivo.
No obstante, en el proceso de socialización y notificación se evidenció que: i) un grupo de beneficiarios manifestó su negativa a aceptar el subsidio, alegando tener posesión sobre el predio y la existencia de un proceso de prescripción adquisitiva de dominio; y ii) otro grupo condicionó su aceptación a que el subsidio fuese entregado antes de un eventual desalojo.
En ese contexto, la negativa expresa de varios accionantes, sumada a la falta de postulación de predios por parte de quienes sí aceptaron el beneficio, ha impedido la materialización efectiva de la medida. 5. En atención a lo anterior, correspondería dar apertura al incidente de desacato rogado por los accionantes por el aparente incumplimiento de la orden constitucional impuesta por esta Sala el pasado 15 de septiembre de 2016 en la sentencia CSJ, STC13094-2016 a la Sociedad de Activos Especiales y la Agencia Nacional de Tierras, en la que amparó transitoriamente los derechos invocados, si no fuera por la circunstancia que pasa a explicarse. 5.1.
El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 establece que si la autoridad causante del agravio no acata el fallo de tutela dentro de las 48 horas siguientes a su emisión, el juzgador constitucional requerirá al superior de aquélla « para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario [en su] contra »; y pasado otro término igual, « ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo »; destacando, seguidamente, que el juez de amparo « podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia ».
Por ese sendero, el artículo 52 ibídem contempla que quien « incumpliere una orden de una juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales », precisando que tal correctivo se impondrá « mediante trámite incidental y será consultad[o] al superior jerárquico ». 5.2.
De esta manera, es patente que el fin último del incidente de desacato no es meramente la imposición de sanciones sino procurar el cumplimiento de lo definido por la jurisdicción constitucional. Así lo ha considerado el máximo Tribunal constitucional, que sobre la materia indicó: ( ) La persona cuyos derechos fundamentales han sido objeto de protección por una decisión de tutela, cuenta con la posibilidad de hacer cumplir las órdenes impartidas en el respectivo fallo cuando éstas no hayan sido acatadas por la autoridad pública o el particular a quienes se dirijan.
Tal y como lo ha puesto de presente esta Corporación “[e]l cumplimiento inmediato de un fallo de tutela es un deber constitucional explícito, establecido por el artículo 86 de la Constitución y por los artículos 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 2.1. del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales”.
No obstante, cuando tal cumplimiento no tenga ocurrencia de forma directa por el destinatario de la orden, el mismo puede lograrse a través de la solicitud de cumplimiento, del incidente de desacato, o de ambos. A este respecto, los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, le reconocen a la persona beneficiaria de un fallo de tutela la facultad para acudir ante la autoridad judicial competente y pedir el cumplimiento de la orden emitida por medio del denominado trámite de cumplimiento, y/o para solicitar que sea sancionada la autoridad o el particular incumplido a través del incidente de desacato.
En relación con lo primero, el artículo 23 del ya citado decreto, dispone que el juez que dicte el fallo de amparo debe propender porque el mismo se cumpla. Por su parte, el artículo 27 de la misma normatividad regula el procedimiento según el cual se pone en conocimiento del juez de primera instancia el incumplimiento de un fallo de tutela, para que éste adelante todas las gestiones necesarias a efectos de poner fin a la vulneración o amenaza del derecho fundamental del peticionario amparado De otro lado, el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, regula la figura del desacato como un mecanismo a través del cual el juez de primera instancia constitucional, mediante un trámite incidental y en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sanciona con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas en una sentencia de tutela Conforme con lo dicho, se tiene que la posibilidad de exigir el cumplimiento del fallo de tutela se encuentra prevista en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 y la de interponer un incidente de desacato, en el artículo 52 de la misma normatividad A pesar de las diferencias existentes, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, aun cuando el incidente de desacato tiene un carácter sancionatorio, su objetivo es el cumplimiento del fallo.
Al respecto, ha sostenido que: “(viii) [E]l objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas”.
Conforme con lo anterior, este Tribunal también ha precisado que “[s]i se trata de hacer cumplir un fallo de tutela el instrumento principal es el del cumplimiento, que se funda en una situación objetiva y brinda medios adecuados al juez para hacer efectiva su decisión. El desacato es un instrumento accesorio para este propósito, que, si bien puede propiciar que el fallo de tutela se cumpla, no garantiza de manera necesaria que ello ocurra y que, además, se funda en una responsabilidad subjetiva, pues para imponer la sanción se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la sentencia” ( ) Ahora bien, según la jurisprudencia, el trámite de cumplimiento puede ser iniciado por el juez competente cuando haya lugar a ello, aunque también puede ser promovido por el interesado o por el Ministerio Público; en cambio, el incidente de desacato requiere petición de parte para ser adelantado.
Sin embargo, por regla general, el competente para conocer tanto del trámite de cumplimiento de un fallo de tutela como del incidente de desacato es el juez de primera instancia Las anteriores consideraciones permiten concluir que incumplir las órdenes dadas en un fallo de tutela puede conllevar graves consecuencias por cuanto se vería comprometida la responsabilidad de la autoridad pública o del particular incumplido en diversos ámbitos, en tanto, como lo dispone el Decreto 2591 de 1991, las órdenes dadas en la sentencia de tutela son de inmediato cumplimiento, a pesar incluso, de que la misma pueda ser impugnada (CC T-325/15). 5.3.
Entonces, si con antelación a la apertura del aludido incidente se advierte, con suficiencia, que la decisión constitucional cuyo cumplimiento se reclama ha sido acatada por el responsable del agravio, evidente es que la tramitación de aquél se torna no sólo insustancial sino innecesaria, al estar satisfecho el objetivo último que persigue, entendido éste como la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo. 5.4.
Cabe resaltar que, de las respuestas allegadas, esta Corporación, el día 25 de agosto de la presente anualidad, ordenó poner en conocimiento de los accionantes « por el término de tres (3) días, para que se pronuncien, si lo estiman pertinente. », quienes durante ese lapso decidieron guardar silencio. 5.5. Así las cosas, surge notorio que la orden constitucional transitoria dictada por esta Sala, el pasado 15 de septiembre de 2016 fue atendida por las autoridades accionadas, de donde se presenta una carencia actual de objeto que torna inviable la tramitación del incidente de desacato. 5.6.
Lo anterior, con sustento en las diligencias y el actuar de las entidades accionadas, en tanto se satisfizo cabalmente, lo determinado por el juez de amparo, toda vez que por un lado la Agencia Nacional de Tierras ofreció el Subsidio Integral de Reforma Agraria – SIRA – a los núcleos familiares, por $92.214.625 cada uno, destinado a la compra de predio, gastos notariales y proyecto productivo.
Sin embargo, algunos beneficiarios lo rechazaron alegando posesión y, otros condicionaron su aceptación a la entrega previa al desalojo, y quienes lo aceptaron no postularon inmuebles, lo que ha impedido su materialización. De otro lado, la SAE manifestó que, hasta la fecha, no se ha expedido una nueva resolución que autorice el ejercicio de funciones de policía administrativa para proceder con el desalojo del inmueble, atendiendo los parámetros establecidos por el fallador constitucional. 5.7.
Recuérdese que, por su especial connotación, al juez que conoce del desacato no le es permitido analizar nuevamente los tópicos que fueron objeto de debate en el trámite constitucional, pues de aceptarse tal proceder reviviría una controversia concluida. Es por ello que « su actuación se encuentre delimitada por la parte resolutiva de la decisión que se acusa incumplida, limitación con la que, entonces, le corresponde constatar los aspectos relacionados con el destinatario de la orden de protección, su contenido y el término otorgado para su cumplimiento » (ATC, 13 jun. 2012, rad. 2011-02468-04). 6.
La anterior circunstancia, como ya se dijo, evidencia la carencia actual de objeto del incidente de desacato cuya tramitación reclamaron los accionantes, por lo que, en estos términos, el Despacho se abstendrá de darle apertura. DECISIÓN Con base en lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
1. Abstenerse de dar apertura al incidente de desacato formulado por los accionantes con miras a obtener el cumplimiento de la orden de tutela dictada el quince de septiembre de 2016, por carencia actual de objeto, de conformidad con lo consignado en la parte motiva de este proveído. 2. Ordenar el archivo del presente diligenciamiento. 3.
Comuníquese lo aquí resuelto por el medio más expedito a los interesados y líbrense las demás comunicaciones pertinentes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CARLOS SOSA LONDOÑO Magistrado 1 2